朱沛東 潘建明

行政附帶民事公益訴訟相關(guān)實務(wù)探析

朱沛東 潘建明*

行政附帶民事訴訟在新修改的行政訴訟法已經(jīng)明確規(guī)定，公益訴訟在我國作為新生事物出現(xiàn)后，自然會涉及行政附帶民事公益訴訟問題。由于法律對行政附帶民事公益訴訟沒有具體規(guī)定，因此需要予以厘清。在范圍上，提起行政附帶民事公益訴訟的案件必須是符合公益訴訟的范圍，同時能夠提起行政附帶民事訴訟的；在主體上，能夠提起行政附帶民事公益訴訟的主體不限于檢察機(jī)關(guān)，有資格的其他的公益訴訟起訴人亦可提起附帶民事公益訴訟；在程序上，行政附帶民事公益訴訟必須符合行政附帶民事訴訟的條件，同時要經(jīng)過公益訴訟要求的訴前程序；在管轄上，中級以上人民法院才具有行政附帶民事公益訴訟的管轄權(quán)。

行政 民事 公益訴訟 實務(wù) 探析

《行政訴訟法》第六十一條規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理”。理論上認(rèn)為這是我國行政訴訟法對行政附帶民事訴訟的規(guī)定。所謂行政附帶民事訴訟是法院在審理行政案件解決行政爭議的同時，對與該案行政爭議相關(guān)的民事糾紛一并加以審理解決的訴訟制度。①方世榮、石佑啟：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2005年版，第523頁。行政公益訴訟作為我國行政訴訟的新事物，理論上自然會有行政附帶民事公益訴訟。2016年7月15日，吉林省白山市中級法院對白山市檢察院提起的白山市江源區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水污染環(huán)境案作出判決。這是檢察機(jī)關(guān)開展提起公益訴訟試點工作后，全國首例行政附帶民事公益訴訟案件。2017年1月4日，最高人民檢察院發(fā)布 《關(guān)于深入開展公益訴訟試點工作有關(guān)問題的意見》，其第十四條規(guī)定：“在部分公益案件中，既存在公民法人或其他組織侵害社會公共利益的違法行為，又存在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的違法行為。在兩種違法行為造成同一損害后果，且均符合提起公益訴訟條件的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起行政公益附帶民事公益訴訟，既督促行政機(jī)關(guān)依法正確履行職責(zé)，又同時追究社會公共利益侵害人的民事責(zé)任，由人民法院一并審理?！边@標(biāo)志行政附帶民事公益訴訟的正式提出，但行政附帶民事公益訴訟如何在現(xiàn)有法律框架下進(jìn)行，卻是我們必須面對并予以解決的問題。本文以此展開討論。

一、行政附帶民事公益訴訟的案件范圍

（一）須符合公益訴訟范圍的要求

公益訴訟在我國當(dāng)前的法律與司法中是新生事物，對于公益訴訟的開展必須在現(xiàn)有法律框架范圍內(nèi)進(jìn)行。當(dāng)前法律規(guī)定能夠進(jìn)行公益訴訟的案件范圍主要是：《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的環(huán)境污染、消費者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的民事公益訴訟，最高人民檢察院依全國人大常委會授權(quán)制定的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點方案》以及 《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，規(guī)定的民事公益訴訟、行政公益訴訟等。從上述法律和司法解釋性文件分析，行政附帶民事公益訴訟的開展首先必須是既可以提起民事公益訴訟又可以提起行政公益訴訟的案件領(lǐng)域；同時必須是公共利益遭受損害后，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，使國家和社會公共利益處于受損害狀態(tài)。②《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第二十八條：“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟?！睋?jù)此，當(dāng)前符合民事與行政公益訴訟都可以開展起訴的領(lǐng)域只有生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域。

（二）須符合行政附帶民事訴訟的要求

依據(jù) 《行政訴訟法》第六十一條的規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，可以提起附帶民事訴訟”。2009年最高人民法院 《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》第九條第二款明確要求：“充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事爭議的功能，在受理行政機(jī)關(guān)對平等主體之間的民事爭議所作的行政裁決、行政確權(quán)、行政處理、頒發(fā)權(quán)屬證書等案件時，可以基于當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議”。如果提起行政附帶民事公益訴訟，必然要受到基于以上行政行為發(fā)生行政公益訴訟的限制。這是附帶民事公益訴訟的基礎(chǔ)，只有符合法定的起訴基礎(chǔ)，才可以提起附帶民事公益訴訟。對于行政附帶民事公益訴訟與一般的行政附帶民事訴訟對于行政行為的要求有很大不同。一般行政附帶民事訴訟主要是對積極行政行為不服提起行政訴訟，附帶要求解決當(dāng)事人之間的民事爭議。③參見朱輝：《行政附帶民事訴訟程序整合問題探討》，載 《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2014年第6期；楊東偉：《行政附帶民事訴訟探略》，載 《行政法學(xué)研究》1998年第1期。而行政附帶民事公益訴訟不僅針對積極行政行為違法，而且多數(shù)針對消極行政行為，因為負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，導(dǎo)致公共利益發(fā)生損害。有資格提起行政公益訴訟的主體對怠于履職提起行政公益訴訟時，有民事公益訴訟主體資格的機(jī)關(guān)、組織提起民事公益訴訟要求一并解決民事糾紛。

二、提起行政附帶民事公益訴訟的主體范圍

依據(jù) 《行政訴訟法》的規(guī)定，行政附帶民事訴訟是在行政訴訟中，基于當(dāng)事人的請求一并解決與行政爭議有關(guān)聯(lián)的民事糾紛。提起行政附帶民事訴訟的原告是關(guān)聯(lián)民事糾紛的 “當(dāng)事人”。那么引用到公益訴訟領(lǐng)域，行政附帶民事公益訴訟的起訴人也應(yīng)當(dāng)是與訴訟行政行為有關(guān)聯(lián)的民事糾紛的當(dāng)事人。由于公益訴訟中是因為受害人不特定的公共利益受到損害，無法確定具體的民事糾紛受害人。因此，法律賦予一些機(jī)關(guān)、組織、社會團(tuán)體提起公益訴訟的主體資格，保護(hù)公共利益。依據(jù)當(dāng)前的法律規(guī)定，無論是檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，還是消費者協(xié)會及 《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的組織提起公益訴訟，都是禁止被告 （侵權(quán)人）提出反訴。那么在行政附帶民事公益訴訟中，訴訟主體資格自然不會授予侵權(quán)人，只能賦予法定有權(quán)提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)和組織。這是行政附帶民事公益訴訟與一般行政附帶民事訴訟的巨大差別。一般行政附帶民事訴訟中與行政行為相關(guān)的民事爭議的雙方當(dāng)事人都可以提起附帶民事訴訟。在行政附帶民事公益訴訟中變?yōu)閱我坏囊环?，侵?quán)人只能被起訴，不能做原告。

以上分析得出只有法定的機(jī)關(guān)或者組織有權(quán)提起民事公益訴訟，于是，在行政附帶民事公益訴訟中，是否具有起訴資格的機(jī)關(guān)或者組織都可以提起附帶民事公益訴訟呢？對此問題值得探究。方案有二：一是只有提起行政公益訴訟的主體才可以提起行政附帶民事公益訴訟。二是允許沒有提起行政公益訴訟的主體可以提起行政附帶民事公益訴訟。

如果只能由同一起訴主體才能提起附帶民事訴訟，當(dāng)前只有檢察機(jī)關(guān)才符合起訴條件。因為，依據(jù)當(dāng)前的法律規(guī)定，有資格提起行政公益訴訟的只有檢察機(jī)關(guān)，沒有其他機(jī)關(guān)和組織。如果允許不同的起訴人提起行政附帶民事公益訴訟，則有資格提起民事公益訴訟的主體均可以提起。依據(jù)當(dāng)前法律規(guī)定，能夠提起民事公益訴訟的只有消費與環(huán)保領(lǐng)域，有資格提起消費民事公益訴訟的，依據(jù)當(dāng)前的法律規(guī)定只有消費者協(xié)會和檢察機(jī)關(guān)；有資格提起環(huán)境民事公益訴訟的是符合 《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的組織和檢察機(jī)關(guān)。而行政附帶民事公益訴訟只能在環(huán)境污染領(lǐng)域提起，因此，如果允許其他主體提起附帶民事公益訴訟，則只有符合 《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的組織有資格起訴，這些組織必須符合以下條件：1.依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；2.專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。④《環(huán)境保護(hù)法》 第五十八條第一款：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。”最高人民法院關(guān)于 《審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二至五條專門予以細(xì)化解釋：1.依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會組織。2.設(shè)區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級市，直轄市的區(qū)以上人民政府民政部門，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的 “設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門”。3.社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的 “專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動”。社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性。4.社會組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務(wù)活動違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的 “無違法記錄”。

鑒于公益訴訟的特殊性，筆者贊同不同的公益訴訟起訴人有資格提起行政附帶民事公益訴訟。這樣既可以減輕檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作的壓力，同時，又可以充分發(fā)揮其他社會資源的功能，能夠及時有效地保護(hù)公共利益。

三、行政附帶民事公益訴訟的程序條件

行政附帶民事公益訴訟的程序性條件必須符合行政附帶民事訴訟的條件，必須符合行政附帶民事訴訟的目的。同時，要符合法律對公益訴訟的特殊規(guī)定。

（一）必須完成法定的訴前程序

檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人提起公益訴訟時，必須依法開展訴前程序。依據(jù) 《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點方案》與 《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或建議有關(guān)組織提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促起訴或者檢察建議意見書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。⑤《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第十三條：人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)履行以下訴前程序：(一)依法督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟；(二)建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起民事公益訴訟。有關(guān)組織提出需要人民檢察院支持起訴的，可以依照相關(guān)法律規(guī)定支持其提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促起訴意見書或者檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復(fù)人民檢察院。最高人民檢察院 《關(guān)于深入開展公益訴訟試點工作有關(guān)問題的意見》對訴前程序督促適格主體提起民事公益訴訟提出了新的要求，要求檢察機(jī)關(guān)必須在全國公開媒體上公告發(fā)生的公共利益損害的事實，公告期為三十日。適格主體不起訴或者沒有適格主體的情況下，人民檢察院才能向人民法院提起民事公益訴訟。⑥最高人民檢察院 《關(guān)于深入開展公益訴訟試點工作有關(guān)問題的意見》第六條規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)在全國范圍的媒體上公告，督促適格主體提起訴訟，公告期為三十日。適格主體不起訴或者沒有適格主體的情況下，檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)的這種督促、建議起訴程序，是必經(jīng)程序。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第四十條規(guī)定：“在提起行政公益訴訟之前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復(fù)人民檢察院?！敝挥薪?jīng)過訴前程序，相關(guān)的機(jī)關(guān)或者組織沒有提起民事公益訴訟，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，導(dǎo)致公共利益仍處于損害狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)才可以提起公益訴訟。

依據(jù)當(dāng)前的法律規(guī)定，能夠提起行政公益訴訟的，只有檢察機(jī)關(guān)。因此，無論是同一公益訴訟主體提起行政附帶民事公益訴訟，還是允許不同公益訴訟主體提起行政附帶民事公益訴訟，行政公益訴訟必須經(jīng)過訴前程序。如果是檢察機(jī)關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴訟也必須符合上述訴前程序。因此，只有經(jīng)過訴前程序后，同時符合提起行政公益訴訟及民事公益訴訟的條件時，才會發(fā)生行政附帶民事公益訴訟的可能。

（二）必須符合行政附帶民事訴訟的條件

1．行政公益訴訟已被提起。行政附帶民事訴訟中，行政訴訟的有效成立是行政附帶民事訴訟的首要前提。相對于民事訴訟主要追求社會成員個體利益的恢復(fù)而言，行政訴訟還要體現(xiàn)一種對社會公共利益的維護(hù)。行政訴訟程序如果還沒有開始進(jìn)行，那么民事訴訟自然不能進(jìn)入到行政訴訟程序中。附帶民事訴訟可以和行政訴訟同時提起，也可以在一審行政訴訟進(jìn)行過程中提起。⑦參見前引③，朱輝文。故，必須是行政公益訴訟已經(jīng)開始，檢察機(jī)關(guān)或者其他民事公益訴訟主體才能夠提起附帶民事公益訴訟。

2．行政爭議與民事爭議相互關(guān)聯(lián)，相互影響，且適于合并處理。兩種不同性質(zhì)爭議的關(guān)聯(lián)性是行政附帶民事訴訟的必要條件，從關(guān)聯(lián)性上考察，如果行政爭議與民事爭議的關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，那么就可以采取附帶一并審理模式；如果行政爭議與民事爭議關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，不存在互相影響的情況，就沒有必要采用 “捆綁式”的附帶審理，直接單獨審理會更有利于糾紛的解決。關(guān)聯(lián)性的強(qiáng)弱判斷標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵要看兩種爭議是否互為前提。具體而言，考察關(guān)聯(lián)性可以從兩個方面進(jìn)行：“一方面具體行政行為的合法性是處理民事爭議的前提條件；另一方面行政爭議與民事爭議的訴訟請求均來自同一法律事實”。⑧馬懷德、張紅：《行政爭議與民事爭議的交織與處理》，載 《法商研究》2003年第4期。就當(dāng)前生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域而言，行政管理的合法性會預(yù)防和阻止環(huán)境生態(tài)資源的破壞，使損害得到恢復(fù)，從而避免民事爭議的發(fā)生。相反，正是因為主管部門的違法行為或怠于履行職責(zé)導(dǎo)致公共利益受損害或者處于受損害狀態(tài)，才引發(fā)民事爭議。另一方面，侵權(quán)人破壞生態(tài)資源與環(huán)境的行為，引發(fā)行政管理行為的發(fā)生，產(chǎn)生行政公益訴訟；同時，公共利益損害的發(fā)生也產(chǎn)生民事公益訴訟。這即是關(guān)聯(lián)性所在。

3.尊重當(dāng)事人的程序選擇權(quán)。在行政訴訟中，法院不能依職權(quán)主動對關(guān)聯(lián)民事爭議進(jìn)行附帶審理。如果法院在受理行政公益訴訟案件后認(rèn)為可以附帶提起民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)向起訴人釋明這種權(quán)利。起訴人作為程序啟動的主體，為最大限度地實現(xiàn)公共利益有權(quán)做出選擇。當(dāng)然，起訴人的程序選擇權(quán)必須建立在行政爭議與民事爭議具備附帶審理條件的前提基礎(chǔ)上。如果附帶審理的條件不具備，起訴人的程序選擇權(quán)就無從談起，而且一旦起訴人進(jìn)行了程序選擇，就必須遵守自己所選擇的訴訟程序。⑨參見前引③，朱輝文。

四、行政附帶民事公益訴訟的管轄及訴訟請求確定問題

（一）行政附帶民事公益訴訟的管轄

依據(jù)當(dāng)前法律規(guī)定，中級人民法院以上的法院才具有民事公益訴訟的管轄權(quán)。如 《審理人民檢察院提起公益訴訟案件實施辦法》第五條規(guī)定：“人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件由侵害行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外?！毙姓嬖V訟原則上由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地基層人民法院管轄?！秾徖砣嗣駲z察院提起公益訴訟案件實施辦法》第十五條規(guī)定：人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地基層人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地基層人民法院管轄。人民檢察院對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起公益訴訟的案件以及本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的公益訴訟案件由中級人民法院管轄。綜合以上規(guī)定，如果提起行政附帶民事公益訴訟，必須是行政公益訴訟在中級人民法院以上法院受理的案件，才有附帶民事公益訴訟的可能。這是法定管轄權(quán)設(shè)定的程序條件。法律修改之前，一般由基層法院管轄的行政公益訴訟案件不發(fā)生附帶民事公益訴訟的問題。

（二）行政附帶民事公益訴訟的訴訟請求

依據(jù) 《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》及 《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等規(guī)定，民事公益訴訟中公益訴訟人或者原告可以提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。依據(jù) 《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》及相關(guān)法律的規(guī)定，行政公益訴訟中，公益訴訟人可以提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、一定期限內(nèi)履行法定的職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或者無效等訴訟請求。⑩《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第四十三條：“人民檢察院可以向人民法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或者無效等訴訟請求。”具體訴訟請求根據(jù)行政機(jī)關(guān)行政行為的具體情況予以確定。在兩類公益訴訟中，針對同一法律事實，引發(fā)不同的訴訟。附帶民事公益訴訟中，必然涉及行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)和管理行為對民事訴訟請求產(chǎn)生影響。如果行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，會消除民事公益訴訟中的停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀等訴訟請求。如果回避內(nèi)涵上的沖突，當(dāng)行政公益訴訟與民事公益訴訟同時進(jìn)行時，針對同一事實，在民事公益訴訟請求的確定上，與行政公益訴訟請求同時提出的，一般在損害賠償、賠禮道歉的訴訟請求上不發(fā)生沖突。行政附帶民事公益訴訟的訴訟請求在此范圍內(nèi)容易理解。但是，如果不考慮兩類訴訟請求的實質(zhì)性沖突問題，從及時與快捷而言，停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀等訴訟請求均可以提出。一旦法院判決生效，則出現(xiàn)民事責(zé)任與行政管理雙管齊下的效果，這樣更能有效保護(hù)公共利益。因此，筆者贊同雙管齊下，行政公益訴訟與民事公益訴訟各自確定訴訟請求，合并審理。

五、關(guān)于行政附帶民事公益訴訟中的一訴與多訴的問題

（一）關(guān)于同一損害事實出現(xiàn)數(shù)個行政公益訴訟的附帶民事公益訴訟問題

在司法實踐中，公共利益損害的發(fā)生是數(shù)個行政監(jiān)管部門的管理失職行為或者行為違法導(dǎo)致，在此情形下，如果發(fā)生行政公益訴訟，依據(jù)最高人民檢察院 《關(guān)于深入開展公益訴訟試點工作有關(guān)問題的意見》第十條的規(guī)定，則會出現(xiàn)同一損害導(dǎo)致不同被告的多個行政公益訴訟，提起行政公益訴訟是分別進(jìn)行。?《關(guān)于深入開展公益訴訟試點工作有關(guān)問題的意見》第十條：“對于同一侵害國家利益和社會公共利益的損害后果，數(shù)個行政機(jī)關(guān)均存在未依法履行職責(zé)情形的，可以按數(shù)案分別發(fā)出檢察建議。同一行政機(jī)關(guān)對同類多個違法事實存在未依法履行職責(zé)情形的，可以合并為一案發(fā)出檢察建議；同類違法事實數(shù)量較大時，應(yīng)當(dāng)重點監(jiān)督重大、典型案件?！本兔袷略V訟而言，如果同一損害事實是多人共同造成，則實行的是一個訴訟多個共同被告的問題。由于行政訴訟與民事訴訟采取的原則不同。隨之會出現(xiàn)行政附帶民事公益訴訟如何進(jìn)行的問題。是只能選擇一個行政公益訴訟附帶民事公益訴訟還是數(shù)個行政公益訴訟都要附帶民事公益訴訟呢？筆者認(rèn)為只能選擇一個行政公益訴訟進(jìn)行附帶民事公益訴訟。民事權(quán)利保護(hù)的目的是使權(quán)利不受侵害，或使受到侵害權(quán)利恢復(fù)，或?qū)Σ荒芑謴?fù)權(quán)利進(jìn)行損害賠償，在民事訴訟中實行的是 “一事不再理”原則。就民事訴訟目的與基本原則而言，只能一次民事公益訴訟。因此，不可以在數(shù)個未依法履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)導(dǎo)致同一公共利益損害時提出數(shù)個附帶民事公益訴訟。

（二）關(guān)于同一行政機(jī)關(guān)對同類多個違法事實未依法履職時的附帶民事公益訴訟問題

在司法實踐中，常常會出現(xiàn)同一行政機(jī)關(guān)未依法履職導(dǎo)致同一類型的數(shù)個違法事實的發(fā)生，數(shù)個違法行為導(dǎo)致同一損害結(jié)果。針對這種情況，在行政公益訴訟上是針對行政機(jī)關(guān)的未依法履行職責(zé)提起一宗公益訴訟案件，還是針對數(shù)個損害結(jié)果或者數(shù)個民事侵權(quán)人 （行政相對人）提起數(shù)個行政公益訴訟？對此類行政違法行為引起的行政公益訴訟，最高人民檢察院的指導(dǎo)意見是按照一個行政公益訴訟案件進(jìn)行訴前程序，但是，是否按照一個案件起訴，最高人民檢察院沒有明確規(guī)定。?參見前引?。由于法律沒有明確規(guī)定，司法實踐中做法不盡相同。有的法院要求是一個行政相對人 （民事侵權(quán)人）為一個行政公益訴訟案件，針對不同的行政相對人分別提出行政公益訴訟。如，2016年11月，廣州市黃埔區(qū)檢察院訴黃埔區(qū)環(huán)保局未依法對89家無牌生豬養(yǎng)殖場進(jìn)行處罰，導(dǎo)致環(huán)境污染向法院提起行政公益訴訟案，法院要求按照行政相對人數(shù)量分別起訴。?史兆琨、閆晶晶 《貴州檢察機(jī)關(guān)提起三起行政公益訴訟》，中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)：http：//www.spp.gov.cn/zdgz/201706/t20170623_193762.shtrnl.，2017年10月23日訪問。此種情形下，如果發(fā)生行政附帶民事公益訴訟，則會出現(xiàn)相對應(yīng)的數(shù)個行政附帶民事公益訴訟。有的法院要求針對同類未履職行為使數(shù)個相對人共同造成同一損害的，按照一宗行政公益訴訟案件對待，只需要提起一宗行政公益訴訟。如2016年12月9日，甘肅省寧縣檢察院對縣環(huán)保局因未依法履行職責(zé)導(dǎo)致寧縣城區(qū)內(nèi)河道沿岸有22個排污口將污水排入河道提起行政公益訴訟案件，針對數(shù)個污染行為只提起一宗行政公益訴訟。?《廣東省廣州市檢察機(jī)關(guān)提起三起行政公益訴訟案件》，中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)：http：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/201611/t20161124_173714.shtml，2017年3月10日訪問。此種情形下，如果發(fā)生行政附帶民事公益訴訟，則只是一個行政附帶民事公益訴訟。

筆者贊成按照一個行政公益訴訟案件進(jìn)行起訴。因為，同一行政機(jī)關(guān)未依法履職導(dǎo)致的同類違法行為共同造成同一公共利益損害的發(fā)生，在管理上是針對一個損害結(jié)果的同類違法行為而言。雖然在行政管理中要針對不同的行政相對人分別作出具體行政行為，行政相對人對具體行政行為不服提起行政訴訟時按照數(shù)個行政訴訟案件分別進(jìn)行，但是，行政公益訴訟不同。行政公益訴訟的起訴人不是行政相對人，而是第三方為了維護(hù)公共利益對行政機(jī)關(guān)的未依法履職提起訴訟，作為起訴方置身于行政法律關(guān)系之外。特別是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)本身就是對行政機(jī)關(guān)的違法行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督。從訴訟的效率與效果出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)不需要針對每一個行政相對人就行政機(jī)關(guān)同一內(nèi)容的未依法行政分別提起公益訴訟。因此，同一行政機(jī)關(guān)對同類多個違法事實未依法履職造成同一損害時，檢察機(jī)關(guān)可以作為一個案件提起行政公益訴訟。相對應(yīng)，附帶民事公益訴訟也是一個，是一個有著數(shù)個共同被告的附帶民事公益訴訟。

綜上，行政附帶民事公益訴訟，在我國法律中并無明確規(guī)定。依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定推論而言，是存在行政附帶民事公益訴訟的。由于此問題在具體規(guī)定上是空白，實務(wù)操作中需要分別依據(jù)行政公益訴訟、民事公益訴訟的相關(guān)規(guī)定及行政附帶民事訴訟的相關(guān)規(guī)定予以探索。建議在完善行政訴訟法及相關(guān)公益訴訟立法時，從主體資格、案件范圍、管轄、訴請及舉證責(zé)任等各方面予以全面規(guī)制。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.06.013

*朱沛東，廣東省人民檢察院檢察官；潘建明，廣州市人民檢察院檢察官。