歐超榮 問方圓

相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革研究
——以某試點(diǎn)地為例

歐超榮 問方圓*

相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革以來(lái)，在試點(diǎn)地采取了各種創(chuàng)新措施并取得了一定的成效，但是也凸顯出了較多的問題，表現(xiàn)為：對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)的規(guī)定過(guò)于原則、籠統(tǒng)；行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)對(duì)接不協(xié)調(diào)，確定集中行政許可權(quán)的范圍不科學(xué)；欠缺對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)制度。要解決這些問題要針對(duì)具體問題分別進(jìn)行改進(jìn)完善：在立法方面要完善相對(duì)集中行政許可權(quán)的相關(guān)規(guī)定；在執(zhí)法方面橫向職權(quán)與縱向?qū)右鄥f(xié)調(diào)，同時(shí)確定適當(dāng)?shù)募蟹秶?；在監(jiān)督救濟(jì)方面要完善集中行政許可后與之配套的救濟(jì)機(jī)制。

相對(duì)集中行政許可權(quán) 行政審批 試點(diǎn)改革

一、相對(duì)集中行政許可權(quán)的基礎(chǔ)概念

相對(duì)集中行政許可權(quán)源于我國(guó) 《行政許可法》第二十五條的規(guī)定，即 “經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)人民政府……可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”。在學(xué)界，有學(xué)者將相對(duì)集中行政許可權(quán)分為廣義的相對(duì)集中行政許可權(quán)與狹義的相對(duì)集中行政許可權(quán)，認(rèn)為狹義的相對(duì)集中行政許可權(quán)是指 《行政許可法》第二十五條規(guī)定的情形，廣義的相對(duì)集中行政許可權(quán)不僅包括 《行政許可法》第二十五條的規(guī)定，還應(yīng)包括 《行政許可法》第二十六條的內(nèi)容，①?gòu)堨V星、郭春明：《相對(duì)集中行政許可權(quán)的制度設(shè)計(jì)——我國(guó)行政服務(wù)機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展的方向分析》，載 《構(gòu)建和諧社會(huì)與深化行政管理體制改革研討會(huì)2007年年會(huì)論文》。也即 “行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可的決定?！痹摋l規(guī)定的實(shí)踐表現(xiàn)形式一般為 “一個(gè)窗口對(duì)外”“一站式行政審批”綜合行政服務(wù)大廳等。關(guān)于這些形式的審批模式是否為相對(duì)集中行政許可權(quán)的表現(xiàn)形式，將在下文詳細(xì)探討。

（一）相對(duì)集中行政許可權(quán)的本質(zhì)屬性

筆者認(rèn)為，為了準(zhǔn)確理解相對(duì)集中行政許可權(quán)的內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)根據(jù)相對(duì)集中行政許可權(quán)的本質(zhì)屬性和特點(diǎn)將其劃分為五個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)：

第一，相對(duì)集中行政許可權(quán)是行政許可權(quán)力的集中。相對(duì)集中行政許可權(quán)并不是新創(chuàng)設(shè)行政許可權(quán)力或者取消行政許可權(quán)力，而是將原屬不同行政主體間的行政許可權(quán)集中到一個(gè)行政主體統(tǒng)一行使，集中后原行政主體喪失該行政許可權(quán)限。

第二，相對(duì)集中行政許可權(quán)制度有嚴(yán)格的程序要求，地方政府不能任意設(shè)置集中。根據(jù) 《行政許可法》第二十五條的規(guī)定，必須由省級(jí)人民政府決定，并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)才能施行。如果不經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序要件任意設(shè)置相對(duì)集中行政許可權(quán)，是存在合法性的問題的。據(jù)筆者在搜集調(diào)研材料時(shí)了解到，成都市武侯區(qū)行政審批局作為全國(guó)范圍內(nèi)成立的第一家行政審批局，是根據(jù)成都市人民政府批復(fù)的 《關(guān)于印發(fā)<武侯區(qū)人民政府機(jī)構(gòu)改革方案>的通知》的文件精神設(shè)立，并沒有通過(guò)四川省人民政府決定，更沒有經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，因此這種設(shè)立相對(duì)集中行政許可權(quán)存在程序性的違法，在今后的相對(duì)集中行政許可權(quán)的實(shí)施當(dāng)中是要嚴(yán)格杜絕的。

第三，相對(duì)集中行政許可不是行政許可的集中。持相對(duì)集中行政許可權(quán)廣義論的學(xué)者認(rèn)為，《行政許可法》第二十六條規(guī)定的聯(lián)合審批、并聯(lián)審批、“一個(gè)窗口對(duì)外”也屬于相對(duì)集中行政許可權(quán)的形式，事實(shí)上就是將相對(duì)集中行政許可權(quán)理解為了行政許可這一具體行政行為的集中，因?yàn)樵谶@些模式下只是將不同行政許可機(jī)關(guān)集中在一起，協(xié)商處理同一行政相對(duì)人的行政許可申請(qǐng)，但是并沒有實(shí)現(xiàn)行政許可權(quán)的集中。②徐繼敏：《相對(duì)集中行政許可權(quán)的價(jià)值與路徑分析》，載 《清華法學(xué)》2011年2期。

第四，相對(duì)集中行政許可權(quán)是相對(duì)的集中而不是絕對(duì)的集中。相對(duì)集中行政許可權(quán)的根本目的是為了適應(yīng)行政審批制度改革的需要，提高行政審批效率以優(yōu)化政府治理。因此相對(duì)集中行政許可權(quán)是有選擇性的集中行政許可權(quán)，而非絕對(duì)集中。絕對(duì)的集中不僅沒有體現(xiàn)集中行政許可權(quán)的科學(xué)性，也會(huì)因?yàn)闄?quán)力的過(guò)分集中造成某一行政機(jī)關(guān)權(quán)力過(guò)大的情形。

第五，相對(duì)集中行政許可權(quán)主要是行政執(zhí)行權(quán)的集中。有學(xué)者在對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)分類時(shí)，從實(shí)質(zhì)意義與形式意義上對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)進(jìn)行了不同的分類。認(rèn)為形式意義上相對(duì)集中行政許可權(quán)的分類是從行政許可主體的角度進(jìn)行分類，實(shí)質(zhì)意義上的相對(duì)集中行政許可權(quán)的分類是從行政許可權(quán)的權(quán)能構(gòu)成的角度得出的認(rèn)識(shí)。③趙毅：《相對(duì)集中行政許可權(quán)制度若干問題研究》，山東大學(xué)法學(xué)院2009年碩士論文。行政許可權(quán)是由不同的權(quán)能構(gòu)成的，如馬懷德教授曾將行政許可權(quán)界定為 “由一系列互相銜接、綜合發(fā)揮作用的權(quán)力構(gòu)成的完整體系”。④馬懷德：《行政許可初探》，載 《中外法學(xué)》1991年第3期。行政許可權(quán)按照權(quán)力的構(gòu)成可以分為行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)，其中行政決策權(quán)與行政執(zhí)行權(quán)又被合稱為行政實(shí)施權(quán)。⑤耿玉基：《關(guān)于相對(duì)集中行政許可權(quán)制度若干問題的研究》，載 《四川行政學(xué)院報(bào)》2007年第6期。一直以來(lái)，我國(guó)行政機(jī)關(guān)往往在行使行政許可權(quán)力的同時(shí)，行使行政許可的所有權(quán)能，也就是行政許可權(quán)力的 “絕對(duì)集中”。但在目前的行政管理體制改革的背景下，關(guān)于“審管分離”的模式的呼聲越來(lái)越高，許多地區(qū)政府開始試行這一模式。以筆者接下來(lái)要實(shí)證分析的某地試點(diǎn)情況來(lái)講，該地組建了行政審批局實(shí)施行政許可的執(zhí)行權(quán)，而行政許可的監(jiān)督權(quán)則交由原行政許可機(jī)關(guān)行使，也即 “審批與監(jiān)管相分離”。因此，本文所討論的相對(duì)集中的行政許可權(quán)是指相對(duì)集中行政許可的執(zhí)行權(quán)。

（二）我國(guó)相對(duì)集中行政許可權(quán)制度的價(jià)值體系

任何一項(xiàng)制度的產(chǎn)生必定是在一定的價(jià)值取向下形成的，也即具有目標(biāo)設(shè)定與效果期望。開展相對(duì)集中行政許可權(quán)制度，也同樣是希望該制度的運(yùn)行可以對(duì)我國(guó)政府治理與行政審批制度起到積極有益的作用。筆者試從行政法理論層面與政府治理層面對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)的價(jià)值維度進(jìn)行分析。

1．促進(jìn)行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分離制衡

新行政管理改革提倡決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)監(jiān)督權(quán)等分離。通過(guò)實(shí)行權(quán)力分離后，不同類型的權(quán)力交由不同行政主體完成，可以實(shí)現(xiàn)行政主體之間權(quán)力制衡，互相監(jiān)督，⑥傅小隨：《政策執(zhí)行專職化：政策制定與執(zhí)行適度分開的改革路徑》，載 《中國(guó)行政管理》2008年第2期。從而達(dá)到權(quán)力互相監(jiān)督制約，不至于造成某一個(gè)行政主體權(quán)力過(guò)分集中出現(xiàn)難以控制的現(xiàn)象。我黨在近年來(lái)歷次重要講話均提出“要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。相對(duì)集中行政許可權(quán)將行政許可的執(zhí)行權(quán)集中起來(lái)行使，由原行政機(jī)關(guān)繼續(xù)行使行政許可的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這種模式有利于解決行政許可機(jī)關(guān) “既做運(yùn)動(dòng)員，又做裁判員”的問題，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約與平衡。

2．有利于政府權(quán)力的控制

設(shè)定行政許可是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的具體體現(xiàn)，其目的是為了解決市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)的失靈。但是由于行政權(quán)力天生帶有擴(kuò)張性與侵略性，行政許可往往會(huì) “越位”“錯(cuò)位”，造成行政許可權(quán)力的過(guò)分集中，甚至?xí)a(chǎn)生權(quán)力尋租的現(xiàn)象。我國(guó)政府一直試圖通過(guò)精簡(jiǎn)行政許可事項(xiàng)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的控制，但是收到的效果并不完全符合預(yù)期。特別是當(dāng)行政許可事項(xiàng)已經(jīng)精簡(jiǎn)到一定地步不能再繼續(xù)減少的時(shí)候，就必須采取其他措施控制政府權(quán)力。因此，控制政府權(quán)力不能夠單純地依靠減少行政許可事項(xiàng)。實(shí)施相對(duì)集中行政許可權(quán)，將行政許可權(quán)力進(jìn)行有選擇的相對(duì)集中，是對(duì)行政權(quán)力的重構(gòu)，可以科學(xué)地把控行政許可權(quán)力之間的關(guān)系，防止權(quán)力不受控制。

3．有利于提升行政許可效能

我國(guó)對(duì)行政審批制度進(jìn)行改革以來(lái)，從一開始減少不必要的行政許可事項(xiàng)，到接下來(lái)開展政務(wù)服務(wù)中心的模式，一直致力于提高政府行政許可的效率。減少行政許可事項(xiàng)從數(shù)量上實(shí)現(xiàn)了提升行政審批效率；開設(shè)政務(wù)服務(wù)中心，將不同行政主體集中到一個(gè)固定的場(chǎng)所，行政相對(duì)人只需前往不同的窗口就可以完成相關(guān)事項(xiàng)的審批，從空間上提升了行政審批的效率?？梢哉f(shuō)這兩種模式對(duì)于提升政府工作效能都起到了較大的作用。相對(duì)集中行政許可權(quán)正是在開展政務(wù)服務(wù)中心模式的基礎(chǔ)上對(duì)行政審批機(jī)制的更加優(yōu)化。如上文所述，政務(wù)服務(wù)中心模式只是對(duì)行政許可的集中，并沒有改變行政許可權(quán)分屬在不同行政主體的現(xiàn)狀，是 “物理層面”的集中。相對(duì)集中行政許可權(quán)是將行政許可權(quán)能通過(guò)科學(xué)劃分后，相對(duì)集中到一個(gè)行政主體來(lái)統(tǒng)一行使，是對(duì)行政許可權(quán)的集中，也即 “化學(xué)層面”的集中。這種集中方式從根本上打破了傳統(tǒng)行政審批模式下各行許可機(jī)關(guān)缺乏有效溝通，各自審批的狀態(tài)，變部門間協(xié)調(diào)為部門內(nèi)溝通，通過(guò)優(yōu)化行政許可事項(xiàng)的內(nèi)部流程，行政許可效能便可獲得更大程度的提升。

二、相對(duì)集中行政許可權(quán)改革實(shí)證分析——以某試點(diǎn)地行政審批局為例

2016年，某試點(diǎn)地 （以下簡(jiǎn)稱該地）作為國(guó)務(wù)院開展 “相對(duì)集中行政許可權(quán)”改革試點(diǎn)之一，重點(diǎn)圍繞 “新三單一平臺(tái)”（“集中清單”“綠色清單”“監(jiān)管清單”“審批監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)”），出臺(tái)實(shí)施 “1+18”規(guī)范性文件 （1個(gè)總體方案和18個(gè)配套改革文件），推進(jìn)行政審批制度改革試點(diǎn)，不斷推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。

為認(rèn)真推進(jìn)行政審批制度改革，作為廣東省三個(gè)開展 “相對(duì)集中行政許可權(quán)”試點(diǎn)單位之一，該地根據(jù) 《廣東省相對(duì)集中行政許可權(quán)工作指導(dǎo)意見》要求，制定了 《某試點(diǎn)地開展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革工作實(shí)施方案》。該地管委會(huì)于同年5月13日下文通過(guò)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)集中事項(xiàng)目錄清單（第一批）共38個(gè)事項(xiàng)，作為《某試點(diǎn)地開展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革工作實(shí)施方案》的附件。目前該地作為全省相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)，按照開展全省 “創(chuàng)新行政管理方式，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”行政審批制度試點(diǎn)改革工作的整體部署，結(jié)合某地實(shí)際，較為全面地實(shí)施改革方案。

（一）試點(diǎn)改革實(shí)施的框架描述

如前文所述，行政審批事項(xiàng)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，該地開展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作也必須立足于全區(qū)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)一致，共同促進(jìn)改革的順利進(jìn)行。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，成立了以某地管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)為主要成員，各相關(guān)職能機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人參與的推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化行政審批制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室 （以下簡(jiǎn)稱區(qū)審改辦），設(shè)在區(qū)組織人事局 （區(qū)編辦）。領(lǐng)導(dǎo)小組作為實(shí)施相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全區(qū)內(nèi)各相關(guān)部門試點(diǎn)改革的工作部署。

確定了開展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)后，該地部署了試點(diǎn)工作的最重要措施——組建成立了廣東省首家行政審批局，實(shí)行 “一枚印章管審批”。該地成立行政審批局是由廣東省人民政府決定，并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，完全符合 《行政許可法》關(guān)于實(shí)施相對(duì)集中行政許可權(quán)事項(xiàng)的要求。行政審批局內(nèi)設(shè)規(guī)劃審批處、建設(shè)審批處、政策法規(guī)處、政務(wù)管理處、大數(shù)據(jù)工作處、辦公室等若干職能機(jī)構(gòu)。其中承擔(dān)主要審批職能的機(jī)構(gòu)為規(guī)劃審批處與建設(shè)審批處，審批工作人員均從該地原相關(guān)職能機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)審批工作的骨干人員抽調(diào)。行政審批局組建以后，劃轉(zhuǎn)了一部分審批權(quán)由行政審批局承擔(dān)，原審批機(jī)關(guān)不再具備相應(yīng)審批職能，逐漸過(guò)渡為對(duì)該審批事項(xiàng)的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。

立足該地經(jīng)濟(jì)功能區(qū)定位，首批圍繞企業(yè)投資建設(shè)的工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)用地項(xiàng)目 （含使用工業(yè)用地的科研類項(xiàng)目，不含涉及區(qū)財(cái)政投資基本建設(shè)資金的項(xiàng)目），將從項(xiàng)目準(zhǔn)入至竣工驗(yàn)收全鏈條所涉及的由本區(qū)實(shí)施的行政許可事項(xiàng)，納入相對(duì)集中行政許可權(quán)范圍，交由區(qū)行政審批局統(tǒng)一實(shí)施、備案。同時(shí)，該地也計(jì)劃在首批運(yùn)作成熟的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大相對(duì)集中行政許可事項(xiàng)和適用范圍。對(duì)未實(shí)行相對(duì)集中的行政審批事項(xiàng)，按照 “一窗式”集成服務(wù)改革要求，統(tǒng)一進(jìn)駐區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，同步通過(guò)行政審批管理系統(tǒng)進(jìn)行流程跟蹤、效能管理 （見圖1）。

圖1：某試點(diǎn)地行政審批局職能結(jié)構(gòu)圖

（二）試點(diǎn)改革的主要措施

現(xiàn)代行政管理的改革方向，是以愈加友好的服務(wù)界面回應(yīng)公眾日益復(fù)雜化的需求，進(jìn)而體現(xiàn)出對(duì)公共性的關(guān)照。⑦龔源遠(yuǎn)：《我國(guó)相對(duì)集中行政審批權(quán)改革研究》，南京大學(xué)2015年碩士論文，第33頁(yè)。相對(duì)集中行政許可權(quán)改革通過(guò)將行政審批權(quán)集中到一個(gè)行政許可機(jī)關(guān)以后，自然也面對(duì)了原有行政許可機(jī)關(guān)一直以來(lái)審批問題，特別是將行政許可權(quán)集中到一個(gè)行政審批機(jī)關(guān)以后，行政審批工作中出現(xiàn)的問題會(huì)更加突出。實(shí)施相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革，通過(guò)借助將行政許可權(quán)統(tǒng)一到一家行政機(jī)關(guān)的契機(jī)，該地行政審批局針對(duì)行政審批在試點(diǎn)工作實(shí)施之前出現(xiàn)的若干問題進(jìn)行了相對(duì)應(yīng)的解決方式 （見表1）。

表1：某試點(diǎn)地開展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)內(nèi)容表

1．優(yōu)化內(nèi)部工作機(jī)制

開展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革之前，該地企業(yè)投資的工業(yè)項(xiàng)目共38項(xiàng)分別由當(dāng)?shù)匾?guī)劃局、建設(shè)局、國(guó)土資源局、環(huán)保局、人防辦等多個(gè)行政部門分別實(shí)施行政許可，經(jīng)常出現(xiàn)多頭審批或者審批真空。部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)往往由于各部門的審批利益，相互間配合不協(xié)調(diào)。成立了行政審批局之后，相關(guān)的行政審批權(quán)集中到了行政審批局。審批局針對(duì)不同的審批業(yè)務(wù)設(shè)立了規(guī)劃審批處、建設(shè)審批處，面對(duì)同一事項(xiàng)上不同的行政許可，將以前通過(guò)部門間溝通變?yōu)榱瞬块T內(nèi)部協(xié)調(diào)處理，這在很大程度上優(yōu)化了行政許可內(nèi)部工作機(jī)制。

2．再造審批流程

某地行政審批局通過(guò)重新繪制審批流程圖來(lái)解決行政審批中出現(xiàn)的審批流程復(fù)雜多樣、相對(duì)人報(bào)批困難的問題。由于集中了行政許可權(quán)，原來(lái)在不同部門設(shè)立的行政審批流程集中到同一流程當(dāng)中處理。通過(guò)在一線工作的審批專業(yè)人員總結(jié)審批經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)了更加簡(jiǎn)潔、便利的審批流程圖。其中，著重對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審批的流程圖進(jìn)行再設(shè)計(jì)。精簡(jiǎn)之后的主要環(huán)節(jié)為 “項(xiàng)目準(zhǔn)入評(píng)審、土地供應(yīng)、建設(shè)規(guī)劃、建設(shè)報(bào)批、建設(shè)驗(yàn)收”。審批工作由行政審批局內(nèi)部機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)處理，不僅便利了行政相對(duì)人，也提高了審批效率。

3．推動(dòng)信任審批

行政審批，特別是企業(yè)投資建設(shè)類項(xiàng)目的審批歷來(lái)以遞交材料繁多、審批手續(xù)復(fù)雜而被熟知。以往的行政審批操作中，一般要件文本齊全才能進(jìn)入受理和審批流程。但某些所需材料較多、流程復(fù)雜的審批項(xiàng)目，難以在首次遞交材料時(shí)做到完整無(wú)缺。如果在初次受理時(shí)過(guò)于強(qiáng)調(diào)材料的完整性，則給當(dāng)事人增加了許多時(shí)間成本。某地行政審批局在運(yùn)行過(guò)程中，探索實(shí)行 “信任審批”方式，可以較好地緩解這一問題。主要是通過(guò)編制 “綠色清單”（主要是針對(duì)對(duì)公共安全、生態(tài)環(huán)境、人身健康生命財(cái)產(chǎn)安全影響較小的，申請(qǐng)事項(xiàng)所需提交的材料或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)比較簡(jiǎn)單，信任審批后通過(guò)監(jiān)管可以糾正不符合條件的行為且不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果的審批事項(xiàng)）確立哪些審批事項(xiàng)可以實(shí)行信任審批；明確不同類型的信任審批事項(xiàng) （分為全信任審批事項(xiàng)、非核心要件信任審批事項(xiàng)以及要件后補(bǔ)式信任審批事項(xiàng)）。規(guī)范信任審批的操作程序：即申請(qǐng)人與審批部門簽署信任審批告知承諾書，審批部門根據(jù) “綠色清單”中對(duì)該審批事項(xiàng)的規(guī)定，選擇適用應(yīng)對(duì)類型的信任審批，最終做出審批決定。

表2：某試點(diǎn)地行政審批局辦理時(shí)限增速表

4．探索審批與監(jiān)管相分離的模式

一直以來(lái)，針對(duì)某一具體審批事項(xiàng)的審批機(jī)關(guān)與監(jiān)管機(jī)關(guān)往往是合一的，也即所謂的 “審管合一”模式。這一模式在審批監(jiān)管機(jī)制建立初期起到了不錯(cuò)的成效，主要得益于審批機(jī)關(guān)在前期審批過(guò)程中，對(duì)具體的審批事項(xiàng)較為熟悉，由審批機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)管也較為方便。但是，隨著這一模式在實(shí)踐當(dāng)中的運(yùn)用也逐漸暴露出了一些問題，特別是我國(guó)開展審批事項(xiàng)全面深化改革以來(lái)所采取的一系列創(chuàng)新行政審批方式舉措使得 “審管合一”這一模式的問題突顯。比如，由于審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)為同一機(jī)關(guān)所有，審批機(jī)關(guān)以不予授予行政許可決定來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人的監(jiān)管。對(duì)于行政相對(duì)人某些不符合法律法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)，審批機(jī)關(guān)往往通過(guò) “不發(fā)牌照”這一方式來(lái)促使其更改，以及所謂的“以審代管”。這一方式雖然在實(shí)際操作中效果很好，相對(duì)人會(huì)較快更改其不符合法律規(guī)定的做法，但是缺乏規(guī)范的程序規(guī)制，審批工作人員的自由裁量權(quán)過(guò)大，不符合法定程序。

借助實(shí)施相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革的契機(jī)，某地將行政審批權(quán)集中到新組建的行政審批局，保留對(duì)行政許可的監(jiān)督權(quán)在原行政許可部門，實(shí)施審批與監(jiān)管相分離的模式。在以往 “審管合一”的模式下，由于審管不分家，審批機(jī)關(guān)往往既做 “運(yùn)動(dòng)員”又做 “裁判員”，自己做出的行政許可決定由自己負(fù)責(zé)監(jiān)督，這種模式下往往會(huì)造成行政機(jī)關(guān)監(jiān)管過(guò)程中的只注重對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)督，放松對(duì)自身的監(jiān)管，造成審批監(jiān)管的不公正性，也容易造成腐敗。開展審批與監(jiān)管相分離模式后，創(chuàng)新了權(quán)力運(yùn)行模式，監(jiān)管機(jī)關(guān)與審批機(jī)關(guān) “分家”，由原審批機(jī)關(guān)作為監(jiān)管機(jī)關(guān)，其對(duì)某一具體行政審批事項(xiàng)中行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)均可以進(jìn)行有效的監(jiān)督，避免了審批機(jī)關(guān)既做 “運(yùn)動(dòng)員”又做 “裁判員”，“自己審批自己監(jiān)督”，從而增強(qiáng)行政許可的公正性。

某地行政審批局通過(guò)實(shí)施相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革以來(lái)，采取了以上四種做法為代表的措施做法，對(duì)于提高審批效能 （見表2）、優(yōu)化行政許可機(jī)制、便利行政相對(duì)人等方面都有了很大的提升，可以說(shuō)改革取得一定的成效。但是在實(shí)施過(guò)程中也暴露了較多的問題，這些問題主要包括相對(duì)集中行政許可權(quán)在立法、執(zhí)法、監(jiān)督救濟(jì)方面的問題，需要在以下的章節(jié)中著重展開分析。

三、相對(duì)集中行政許可權(quán)的理論爭(zhēng)議與實(shí)踐困境

（一）相對(duì)集中行政許可權(quán)在行政法理論上的爭(zhēng)議

1．相對(duì)集中行政許可權(quán)制度的合法性爭(zhēng)議

對(duì)于相對(duì)集中行政許可權(quán)的合法性問題一直飽受爭(zhēng)議。盡管 《行政許可法》第二十五條明確了我國(guó)可以實(shí)行相對(duì)集中行政許可權(quán)制度，但是仍然有學(xué)者認(rèn)為相對(duì)集中行政許可權(quán)制度存在合法性問題。有學(xué)者認(rèn)為相對(duì)集中行政許可權(quán)違反了職權(quán)法定原則?！敖?jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，就可以由省一級(jí)人民政府決定變更行政機(jī)關(guān)的某些職權(quán)范圍，實(shí)質(zhì)上違反了憲法和組織法的規(guī)定。”⑧湛中樂：《行政許可法實(shí)用解答》，中國(guó)檢察出版社2006年版，第132頁(yè)。這一觀點(diǎn)認(rèn)為相對(duì)集中行政許可權(quán)實(shí)質(zhì)上是改變了由法律劃分的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，而行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍必須由法律創(chuàng)設(shè)，任何行政機(jī)關(guān)包括國(guó)務(wù)院也無(wú)權(quán)任意變更。也有觀點(diǎn)認(rèn)為 “省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定設(shè)置或者撤銷哪些政府部門，也可以調(diào)整現(xiàn)有政府部門的職能。決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，屬于調(diào)整政府部門的職能，是其權(quán)限范圍內(nèi)的事”⑨張春生、李飛：《中華人民共和國(guó)行政許可法釋義》，北京法律出版社2003年版，第74頁(yè)。。這種觀點(diǎn)認(rèn)為相對(duì)集中行政許可權(quán)實(shí)際是調(diào)整政府部門的職能，并沒有改變法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，沒有違反職權(quán)法定原則。筆者贊成第二種觀點(diǎn)，以下主要圍繞著職權(quán)法定的內(nèi)涵展開說(shuō)明：

首先，職權(quán)法定是指行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力必須有法律的明確授權(quán)，不能自行設(shè)定，行政機(jī)關(guān)的行政行為也必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)。⑩應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》，中國(guó)方正出版社1998年版，第44頁(yè)。相對(duì)集中行政許可權(quán)這一制度的來(lái)源，源于 《行政許可法》第二十五條的規(guī)定?！缎姓S可法》第二十五條將調(diào)整行政許可的實(shí)施主體授權(quán)給了國(guó)務(wù)院，也就是說(shuō)通過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施行相對(duì)集中行政許可權(quán)是經(jīng)過(guò)法律授權(quán)的，是符合職權(quán)法定的規(guī)范的。

其次，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍是否改變并不是以行政機(jī)關(guān)的名稱變化作為判斷依據(jù)。以某地行政審批局為例，目前該行政審批局實(shí)施相對(duì)集中行政許可權(quán)制度之后，將原屬規(guī)劃局的核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證的行政許可權(quán)轉(zhuǎn)移到了行政審批局，由行政審批局實(shí)施這一行政許可職權(quán)。因此就有人提出質(zhì)疑，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證是 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的授權(quán)，而行政審批局并沒有經(jīng)過(guò)任何法律的授權(quán)就實(shí)施了這一行政權(quán)力，已經(jīng)違反了職權(quán)法定。提出這種疑問的人是將“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門”與 “規(guī)劃局”兩個(gè)概念混淆了?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》將核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證的行政職權(quán)授予了城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，而不是授予了規(guī)劃局。事實(shí)上，關(guān)于規(guī)劃主管部門的稱謂有很多，如 “城鄉(xiāng)規(guī)劃局”“規(guī)劃委員會(huì)”，也有的城市精簡(jiǎn)部門職能將國(guó)土資源局與城鄉(xiāng)規(guī)劃局合并設(shè)置成立 “國(guó)土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局”（簡(jiǎn)稱 “國(guó)規(guī)局”）。但是這些行政機(jī)關(guān)都是 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定的 “城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門”，這是因?yàn)楦鶕?jù) 《地方組織法》第六十四條的規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門”，這是 《地方組織法》對(duì)地方人民政府的授權(quán)，所以地方政府可以根據(jù)工作需要調(diào)整各政府部門的行政職權(quán)?？梢娦姓C(jī)關(guān)的名稱并不影響法律對(duì)它的授權(quán)，當(dāng)某地人民政府將城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可權(quán)力調(diào)整到行政審批局后，行政審批局就是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的 “城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門”，并沒有違反職權(quán)法定原則。因此，實(shí)施相對(duì)集中行政許可權(quán)是不存在合法性的問題的。盡管如此，由于 《行政許可法》將相對(duì)集中行政許可權(quán)規(guī)定得過(guò)于概括、籠統(tǒng)，才使得眾學(xué)者對(duì)其合法性問題爭(zhēng)議不斷，因此需要盡快完善有關(guān)相對(duì)集中行政許可權(quán)的實(shí)施細(xì)則，以確保相對(duì)集中行政許可權(quán)的穩(wěn)固運(yùn)行。

2．審批與監(jiān)管相分離模式的合法性瑕疵

針對(duì)某地行政審批局實(shí)施的行政審批與監(jiān)管相分離制度最大的爭(zhēng)議是行政審批權(quán)交由新成立的行政審批機(jī)關(guān)實(shí)施后，原審批機(jī)關(guān)是否有權(quán)保留審批監(jiān)管權(quán)力。事實(shí)上審批與監(jiān)管相分離只是實(shí)踐當(dāng)中的說(shuō)法，在行政法理論當(dāng)中，“行政許可權(quán)實(shí)際上是一個(gè) ‘權(quán)力束’，它不僅包含行政機(jī)關(guān)是否準(zhǔn)予行政許可的決定權(quán)，而且還包括行政許可變更權(quán)、延續(xù)權(quán)、撤回權(quán)、中止權(quán)、注銷權(quán)等多項(xiàng)內(nèi)容”?王太高：《相對(duì)集中行政許可權(quán)實(shí)踐當(dāng)中的誤區(qū)及出路》，載 《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。（可以統(tǒng)一理解為行政許可的監(jiān)督權(quán)）。也就是說(shuō)所謂的對(duì)行政審批權(quán)的監(jiān)督事實(shí)上也是審批權(quán)的一部分。因此審批與監(jiān)管相分離其實(shí)是行政許可決定權(quán)與行政許可監(jiān)督權(quán)的分離。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，行政審批局集中行政許可權(quán)事實(shí)上是集中了行政許可的決定權(quán)，而行政許可的監(jiān)督權(quán)仍然保留在了原行政許可部門。傳統(tǒng)行政許可觀念上認(rèn)為，行政許可權(quán)作為一個(gè)權(quán)力束，應(yīng)該是統(tǒng)一行使的，也即擁有行政許可決定權(quán)的行政機(jī)關(guān)也即擁有了行政許可的監(jiān)督權(quán)。那么是否可以實(shí)施行政許可的決定權(quán)與行政許可的監(jiān)督權(quán)相分離？這需要通過(guò)解讀 《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定作出判斷。

從我國(guó) 《行政許可法》中對(duì)行政許可監(jiān)督機(jī)關(guān)的解釋來(lái)看，行政許可的決定機(jī)關(guān)與行政許可的監(jiān)督機(jī)關(guān)是可以分離的。我國(guó) 《行政許可法》專辟一章也即第六章 “監(jiān)督檢查”規(guī)定了行政許可的監(jiān)督權(quán)。從該章實(shí)施監(jiān)督檢查權(quán)的行政主體的措辭來(lái)看，條文中絕大多數(shù)條款對(duì)做出某項(xiàng)行政許可的監(jiān)督機(jī)關(guān)的用詞為 “行政機(jī)關(guān)”，也就是說(shuō)對(duì)被許可人的檢查、檢驗(yàn)、檢測(cè)等行政許可監(jiān)督權(quán)并不必然由作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)所享有。唯一一處用詞的例外是在 《行政許可法》的第六十九條 “有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)……可以撤銷行政許可”。也就是作出撤銷行政許可決定的主體必須是 “做出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)”。由此可見，針對(duì)行政許可的監(jiān)督權(quán)， 《行政許可法》并沒有明確規(guī)定必須由做出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，除非是撤銷行政許可決定才必須由做出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施。因此，在日常的監(jiān)督檢查中，由原行政審批機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督檢查并沒有違背 《行政許可法》的規(guī)定。也就是說(shuō)，除了對(duì)行政許可的撤銷這一行政許可監(jiān)督權(quán)外，其他類型的行政許可監(jiān)督權(quán)是可以與行政許可決定權(quán)相分離的。筆者在某地行政審批局調(diào)研過(guò)程中了解到，對(duì)于行政審批局承接的行政審批事項(xiàng)，如果出現(xiàn) 《行政許可法》第六十九條出現(xiàn)的情形，做出撤銷行政許可決定的行政主體確實(shí)為行政審批局。因此審批與監(jiān)管相分離的做法并沒有違背 《行政許可法》的規(guī)定。

但是審批與監(jiān)管相分離制度仍然會(huì)存在合法性的瑕疵。這是由于對(duì)行政許可的監(jiān)督往往還牽涉著針對(duì)這一行政許可的后續(xù)性行政行為——行政處罰。針對(duì)行政許可權(quán)的行政處罰形式最多的為吊銷許可證，而做出吊銷許可證這一行政處罰的行政機(jī)關(guān)通常為原做出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)。如國(guó)務(wù)院 《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第四十二條規(guī)定：“情節(jié)嚴(yán)重的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷娛樂經(jīng)營(yíng)許可證?！薄鞍凑者@些規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由行政審批局吊銷許可證，但行政審批局并無(wú)處罰權(quán)，無(wú)權(quán)實(shí)施行政處罰?！?參見前引②，徐繼敏文。這是因?yàn)槲覈?guó)行政管理一直以來(lái)都是將行政許可的決定權(quán)和行政許可的監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一行使的，吊銷許可證雖然是一種行政處罰，但是屬于對(duì)行政許可監(jiān)督行為的延續(xù)。因此，相關(guān)法律法規(guī)會(huì)將吊銷許可證這一行政處罰權(quán)交由原做出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)行使。由于行政審批局只是集中了行政許可決定權(quán)，根本不可能享有行政處罰權(quán)，因此針對(duì)吊銷許可證的行政處罰不可能由行政審批局作出，這就與現(xiàn)有法律規(guī)定相違背，存在合法性的問題。盡管目前某地行政審批局行使的行政許可事項(xiàng)當(dāng)中不存在吊銷許可證的事項(xiàng)，但是并不意味著這一合法性問題不存在，隨著審批事項(xiàng)繼續(xù)集中到行政審批局，這一問題一定會(huì)暴露出來(lái)，必須引起重視。

3．信用審批制度的合法性辨析

上文中已經(jīng)已經(jīng)提到，信任審批制度是通過(guò)申請(qǐng)人與審批部門簽署信任審批告知承諾書，審批部門根據(jù) “綠色清單”中對(duì)該審批事項(xiàng)的規(guī)定，選擇適用應(yīng)對(duì)類型的信任審批，最終做出審批決定。這一審批模式不同于以往對(duì)審批事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審批，而時(shí)通過(guò)當(dāng)事人承諾的方式先進(jìn)行的形式上的審批，再通過(guò)事中事后監(jiān)管的方式完成實(shí)質(zhì)性的管理模式。因此信用審批制度是否存在合法性的問題需要查明審批事項(xiàng)在法律法規(guī)中是否預(yù)先設(shè)定了實(shí)質(zhì)性的審查方式，如果預(yù)先設(shè)定了實(shí)質(zhì)性的審查方式，那么信任審批就沒有了適用的空間；反之，如果法律法規(guī)沒有對(duì)審查方式作出預(yù)先規(guī)定，那么行政審批機(jī)關(guān)即可以對(duì)行政審批的審查方式做出選擇適用，也即可以適用信任審批的方式。通過(guò)比照某地信任審批事項(xiàng)綠色清單名單，然后針對(duì)這些類項(xiàng)的行政審批查閱法律、法規(guī)的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)并沒有對(duì)這些類項(xiàng)的行政審批規(guī)定有實(shí)質(zhì)性的審查方式，因此，目前某地做出的信任審批是不存在合法性的障礙的。

盡管目前信任審批的實(shí)施并不存在法律上的障礙，但是這并不代表信任審批是不存在風(fēng)險(xiǎn)的。如前文所述，信任審批能否進(jìn)行取決于法律、法規(guī)是否對(duì)審批事項(xiàng)做出強(qiáng)制性的實(shí)質(zhì)審查方式。因此某地在設(shè)置信用審批綠色清單時(shí)，并非具有完全的自由裁量權(quán)，必須要查明該綠色清單審批事項(xiàng)，確保其在法律、法規(guī)當(dāng)中沒有規(guī)定實(shí)質(zhì)性的審查方式。因此，這就要求某地在設(shè)定綠色清單時(shí)負(fù)有查明注意的義務(wù)，否則就有可能面對(duì)合法性的障礙。同時(shí)由于信任審批只能在法律、法規(guī)沒有強(qiáng)制性規(guī)定實(shí)質(zhì)性審查方式的審批事項(xiàng)里實(shí)施，這就大大減少了信任審批可以適用的領(lǐng)域。

（二）相對(duì)集中行政許可權(quán)實(shí)施過(guò)程中的困境

1．集中行政許可權(quán)的范圍不科學(xué)

行政許可權(quán)集中范圍不科學(xué)主要表現(xiàn)為有些試點(diǎn)地區(qū)將行政許可權(quán) “絕對(duì)集中”；有些試點(diǎn)地區(qū)集中行政許可權(quán)時(shí)沒有兼顧各方行政相對(duì)人的權(quán)益。相對(duì)集中行政許可權(quán)改革旨在簡(jiǎn)化審批流程、創(chuàng)新審批方式、優(yōu)化審批服務(wù)、縮短審批時(shí)限，在劃定相對(duì)集中的領(lǐng)域和事項(xiàng)范圍時(shí)，亦不可脫離改革的主旨，需根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行設(shè)置。這既是相對(duì)集中行政許可內(nèi)涵的要求，也可避免絕對(duì)集中帶來(lái)權(quán)力尋租的空間。中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦制定的 《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》中提到 “探索相對(duì)集中行政學(xué)科的內(nèi)容、范圍和實(shí)現(xiàn)形式，重點(diǎn)研究集中哪些行政許可權(quán)，集中到什么程度”。可見開展相對(duì)集中行政許可權(quán)并不是絕對(duì)集中，而是有針對(duì)性、目的性的相對(duì)集中。但是筆者在搜集相關(guān)試點(diǎn)城市調(diào)研材料的過(guò)程中，了解到有些試點(diǎn)城市的做法已經(jīng)突破了 《試點(diǎn)工作方案》的要求， 實(shí)施 “絕對(duì)集中”。?江蘇省相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)地之一的盱眙縣就規(guī)定將所有縣政府行政部門的行政許可權(quán)力統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)至行政審批局，實(shí)施的其實(shí)是行政審批權(quán)的 “絕對(duì)集中”。

某地行政審批局在探索行政許可權(quán)的集中范圍時(shí)，基本遵循了按照自身實(shí)際，合理優(yōu)化集中行政許可權(quán)的試點(diǎn)精神，選取了涉及部門多、市場(chǎng)主體多、流程較為復(fù)雜的企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域?qū)徟马?xiàng)進(jìn)行集中審批。也取得了不錯(cuò)的成效。但是仍然存在著集中行政許可范圍不夠科學(xué)化的問題。因?yàn)樵摰仄髽I(yè)較多，所以該行政審批局主要選取了企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)直接相關(guān)的事項(xiàng)集中行政許可權(quán)，但是對(duì)于相對(duì)人特別是自然人相對(duì)人權(quán)利關(guān)系更為密切的與社會(huì)民生相關(guān)的行政許可事項(xiàng)，該地行政審批局完全沒有納入集中的范圍，這其實(shí)與開展試點(diǎn)改革要求科學(xué)化、均衡化、便利相對(duì)人的要求相違背，因?yàn)樽匀蝗讼鄬?duì)人在日常行政管理當(dāng)中更為弱勢(shì)，相關(guān)權(quán)利經(jīng)常受到侵犯，探索相對(duì)集中行政許可權(quán)改革理應(yīng)將與其直接相關(guān)的行政許可事項(xiàng)納入進(jìn)去，以保證試點(diǎn)改革的科學(xué)性和公正性。

2．審批權(quán)劃轉(zhuǎn)銜接不協(xié)調(diào)

審批權(quán)劃轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在行政許可權(quán)交接移轉(zhuǎn)過(guò)程中相關(guān)行政許可機(jī)關(guān)之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的不健全。由于我國(guó)一直以來(lái)都是按照部門職能類別統(tǒng)一劃分行政許可權(quán)力的，每個(gè)部門都獨(dú)立行使行政權(quán)力。在這種權(quán)力運(yùn)行機(jī)制下，屬于本部門行政權(quán)力范圍內(nèi)的審批事項(xiàng)，政府其他部門無(wú)權(quán)過(guò)問；而政府其他工作部門的審批事項(xiàng)，本部門也無(wú)權(quán)過(guò)問。?陳勇民：《相對(duì)集中行政審批權(quán)制度的時(shí)間問題研究——以成都市武侯區(qū)行政審批局為例》，廈門大學(xué)2011年碩士論文，第25頁(yè)。某地實(shí)行相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革以來(lái)，導(dǎo)致規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、國(guó)土資源等諸多個(gè)審批部門38項(xiàng)審批事項(xiàng)集中劃轉(zhuǎn)到行政審批局，在權(quán)力的移轉(zhuǎn)過(guò)程當(dāng)中，就不可避免地存在問題需要予以探究。

比如在實(shí)地調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，臨時(shí)占用綠地的行政許可權(quán)已經(jīng)由建環(huán)局市政園林處移轉(zhuǎn)至行政審批局，由于臨時(shí)占用綠地根據(jù) 《廣東省城市綠化條例》第二十五條的規(guī)定：“因建設(shè)需要臨時(shí)占用城市綠地的，必須按恢復(fù)綠地實(shí)際費(fèi)用向城市綠化行政主管部門交納恢復(fù)綠化補(bǔ)償費(fèi)?！币勒招姓ㄔ?，既然臨時(shí)占用綠地的行政許可權(quán)已經(jīng)移轉(zhuǎn)到行政審批局，那么行政審批局針對(duì)臨時(shí)占用綠地的行政許可中即為 《廣東省城市綠化條例》中所稱的城市綠化行政主管部門，也當(dāng)然地享有收取恢復(fù)綠化補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)力，但是某地市場(chǎng)監(jiān)管局與財(cái)政局在一開始并不對(duì)行政審批局的這一收費(fèi)權(quán)力予以認(rèn)同，且不向行政審批局開通專項(xiàng)收費(fèi)賬號(hào)。事后雖然經(jīng)某地審改辦出面協(xié)調(diào)行政審批局最終確定了自己的收費(fèi)權(quán)力，但是這一問題折射出了面對(duì)審批權(quán)的移轉(zhuǎn)過(guò)程當(dāng)中，依然存在著相關(guān)職能部門在相互配合執(zhí)行過(guò)程中的協(xié)調(diào)溝通問題，因此需要上級(jí)審批事項(xiàng)改革主管部門予以積極協(xié)調(diào)，依據(jù)行政法律法規(guī)，同時(shí)兼顧實(shí)際執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中各職能部門的理解和執(zhí)行程度，促進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作的穩(wěn)步進(jìn)行。

在 “審管分離”的體制下，審批和監(jiān)管的主體資格進(jìn)行分離，某地行政審批局承擔(dān)審批職能，審批后的日常監(jiān)管等后續(xù)工作則仍由原審批部門負(fù)責(zé)。在與行政審批局召開座談會(huì)過(guò)程中，有提到原行政許可機(jī)關(guān)在審批權(quán)限尚未移轉(zhuǎn)至行政審批局之前做出的審批決定，在審批權(quán)移轉(zhuǎn)至行政審批局以后，由于行政相對(duì)人 （原申請(qǐng)行政許可的法人）的原因需要進(jìn)行調(diào)整行政許可決定，在這種情況下應(yīng)該如何處理？面對(duì)這種 “歷史遺留問題”，由于此時(shí)原行政許可機(jī)關(guān)已經(jīng)喪失行政許可權(quán)，因此不能再享有對(duì)行政許可決定作出調(diào)整的權(quán)力，行政審批局由于之前并未作出行政許可決定尤其出面做出行政許可權(quán)的調(diào)整似乎也有些猶豫，因此目前行政審批局的的做法是暫時(shí)以復(fù)函的形式做出調(diào)整，但是這種復(fù)函形式法律效力與執(zhí)行效力都留有疑問。

3．行政審批局與上級(jí)主管機(jī)關(guān)對(duì)接障礙

這一問題主要體現(xiàn)在行政審批局機(jī)關(guān)縱向設(shè)置上沒有與之對(duì)應(yīng)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)。某地行政審批局作為某地的職能部門，由于權(quán)力的 “橫向集中”，導(dǎo)致在縱向管理體制上不存在明確的上級(jí)主管部門與之相對(duì)應(yīng)。需要進(jìn)行工作溝通時(shí)，行政審批局要和多個(gè)同級(jí)職能部門以及與該部門相對(duì)應(yīng)的上級(jí)主管部門分別進(jìn)行協(xié)調(diào)，這會(huì)使得審批工作在部門之間的協(xié)調(diào)受到阻礙，不利于審批效率的提高。在調(diào)研過(guò)程中，據(jù)某地工作人員反映，行政審批局按照其工作性質(zhì)與廣州市國(guó)規(guī)委的關(guān)系最為密切，認(rèn)為廣州市國(guó)規(guī)委應(yīng)該是其上級(jí)主管部門。然而廣州市國(guó)規(guī)委的答復(fù)卻是：某地行政審批局是廣東省政府的決策，其主管部門應(yīng)該是廣東省住建廳。故此，上級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)如廣州市國(guó)規(guī)委、市建委的有關(guān)文件不能發(fā)送到行政審批局，往往由某地國(guó)規(guī)局、建環(huán)局轉(zhuǎn)呈，這或多或少會(huì)對(duì)審批工作造成影響。由于審批業(yè)務(wù)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，若有關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)不到位難免影響工作的進(jìn)一步開展。因此如何在業(yè)務(wù)上實(shí)現(xiàn)與上一級(jí)審批部門的 “縱向?qū)印?，是行政審批局履行好審批職能的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

4．集中行政許可權(quán)之后相對(duì)人權(quán)利保障機(jī)制不健全

行政法原理有一個(gè)重要的原則就是尊重和保障人權(quán)原則。開展相對(duì)集中行政許可權(quán)的試點(diǎn)工作的初衷也是為了優(yōu)化行政權(quán)力的行使，更好地便利行政相對(duì)人，保障相對(duì)人的法律權(quán)利。然而，目前開展相對(duì)集中行政許可權(quán)的工作卻在一定程度上忽視對(duì)相對(duì)人權(quán)利機(jī)制的保障，這主要是由于集中了行政許可權(quán)之后，行政相對(duì)人如果對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為不服時(shí)，不知道該向哪一個(gè)上級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)議的問題。由于相對(duì)集中行政許可權(quán)權(quán)力的橫向集中，縱向權(quán)力配置沒有集中，因此與行政審批局有關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)可能會(huì)存在互相推諉，不承認(rèn)自己是行政審批局的上級(jí)機(jī)關(guān)，不受理相對(duì)人的行政復(fù)議申請(qǐng)，從而不利于相對(duì)人的權(quán)利保障。

同時(shí)，由于行政許可的決定權(quán)集中到行政審批局，對(duì)行政許可的監(jiān)督權(quán)保留在了原行政許可機(jī)關(guān)，有些原權(quán)力機(jī)關(guān)因?yàn)閷徟鷻?quán)力已經(jīng)劃撥給了行政審批局，對(duì)該行政許可的監(jiān)督并不積極。在實(shí)地調(diào)研過(guò)程中，有企業(yè)反映，由于對(duì)某一項(xiàng)由行政審批局做出的行政許可存在異議，通過(guò)原行政許可機(jī)關(guān)申訴，要求其監(jiān)督時(shí)，該行政機(jī)關(guān)以行政權(quán)力已經(jīng)移轉(zhuǎn)給行政審批局，與自己無(wú)關(guān)為由予以拒絕。這明顯違背了相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革的原意，不利于保障相對(duì)人權(quán)利。

四、相對(duì)集中行政許可權(quán)的完善建議

（一）完善相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)的規(guī)定

1．對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)的設(shè)立方式予以明確規(guī)定

相對(duì)集中行政許可權(quán)盡管有 《行政許可法》第二十五條予以設(shè)定，但是由于第二十五條規(guī)定的過(guò)于原則性、概括性，使得在進(jìn)行相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革的過(guò)程中缺乏一統(tǒng)一有效的標(biāo)準(zhǔn)，也容易被人詬病相對(duì)集中行政許可權(quán)的設(shè)定沒有法定的程序。因此必須要完善相對(duì)集中行政許可權(quán)制度在法律、法規(guī)當(dāng)中的規(guī)定?！熬唧w而言，就是要明確規(guī)定實(shí)施行政許可機(jī)關(guān)的法律地位，許可主體的范圍，集中行政許可的方式等?！?楊璇：《相對(duì)集中行政許可權(quán)制度發(fā)展過(guò)程中的問題及對(duì)策研究》，載 《法制與社會(huì)》2016年第9期。相對(duì)集中行政許可權(quán)涉及到的有關(guān)行政許可機(jī)關(guān)的設(shè)置、性質(zhì)以及行政許可權(quán)集中的范圍、種類、方式都要有相關(guān)法律予以明確，以保證集中行政許可權(quán)后的行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的框架內(nèi)正確行使相對(duì)集中行政許可權(quán)。

同時(shí)，開展相對(duì)集中行政許可權(quán)是國(guó)務(wù)院的試點(diǎn)改革決策，目前這項(xiàng)改革在全國(guó)范圍內(nèi)各試點(diǎn)城市進(jìn)行了將近兩年的時(shí)間，取得了一定的成效但也突出了很多理論上和實(shí)踐上的問題。國(guó)務(wù)院法制辦僅僅通過(guò)制定 《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》這一規(guī)范性文件會(huì)使得對(duì)這一做法缺少制度性的保障?，F(xiàn)在試點(diǎn)工作機(jī)制已經(jīng)相對(duì)比較完備，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)制定關(guān)于相對(duì)集中行政許可權(quán)的行政法規(guī)來(lái)對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)制度的具體工作細(xì)則予以確定，包括行政許可權(quán)集中的范圍、模式，可以設(shè)立何種類型的相對(duì)集中行政許可權(quán)機(jī)關(guān)，以及對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)的監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任承擔(dān)等細(xì)致規(guī)定。

2．將審批與監(jiān)管相分離制度在立法上予以確定

在前文中已經(jīng)提到，審批與監(jiān)管相分離之所以會(huì)遭到一些人士的質(zhì)疑，就是因?yàn)檫@一制度來(lái)立法上沒有加以明確。如果在上位法比如 《行政許可法》的條文里直接列明允許審批與監(jiān)管相分離的模式存在，就不會(huì)出現(xiàn)像 《廣東省市場(chǎng)監(jiān)管條例》里直接規(guī)定行政許可的監(jiān)管主體必須為作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)。既然在相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革的進(jìn)程中，絕大多數(shù)集中了行政許可權(quán)的試點(diǎn)城市均采取了審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)相分離的制度，說(shuō)明了集中行政許可的決定權(quán)后，如果再將行政許可的監(jiān)督權(quán)也集中到同一行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，將使得這一行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置更加臃腫、而且又重回自己監(jiān)督自己的模式。因此實(shí)踐證明這一制度是科學(xué)合理的，只是我們的立法沒有完全保障這一制度的要求。因此可以在 《行政許可法》第六章法律監(jiān)督中增設(shè)一條對(duì)審批與監(jiān)管相分離這一制度予以明確，條文具體表述可以表述為：“行政機(jī)關(guān)在對(duì)行政許可進(jìn)行監(jiān)督檢查中，可以逐步探索行政許可的決定機(jī)關(guān)與行政許可的監(jiān)督機(jī)關(guān)相分離的做法?！边@樣立法確保了審批與監(jiān)管相分離的做法的合法性，也給了地方行政機(jī)關(guān)在探索分離機(jī)制中的時(shí)間緩沖期與自我選擇性。地方行政許可機(jī)關(guān)可以結(jié)合自身的工作的實(shí)際情況對(duì)分離方式、內(nèi)容作出變通性地選擇。通過(guò)立法的方式明確審批與監(jiān)管相分離后即可掃清了這一制度在法律上的障礙，同時(shí)也會(huì)更有利地促進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革的穩(wěn)步運(yùn)行。

對(duì)于上文中提到的行政審批局不享有行政處罰權(quán)，無(wú)法對(duì)自己做出的行政許可行為實(shí)施吊銷許可證這一合法性瑕疵，也可以通過(guò)修正立法上對(duì)于吊銷行政許可證的法律主體的規(guī)定進(jìn)行解決這一合法性問題。具體修改方式是將法律、法規(guī)中吊銷許可證的做出主體由 “原發(fā)證機(jī)關(guān)”修改為某一具體行政行為監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。事實(shí)上我國(guó)有些法律中關(guān)于吊銷許可證的做出主體就是這樣規(guī)定的，如 《食品安全法》第一百二十四條的規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列情形之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門……情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證”。這樣無(wú)論是否集中了行政許可權(quán)，都可以違法行為進(jìn)行合法地處罰。對(duì)于沒有設(shè)定集中行政許可權(quán)的許可事項(xiàng)，監(jiān)督管理機(jī)關(guān)就是行政機(jī)關(guān)自身，完全可以做出吊銷許可證的行政處罰；對(duì)于集中了行政許可權(quán)的行政許可事項(xiàng)，由于實(shí)行了行政許可的決定權(quán)與行政許可的監(jiān)督權(quán)相分離的做法，所以由行政許可監(jiān)督管理機(jī)關(guān)實(shí)施吊銷許可證的行政處罰。這樣就解決了行政審批局不能實(shí)行行政處罰權(quán)帶來(lái)的合法性瑕疵。

（二）在信用審批合法性問題未解決前可試行 “容缺預(yù)審”

目前雖然告知承諾制在上海已經(jīng)試行十余年之久并有了一定成效，但是仍然不能保證信用審批制完全沒有行政風(fēng)險(xiǎn)。上海市關(guān)于告知承諾制已經(jīng)制定了省級(jí)地方性規(guī)章，可以較好地對(duì)告知承諾制進(jìn)行法律規(guī)制，而某地目前尚無(wú)能力就信用審批制制定政府規(guī)章，因此可以說(shuō)信用審批制在某地全范圍內(nèi)開展是存在一定的風(fēng)險(xiǎn)的。

相比較信用審批制而言，目前其他相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)城市更多的做法是開展 “容缺預(yù)審”制。如山東省青島市、煙臺(tái)市以及福建省泉州市均開展了 “容缺預(yù)審”的審批方式。這種審批方式與信用審批制在形式上相類似，但是更為 “溫和”。這一制度的基本模式是在申請(qǐng)人不能一次性遞交行政審批申請(qǐng)所需的材料時(shí)，通過(guò)向行政審批機(jī)關(guān)簽署保證書，保證其在審批許可決定作出前遞交全部所需的相關(guān)材料，行政許可機(jī)關(guān)可以容許審批資料欠缺，審批工作繼續(xù)進(jìn)行。這一方式在一定程度上對(duì)行政相對(duì)人提供了方便，為其準(zhǔn)備審批材料預(yù)留了時(shí)間；同時(shí)也便于審批工作人員開展審批工作，不會(huì)因?yàn)樯暾?qǐng)人缺少某項(xiàng)審批材料而導(dǎo)致審批工作中斷，出現(xiàn)大量案件積壓，可以說(shuō)是切實(shí)推動(dòng)了高效、便捷的行政審批新方式；從法律效果上來(lái)說(shuō)，“容缺預(yù)審”機(jī)制并沒有直接對(duì)相對(duì)人授予行政許可，只是不間斷行政審批的進(jìn)行，因此不存在與信任審批相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，在信任審批制度的合法性問題還沒有完全解決之前，可以試行 “容缺預(yù)審”機(jī)制。

（三）確立適當(dāng)?shù)臋?quán)力集中范圍

相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革以來(lái)出現(xiàn)的一個(gè)比較大的問題就是權(quán)力集中范圍的不科學(xué)。前文中已經(jīng)提到，有的試點(diǎn)城市突破了相對(duì)集中行政許可權(quán)中 《工作方案》的要求，實(shí)施行政許可權(quán)的“絕對(duì)集中”；有些地區(qū)沒有把握好集中行政許可權(quán)的類型和范圍造成權(quán)力集中范圍的不科學(xué)。這些都有違開展相對(duì)集中行政許可權(quán)的初衷，因此必須要對(duì)行政許可權(quán)力的集中范圍予以必要的確定。

首先，明確相對(duì)集中行政許可權(quán)制度是相對(duì)集中，禁止絕對(duì)集中行政許可權(quán)。行政許可權(quán)的“絕對(duì)集中”不僅與 “相對(duì)集中”的改革初衷相悖離，而且在行政活動(dòng)專業(yè)性、技術(shù)性日的當(dāng)下，“絕對(duì)集中”的做法也未必可行。?參見前引?，王太高文。并且，絕對(duì)集中行政權(quán)力會(huì)造成某一行政機(jī)關(guān)的權(quán)力過(guò)大，不利于控權(quán)制衡，也容易產(chǎn)生權(quán)力尋租的現(xiàn)象，因此必須予以禁止。

其次，專業(yè)技術(shù)強(qiáng)，需要專業(yè)技術(shù)人才的行政許可事項(xiàng)要慎重集中。這是由于這類行政許可事項(xiàng)本身對(duì)行政許可標(biāo)準(zhǔn)的要求就很強(qiáng)，集中起來(lái)實(shí)施工作難度更大，會(huì)給集中行政許可權(quán)機(jī)關(guān)造成較大的工作壓力，因此需要謹(jǐn)慎集中。如果由于自身城市的發(fā)展需求必須集中的，需要采取更為科學(xué)的做法逐步探索實(shí)施。以某地行政審批局為例，由于該地為經(jīng)濟(jì)技術(shù)某地，工業(yè)企業(yè)眾多，因此集中工業(yè)企業(yè)建設(shè)類行政審批權(quán)顯得尤為重要。為了更好地探索如何集中這一專業(yè)技術(shù)強(qiáng)的行政許可權(quán)，某地探索實(shí)施了上文中提到的行政審批與技術(shù)審查相分離的做法，較好地解決了這一問題，值得其他相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)借鑒。

最后，由中央垂直管轄的行政許可權(quán)力不適宜集中。這是因?yàn)橄鄬?duì)集中行政許可權(quán)是集中同一層級(jí)政府的橫向行政許可權(quán)力，如果再集中由中央垂直管轄的縱向行政許可權(quán)力 （如國(guó)稅、金融、海關(guān)等行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)）則會(huì)造成權(quán)力集中的混亂，不利于優(yōu)化行政許可權(quán)力機(jī)制。同時(shí)，由中央直屬的行政許可權(quán)力往往直接關(guān)系到國(guó)家行政權(quán)力和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，顯得尤為重要。如果集中到一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使會(huì)影響這些行政許可權(quán)力的嚴(yán)謹(jǐn)決策、實(shí)施。因此這類行政許可權(quán)力也不適宜集中。

（四）橫向職權(quán)與縱向?qū)酉鄥f(xié)調(diào)

1．同一層級(jí)行政機(jī)關(guān)建立日常對(duì)接機(jī)制

開展相對(duì)集中行政許可權(quán)制度將若干行政許可權(quán)力橫向集中在一個(gè)行政機(jī)關(guān)，在權(quán)力移交的過(guò)程中需要行政機(jī)關(guān)之間的相互配合，以避免出現(xiàn)上文中提到的權(quán)力移轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問題。同時(shí)在行政許可權(quán)力移轉(zhuǎn)之后，原行政許可機(jī)關(guān)成為行政許可監(jiān)督機(jī)關(guān)后，需要建立與行政許可權(quán)力集中機(jī)關(guān)的日常對(duì)接機(jī)制，否則就有可能出現(xiàn)上文中提到的監(jiān)管機(jī)關(guān)怠于監(jiān)管的行政不作為。

在參考其他地區(qū)相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)改革的過(guò)程中，可以看到一些地方也同樣實(shí)行了審批與監(jiān)管相分離的模式，同樣也面臨著審批機(jī)關(guān)與監(jiān)管機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上協(xié)調(diào)的問題，其中一些試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)建立行政許可機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)的日常對(duì)接機(jī)制，較好地解決了這一問題。比如河北省威縣在建立審批與監(jiān)管相協(xié)調(diào)機(jī)制的過(guò)程中，試行了監(jiān)管機(jī)關(guān)派信息員常駐到行政審批局的溝通機(jī)制。“劃轉(zhuǎn)審批事項(xiàng)的各職能部門，均明確1名主管副職和1名信息員，負(fù)責(zé)與審批局的聯(lián)系溝通，協(xié)調(diào)雙方之間存在問題，以及需與上級(jí)部門溝通事宜?！边@一做法在威縣運(yùn)行過(guò)一段時(shí)間被證明可以解決審批與監(jiān)管機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制的問題。同時(shí)，某地實(shí)現(xiàn)的審批監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，將轄區(qū)內(nèi)所有行政審批案件統(tǒng)一納入監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)，整合了與行政審批局的審批報(bào)建系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)庫(kù)，各自的數(shù)據(jù)資源可以較快地互聯(lián)互通，也較好地解決了審批與監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制問題，可以供各地借鑒。

2．明確上下級(jí)行政許可機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)對(duì)接方式

上文中提到的某地自成立行政審批局以來(lái)，在行政許可業(yè)務(wù)上一直存在著與上級(jí)主管機(jī)關(guān)對(duì)接障礙的問題。由于行政審批局集中了規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土資源、環(huán)保等多項(xiàng)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)力，在市一層級(jí)由于沒有與之對(duì)應(yīng)的行政集中許可機(jī)關(guān)的存在，因此沒有一個(gè)直接的上級(jí)主管機(jī)關(guān)與其對(duì)接工作，帶來(lái)工作上的種種不便。因此，需要建立與上級(jí)行政許可機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)對(duì)接方式。

由于行政審批局在行政許可事項(xiàng)上與上級(jí)行政許可機(jī)關(guān)是 “多對(duì)一”的形式，因此在正常業(yè)務(wù)對(duì)接中應(yīng)當(dāng)就所屬不同的行政審批事項(xiàng)分別向上級(jí)行政許可機(jī)關(guān)匯報(bào)。上級(jí)行政機(jī)關(guān)有相關(guān)文件、指示、建議向下級(jí)行政機(jī)關(guān)下達(dá)時(shí)，如果所涉行政許可事項(xiàng)與行政審批局相關(guān)的也應(yīng)抄送至該局。同時(shí)上一級(jí)行政許可機(jī)關(guān)就與行政審批局相一致的行政審批事項(xiàng)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)是在業(yè)務(wù)上領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，行政審批局應(yīng)道受其監(jiān)督；但在審批事項(xiàng)不一致的范圍內(nèi)上級(jí)審批機(jī)關(guān)與行政審批局不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，上級(jí)行政機(jī)關(guān)不得干涉這些行政許可工作的開展。通過(guò)建立科學(xué)、有序的上下級(jí)業(yè)務(wù)對(duì)接機(jī)制，可以較好地解決相對(duì)集中行政許可權(quán)制度中 “上下不對(duì)口”的問題。

（五）完善集中行政許可后與之配套的救濟(jì)機(jī)制

1．明確集中行政許可權(quán)后的責(zé)任主體

相對(duì)集中行政許可權(quán)制度是將行政許可的權(quán)力由原來(lái)的幾個(gè)行政機(jī)關(guān)集中到一個(gè)機(jī)關(guān)。根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，權(quán)力的轉(zhuǎn)移必然會(huì)帶來(lái)責(zé)任承擔(dān)主體的移轉(zhuǎn)。因此，必須要對(duì)集中行政許可權(quán)后的責(zé)任主體加以明確，以保障對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)制度的穩(wěn)步實(shí)施，保護(hù)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

對(duì)于轉(zhuǎn)移行政許可權(quán)以后交由集中行政許可權(quán)機(jī)關(guān)處理的行政許可案件，責(zé)任主體應(yīng)該由集中行政許可權(quán)機(jī)關(guān)獨(dú)立承擔(dān)，包括作為行政復(fù)議、行政訴訟的對(duì)象以及承擔(dān)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的督查責(zé)任，而不能由原行政許可機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于行政許可權(quán)移轉(zhuǎn)過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)的行政許可事項(xiàng)，要按照實(shí)際行政許可的做出主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果是由原行政機(jī)關(guān)做出最終行政許可決定的，盡管后續(xù)事項(xiàng)交給了集中行政許可權(quán)后的行政機(jī)關(guān)，仍然應(yīng)該由原行政許可機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任；如果是該事項(xiàng)前期行政許可辦理事項(xiàng)是由原行政許可機(jī)關(guān)接受辦理的，但是最終是由集中行政許可權(quán)后的行政機(jī)關(guān)做出行政許可決定的，則應(yīng)該由集中行政許可權(quán)后的行政機(jī)關(guān)獨(dú)立承擔(dān)行政許可責(zé)任。

2．加強(qiáng)相對(duì)集中行政許可權(quán)制度的監(jiān)督和評(píng)估

開展相對(duì)集中行政許可權(quán)制度后，行政許可權(quán)力更加集中，因此必須加強(qiáng)對(duì)這一權(quán)力的監(jiān)督。除了集中行政許可機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和原行政許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督外，還要積極落實(shí)行政相對(duì)人的監(jiān)督、申訴、聽證制度，以及新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)輿論的監(jiān)督。

行政許可權(quán)力集中的效果直接關(guān)系到行政權(quán)力的優(yōu)化配置以及行政相對(duì)人利益的保障，因此應(yīng)當(dāng)建立集中行政許可權(quán)效果日常評(píng)估機(jī)制。這里可以探索行政相對(duì)人參加的對(duì)集中行政許可權(quán)評(píng)估機(jī)制。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)制定的 “行政計(jì)劃確認(rèn)程序”?我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的 “行政計(jì)劃”即是大陸地區(qū)所稱的 “行政許可”。中，如果某一行政計(jì)劃需要多方行政主體共同參與完成的，則會(huì)由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)或者行政相對(duì)人依照申請(qǐng)啟動(dòng)這一程序中的聽證制度。通過(guò)所涉行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間共同就這一事項(xiàng)進(jìn)行是否集中行政許可進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，各方參與人會(huì)對(duì)是否集中行政許可進(jìn)行實(shí)施成本的評(píng)估。如果各方同意則確認(rèn)集中行使這一行政許可。?岳琨：《臺(tái)灣地區(qū) “相對(duì)集中行政許可權(quán)”的分析及啟示》，載 《長(zhǎng)沙理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第7期。這種由行政相對(duì)人參與的集中行政許可權(quán)評(píng)估制度，保障了行政相對(duì)人參與行政許可的權(quán)利，也有利于更加科學(xué)地集中行政許可權(quán)力，值得我國(guó)開展相對(duì)集中行政許可權(quán)制度中加以借鑒。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.06.002

*歐超榮，廣東司法警官職業(yè)學(xué)院法律系高級(jí)講師；問方圓，廣州大學(xué)碩士。