偏遠(yuǎn)地區(qū)商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)管存在的難點及對策

蘇洪英

隨著2007年湖南省財政國庫集中支付管理制度改革的不斷發(fā)展，國庫單一賬戶的建立，商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶并代理集中支付業(yè)務(wù)的全面鋪開，其財政部門向代理銀行下達(dá)“財政直接支付令”或預(yù)算單位向代理銀行下達(dá)“授權(quán)支付令”，代理銀行根據(jù)“財政直接或授權(quán)支付令”向預(yù)算單位先行墊款，當(dāng)?shù)厝嗣胥y行國庫部門收到資金清算信息后按照“先清算后支付”的原則向代理行清算款項的運(yùn)行模式，在基層尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)大大減輕了人民銀行國庫部門的工作量，在實現(xiàn)預(yù)算單位賬戶零余額管理的同時提升了財政資金的使用效率和安全性，但也存在一定程度上的監(jiān)督管理問題需要基層部門加以思考對待，使得人民銀行國庫部門能以更好的服務(wù)為地方政府貢獻(xiàn)一己之力。

一、 國庫集中支付監(jiān)管的必要性與重要性

(一)國庫集中支付監(jiān)管的必要性

隨著國庫單一賬戶的全面建立，國庫集中支付改革必然成為當(dāng)下國庫管理制度中最為重要的內(nèi)容，特別是我省從2007年開始在省內(nèi)部分較發(fā)達(dá)地區(qū)試點國庫集中支付改革工作以來，截止目前，由中央級預(yù)算單位部門到所屬全省地方各級預(yù)算單位部門均已實現(xiàn)完成了國庫集中支付改革，特別是邊遠(yuǎn)的民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也逐步實現(xiàn)了國庫集中支付改革，其國庫集中支付體系在全省各地市也已成形。

以某市州為例，該市州共八縣一區(qū)委托7家商業(yè)銀行或農(nóng)商行20個網(wǎng)點辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)，市級、區(qū)縣級共計1200個預(yù)算單位已經(jīng)100%納入到國庫集中支付范圍。該市自2011年開展國庫集中支付改革以來，各級國庫共為當(dāng)?shù)仡A(yù)算單位辦理支付筆數(shù)1，788，316筆，金額204.62億元，并且每年支付規(guī)模呈現(xiàn)遞增的態(tài)勢。從目前集中支付業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢看，集中支付業(yè)務(wù)比重占財政支撥業(yè)務(wù)數(shù)量的近半數(shù)以上，且作為財政部門向預(yù)算單位支付業(yè)務(wù)的重要組成部分；其次，從代理規(guī)模與業(yè)務(wù)金額來看，使得人民銀行國庫部門必然要加大對國庫集中支付的監(jiān)管力度，依法監(jiān)督財政資金合理有效使用。

(二)國庫集中支付監(jiān)管的重要性

隨著國庫集中支付改革的推進(jìn)，國庫單一賬戶體系的建立，將所有財政性資金納入到國庫單一賬戶中來，這在一定程度上加深了財政部門、人民銀行、代理商業(yè)銀行的聯(lián)系，也使得規(guī)范國庫集中支付業(yè)務(wù)成了各級國庫部門的重要議程。目前，代理商業(yè)銀行面向財政部門與預(yù)算單位集中開設(shè)了在財政性零余額賬戶與預(yù)算單位零余額賬戶，以及代理商業(yè)銀行對直接支付清算與授權(quán)支付清算中的額度控制，日常資金清算賬戶信息對賬處理等大量瑣碎具體的業(yè)務(wù)。代理銀行作為國庫與財政部門之間鏈接的紐帶與橋梁，既承擔(dān)著國庫集中支付的付款人，又是國庫財政資金清算的收款人，在面對成批量，大金額支付業(yè)務(wù)環(huán)境下，對代理商業(yè)銀行的監(jiān)管已經(jīng)成為各級國庫日常監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，其重要地位已經(jīng)直接關(guān)系到國庫集中支付改革能否成功。

一是加強(qiáng)對代理銀行集中支付賬戶開設(shè)的監(jiān)管審查。在國庫單一賬戶建立的背景下，以及財政專戶裁撤合并歸集，代理商業(yè)銀行存在著零余額賬戶、預(yù)算外資金專戶、特設(shè)專戶及非稅收入?yún)R繳結(jié)算賬戶等4種賬戶。由于商業(yè)銀行營銷與自身盈利訴求，在對特設(shè)專戶與非稅收入?yún)R繳結(jié)算賬戶開設(shè)存在著重復(fù)和分散現(xiàn)象，再加上自身網(wǎng)點建設(shè)需要，使得財政性零余額賬戶也存在著零散分片設(shè)置的情況，嚴(yán)重削弱了國庫部門對集中支付賬戶的集中統(tǒng)一管理。為加強(qiáng)對代理商業(yè)銀行的國庫集中支付業(yè)務(wù)賬戶的監(jiān)管，已然為各基層人民銀行國庫部門事前與事中監(jiān)督重要控制環(huán)節(jié)中。

二是提升對代理商業(yè)銀行撥付財政資金的柜面監(jiān)督程度。隨著TIPS前置系統(tǒng)，財政無紙化系統(tǒng)的上線運(yùn)行，在電子化下，傳統(tǒng)的國庫柜面監(jiān)督審核內(nèi)容已轉(zhuǎn)移至代理商業(yè)銀行前臺系統(tǒng)，代理商業(yè)銀行柜面人員因其流動性較大，對業(yè)務(wù)把控能力與國庫規(guī)章制度熟悉度較欠缺，對業(yè)務(wù)的合規(guī)性判斷與人民銀行的國庫部門存在一定差異，難以拒絕辦理，這在一定程度上使得人民銀行國庫部門在對業(yè)務(wù)處理操作與清算信息審核的過程中的地位較為被動，僅能依照電子憑證信息片面地對集中支付業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督與審核。

二、 國庫集中支付面臨的主要問題

(一) 國庫集中支付法律法規(guī)體系有待完善

隨著國庫電子化系統(tǒng)的逐步上線，制度建設(shè)在一定程度上難以追上新系統(tǒng)建設(shè)的腳步。目前，人民銀行有關(guān)對國庫集中支付的相關(guān)規(guī)定與政策制度就集中支付表述與規(guī)范存在比較零散的狀態(tài)，無法對監(jiān)管形成統(tǒng)一的體系。再加上代理銀行本身人員業(yè)務(wù)水平有限，對人民銀行國庫部門要求的相關(guān)制度難以理解透徹，僅提留在辦好業(yè)務(wù)的水平上，在一定程度上不利于代理銀行對業(yè)務(wù)熟悉與掌握。即便是按照“先支付，后清算”的原則，人民銀行國庫部門在與代理商業(yè)銀行清算的過程中由商業(yè)銀行先行墊款與《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》中規(guī)定的“銀行不墊款”原則相違背。以某縣財政為例，該地方財政將大量財政資金游離于國庫單一賬戶體系外，在月末支撥中，由于庫款不足，使得商業(yè)銀行墊款較普遍，造成人民銀行國庫部門難以對財政性資金進(jìn)行有效監(jiān)管。

(二)缺乏行之有效的代理業(yè)務(wù)監(jiān)管體系

《中華人民共和國國家金庫條例》、《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國中國人民銀行法》皆賦予人民銀行經(jīng)理國庫職能并對財政性資金進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)。但是目前人民銀行與地方財政部門缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，未與地方財政部門形成對財政資金監(jiān)督的合力，在日常監(jiān)管過程中存在著信息不透明、不對稱、職責(zé)不明確。商業(yè)銀行在代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的實際業(yè)務(wù)操作過程中出于對地方財政部門的示好，已取代了人民銀行國庫部門的監(jiān)督職責(zé)，難以發(fā)揮事前、事中對資金監(jiān)督職責(zé)。此外，新的無紙化系統(tǒng)上線運(yùn)行，人民銀行國庫部門僅能對商業(yè)銀行發(fā)送過來打包的電子數(shù)據(jù)進(jìn)行審核，難以有效對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行真實有效審核，因此，使得過去國庫部門對財政資金的“事前審核、事中控制、事后監(jiān)督”僅停留在事后監(jiān)督上，難以發(fā)揮人民銀行國庫部門應(yīng)有的監(jiān)督作用。

(三) 財政資金沉淀商業(yè)銀行較為普遍

由商業(yè)銀行代為辦理國庫集中支付過程中，商業(yè)銀行對代理業(yè)務(wù)普遍采用隔日清算模式，商業(yè)銀行為逃避人民銀行國庫部門監(jiān)管，在賬戶設(shè)置上存在人為干預(yù)抑或是“做成”零余額賬戶在每日業(yè)務(wù)結(jié)束后清零的現(xiàn)象，而財政部門為照顧開設(shè)在代理商業(yè)銀行財政專戶，待人民銀行資金清算后將部分款項轉(zhuǎn)移至財政專戶上。

(四) 缺少對代理商業(yè)銀行考評機(jī)制

目前，隨著集中支付改革的深入發(fā)展，各家商業(yè)銀行為爭取財政這塊蛋糕所做競爭激烈，財政部門與人民銀行未建立代理銀行進(jìn)入集中支付業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入與退出機(jī)制，個別地方性法人以及國有大商業(yè)銀行對自身的先天優(yōu)越感，漠視業(yè)務(wù)處理中無違規(guī)現(xiàn)象，對屢查屢犯的違規(guī)問題也無深刻認(rèn)識，這在一定程度上助長了人民銀行對代理銀行監(jiān)管效能低效。

三、 提升國庫集中支付措施和建議

(一)制度先行構(gòu)建國庫集中支付監(jiān)督“防火墻”

盡快建立適應(yīng)目前新形勢下的國庫集中支付配套制度建設(shè)，將國庫集中支付的中心職能加以明確規(guī)范，充分發(fā)揮各級國庫對代理商業(yè)銀行的監(jiān)督職能，將過去國庫集中支付業(yè)務(wù)相關(guān)零散制度整合成有章可循的統(tǒng)一制度體系，保障資金安全。

(二)開展商業(yè)銀行代理國庫集中支付考評機(jī)制

建立完善對代理商業(yè)銀行國庫目標(biāo)考核機(jī)制，根據(jù)代理商業(yè)銀行實際業(yè)務(wù)操作過程中對財政性零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶管理變動、資金清算等量化指標(biāo)變動報備，進(jìn)一步強(qiáng)化代理商業(yè)銀行的準(zhǔn)入門檻與退出機(jī)制。在強(qiáng)化人民銀行國庫部門對同級財政預(yù)算支出執(zhí)行情況監(jiān)管權(quán)的同時，明確各級國庫對處置代理商業(yè)銀行違規(guī)處理集中支付監(jiān)督中的處罰權(quán)，提升違規(guī)成本，務(wù)求達(dá)到國庫集中支付改革的最大效能。

(三)提升隊伍建設(shè)水平，防范國庫資金風(fēng)險

基層商業(yè)銀行網(wǎng)點尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)由于人員結(jié)構(gòu)與素質(zhì)偏差較大，各級國庫應(yīng)督促其加強(qiáng)一線臨柜人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)的培訓(xùn)，在加強(qiáng)對政治、政策、法制道德教育培訓(xùn)的同時進(jìn)一步強(qiáng)化會計核算與結(jié)算賬戶制度業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，強(qiáng)化監(jiān)管意識，提升代理國庫集中業(yè)務(wù)的履職水平。

(四)繼續(xù)優(yōu)化信息系統(tǒng)建設(shè)服務(wù)于監(jiān)管需求

隨著TSIS(事后監(jiān)督)系統(tǒng)上線運(yùn)行，構(gòu)建更多現(xiàn)代計算機(jī)運(yùn)用技術(shù)服務(wù)于對代理商業(yè)銀行的國庫集中支付監(jiān)管，增加人民銀行、財政部門、商業(yè)銀行、預(yù)算單位的互聯(lián)互通技術(shù)，充分做到信息透明共享，在實時處理國庫集中支付資金清算的同時，切實提高監(jiān)督水平，確保國庫資金的使用安全。

(中國人民銀行湘西自治州中心支行，湖南 吉首 416000)