呂方鵬

[摘要]本文闡述了近幾年來興起的PPP模式，發(fā)展現(xiàn)狀及相關政策的主要內(nèi)容，分析了實踐中存在的一些風險和問題，有關解決方法，提出PPP模式管理是工商管理和社會管理的融合，在專項管理技術上，需要深入研究定量方法。

[關鍵詞]PPP模式；現(xiàn)狀；問題及解決方法

1引言

PPP是英文（Public Private Partnership）的縮寫，英國是這種模式的先驅(qū)，早在400年前，出現(xiàn)私人公司互相競爭提供供水服務等。經(jīng)過歐美等國長期的實踐探索，在20世紀PPP模式的理論概念逐漸清晰。如戴維斯定義PPP模式是一些復雜的、多方參與并被民營化了的基礎設施項目。隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人民群眾對基礎設施和公共服務的需求日益增長，由政府完全承擔供給的壓力越來越大，PPP模式引入不期而至，隨著改革的深化，近幾年得到蓬勃發(fā)展和不斷創(chuàng)新。

2PPP模式在國內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀

十八屆三中全會明確提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營，從此PPP發(fā)展進入快車道?！秶鴦赵宏P于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)[2014]60號）等一系列政策，促進了PPP創(chuàng)新發(fā)展，明確了“政府主導、社會參與、市場運作、平等協(xié)商、風險分擔、互利共贏”的原則。針對項目性質(zhì)，限定三種操作模式：經(jīng)營性項目，采用建設一運營一移交（BOT）、建設—擁有一運營一移交（BOOT）等模式推進：準經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、建設一擁有一運營（BOO）等模式推進：非經(jīng)營性項目，可通過政府購買服務，采用BOO或委托運營等模式推進。2015年4月多部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對PPP項目范圍，操作流程，部門職責，價格或收費機制，財政補貼，差異化信貸支持，融資方式等作出了政策規(guī)定。據(jù)《中國PPP網(wǎng)》公開資料，2015年5月，國家發(fā)改委建立了PPP項目庫，第一批向社會公開推介了1043個項目、總投資1.97萬億元：第二批1488個項目、總投資2.26萬億元；2016年9月第三批推介2.14萬億元傳統(tǒng)基礎設施PPP項目1233個，涉及能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和重大市政工程等七個領域。目前發(fā)改委整體項目庫中的項目總數(shù)為2678個。有關專家表示，中國已成為世界上最大的PPP市場，預計2017年PPP項目落地規(guī)?；蜻_3.8萬億元，PPP迎來了跨越式發(fā)展。2017年2月，國家發(fā)展改革委公布開展PPP創(chuàng)新工作的43個重點中小城市名單。

許多專家學者對于PPP模式現(xiàn)狀作出較為完備的介紹與分析，對于我國的發(fā)展將會產(chǎn)生如何的影響都有闡述。如：賈康、蘇京春等人認為從我國實踐看PPP不僅僅是一個新的融資模式，還是管理模式和社會治理機制的創(chuàng)新，如果掌握得當PPP有望成為解決我國城鎮(zhèn)化，老齡化等問題的重要機制，并通過以股份制為主的形式與混合所有制改革創(chuàng)新，形成天然的機制性內(nèi)洽與聯(lián)通。劉薇認為PPP模式在我國政策跟進以及項目的落實發(fā)展都有了顯著的成果。更多學者認為，PPP模式提供了新的投資渠道，可緩解過熱的房地產(chǎn)市場：政府由此可專注職能，從而整體上更加便民、利民、為民。PPP模式已在我國有了適合的市場土壤以及政策上的引導呵護，未來會取得較大的發(fā)展。

3PPP模式存在的問題分析

PPP項目一般回報率不高，不易于回收成本和盈利：PPP模式具有伙伴關系、利益共享和風險分擔三個重要特性。社會資本與政府間不可避免出現(xiàn)利益沖突，出于避險趨利，雙方有違背契約的可能，從而危及項目合作，和社會公共利益。例如：長春匯津污水處理項目，投入運行不到兩年，長春市排水公司違反合同約定拖欠直至停止支付污水處理費，長春市政府廢止了為該項目專門制定的《專營辦法》，在經(jīng)歷了漫長的跳接與訴訟程序后，該項目最終被長春市政府回購。1981年澳門電訊有限公司取得固電網(wǎng)訊服務的特許經(jīng)營權，經(jīng)營期為20年，采用BOT模式特許經(jīng)營，特許經(jīng)營權結束后移交至澳門政府。后為保證運作穩(wěn)定，延期至2011年12月。但澳門電訊公司拿到特許經(jīng)營權后從中過分攫取利益，讓社會公民被迫接受了不公平的價格，且經(jīng)營到期后由于交接過程的問題，新老設備不能通用，又給民眾造成了不小的損失。

政府與社會資本在確立PPP模式的過程中，對于各自風險的承擔，以及項目設施的定價，項目的建設，后續(xù)項目轉(zhuǎn)交、運營管理等方面都存在著一些不確定因素、不明確問題、難預測風險、易糾結矛盾。歐純智，賈康在其文章中提出只有私人與公共的利益都較高的情況下，PPP項目才能持續(xù)有效的開展下去，否則在私人利益較高而公共利益較低的項目則易出現(xiàn)腐敗的問題，在私人利益較低而公共利益較高的項目不利于PPP項目的長期發(fā)展。對于雙方各自的利益的合理預估是比較困難的。雙方都有違約情況的發(fā)生，而且違約方都未能對其造成的社會公共利益的損失進行賠償。

4解決問題的方法

政策措施要不斷規(guī)范。必須合理分配項目風險，嚴禁政府以PPP項目名義舉借債務，杜絕地方政府作出“固定回報、回購安排、明股實債”等承諾。要明確產(chǎn)出標準和績效考核指標，設定項目基準成本，確定項目的補貼或收費定價基準及其調(diào)整周期、條件和程序。理論和方法研究要不斷深入。許多學者通過數(shù)學方法對雙方的行為進行定量分析，唐聰通過數(shù)學上博弈模型的引入得出了政府可以通過進行適度的補貼以達到提高企業(yè)參與度與積極性從而提高合作的效率。許東光，管治華等人就其總結的問題提出了幾點建議：1.統(tǒng)籌劃分PPP項目管理部門職責；2.完善PPP項目定價和收益保障機制；3.建立地方政府信用約束制度；4.完善PPP信息公開制度。本人認為，PPP模式的屬性是工商管理和社會管理的融合，在PPP項目專項管理技術上，需要深入研究定量方法：研究不同模式（BOT，BOOT，BOO）風險管理，研究項目運營成本核算及運營管理方法，研究績效考核指標和補貼核算方法，研究PPP項目資產(chǎn)評估方法等，為PPP模式適用性、財務可負擔性以及價格和收費的合理性評估提供科學方法，為PPP項目可行性研究提供科學方法，為各項政策措施的落實提供專業(yè)技術保障。

5結論與展望

PPP模式在我國有了適合的市場土壤和政策引導，在未來發(fā)展空間巨大。相信通過學者的不斷探索，相關的理論體系將不斷完善，管理技術方法將更加精準科學，助推政府對PPP模式管理更加規(guī)范，助推PPP項目運行更加健康，為公共事業(yè)發(fā)展提供強大動力。endprint