◎付尊嚴(yán) 瞿理銅

｜美麗中國(guó)｜MEILIZHONGGUO

農(nóng)村宅基地管理制度研究

◎付尊嚴(yán) 瞿理銅

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷深化，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、生活環(huán)境和福利條件等不斷變化，農(nóng)民宅基地利用的理念和行為也在發(fā)生變化。本文通過對(duì)宅基地利用中存在的問題進(jìn)行分析，對(duì)現(xiàn)行宅基地管理制度進(jìn)行了反思，并提出完善我國(guó)農(nóng)村宅基地管理制度的政策建議。

土地管理；宅基地利用；政策建議

我國(guó)現(xiàn)行宅基地管理制度為工業(yè)化發(fā)展、農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極的歷史作用。但隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，現(xiàn)行宅基地管理制度已不能適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，成為一個(gè)亟待研究和解決的問題。

宅基地利用中存在的問題

1.宅基地閑置明顯

（1）建新未拆舊導(dǎo)致宅基地閑置?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》（簡(jiǎn)稱《土地管理法》）規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。但由于各地受生產(chǎn)生活條件、風(fēng)俗習(xí)慣等因素影響，農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍。

（2）農(nóng)戶進(jìn)城落戶導(dǎo)致宅基地閑置。大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商，成為城市建設(shè)的重要參與者，部分進(jìn)城務(wù)工人員選擇在城市長(zhǎng)期居住，其農(nóng)村原有宅基地由于現(xiàn)行法律法規(guī)禁止交易而無法轉(zhuǎn)讓，法律又未賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回的權(quán)利，導(dǎo)致大量宅基地閑置。按照我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村居民點(diǎn)戶均建設(shè)用地153平方米測(cè)算，未來兩個(gè)十年規(guī)劃期內(nèi)，每年宅基地閑置面積將達(dá)18億平方米。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2014年，僅湖南省宜章縣“空心村”面積就達(dá)33.5萬平方米[1]。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村大量人口轉(zhuǎn)移到了城市，但宅基用地非但未減少，從2005年到2012年山東反而還增加了約270萬畝”[2]，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)和農(nóng)村住宅“兩頭占地”的局面，這無疑造成巨大的浪費(fèi)。

2.人均宅基地使用面積超標(biāo)

《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！弊?986年《土地管理法》頒布以來，農(nóng)村宅基地限額標(biāo)準(zhǔn)至今未作調(diào)整。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民改善居住條件的訴求越來越強(qiáng)烈，農(nóng)民建房面積超過限額標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象也越來越突出；再加之地方政府對(duì)宅基地申請(qǐng)的審批把關(guān)不嚴(yán)，違規(guī)批地現(xiàn)象屢屢發(fā)生。如湖南省常德市現(xiàn)轄9個(gè)區(qū)縣市、另設(shè)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)225個(gè)、農(nóng)村戶籍?dāng)?shù)近150萬，全市宅基用地達(dá)到3.7億平方米，戶均使用面積近250平方米，即使以戶均用地180平方米這個(gè)上限數(shù)據(jù)計(jì)算，仍超用地標(biāo)準(zhǔn)1/3強(qiáng)。超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地，既影響了耕地保護(hù)基本國(guó)策的貫徹落實(shí)，也造成了土地資源浪費(fèi)。

3.未批先建現(xiàn)象多發(fā)

《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，再由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向宅基地申請(qǐng)者提供宅基地使用權(quán)。其中涉及占用農(nóng)用地的，須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。但實(shí)際操作中，在基層政府監(jiān)管不力、村民法律意識(shí)淡薄和法律宣傳缺失等綜合因素影響下，很多村民認(rèn)為只要遞交住宅建設(shè)和用地申請(qǐng)，就可以建造住宅，導(dǎo)致未批先建現(xiàn)象較多，未批自建亦不在少數(shù)。

4.土地利用規(guī)劃存在不足

（1）農(nóng)村建設(shè)缺乏規(guī)劃。長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門對(duì)農(nóng)村村莊布局和村莊內(nèi)宅基地選址的重視程度不夠，部分村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃尚處于空白階段，導(dǎo)致村莊內(nèi)外布局分散雜亂，土地利用效率低下，大量土地資源被閑置浪費(fèi)。以山東省為例，“截至2015年，全省6.5萬個(gè)行政村中仍有30%的村莊尚無村莊規(guī)劃”[3]。在實(shí)踐中，有的村莊即便其規(guī)劃健全完善，但在村鎮(zhèn)建設(shè)過程中，各項(xiàng)功能性規(guī)劃及宅基地選址規(guī)劃并沒有完全依照規(guī)劃部署開展。新世紀(jì)以來，山東、江蘇和浙江等省份先后制定實(shí)施新農(nóng)村、新社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，但由于涉及宅基地置換、轉(zhuǎn)讓這一核心問題，導(dǎo)致集中配置各功能性基礎(chǔ)設(shè)施（供水、供電、道路改建以及垃圾處理）的難度較大，因此，規(guī)劃落實(shí)的效果并不理想。

（2）規(guī)劃編制創(chuàng)新性不夠?；鶎油恋匾?guī)劃側(cè)重于評(píng)價(jià)，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地的評(píng)價(jià)，區(qū)域整體資源的空間布局及其優(yōu)化配置反而被忽視。對(duì)規(guī)劃期內(nèi)地方項(xiàng)目落地的空間、位置缺乏科學(xué)評(píng)估，土地規(guī)劃的獨(dú)特性、科學(xué)性和先進(jìn)性難以體現(xiàn)。部分基層土地規(guī)劃沒有尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，缺乏地方特色。

5. “灰色交易”大量存在

《土地管理法》規(guī)定，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，集體成員只有使用權(quán)，無權(quán)對(duì)其進(jìn)行處分，也不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。但法律并未禁止附著于宅基地之上的房屋交易轉(zhuǎn)讓。因此，在城郊地區(qū)、城市邊緣地區(qū)及經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村鎮(zhèn)，宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式私下流轉(zhuǎn)與暗地交易現(xiàn)象頻頻發(fā)生。即在現(xiàn)行法律禁令與強(qiáng)烈轉(zhuǎn)讓意愿這一不可調(diào)和矛盾當(dāng)中，宅基地隱形市場(chǎng)便是其產(chǎn)物之一。

宅基地管理制度缺陷分析

1.“一戶一宅”政策缺陷

《土地管理法》關(guān)于宅基地?cái)?shù)量的規(guī)定，主要是針對(duì)初始取得宅基地而言，并未禁止村民以其他合法合規(guī)方式占有另外一處宅基地?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。但這并不意味著不允許村民出賣、出租住房。且《繼承法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律明確規(guī)定農(nóng)村住宅可以繼承，按照“房地一體主義”原則，村民完全可以合法獲取另外一處宅基地。

“一戶一宅”政策自身的缺陷，影響了現(xiàn)實(shí)操作。一是農(nóng)村人口生育較早，隨著生活改善和醫(yī)療技術(shù)革新，人的壽命隨之提高，“三世同堂”乃至“四世同堂”成為普遍現(xiàn)象。以“三世同堂”為例，按照“一戶一宅”政策，此大家庭可擁有至少3處宅基地，若此大家庭合戶居住至少造成2處宅基地閑置。二是對(duì)宅基地范圍的界定模糊，導(dǎo)致日常操作中難以把握，個(gè)別地方核定宅基地面積時(shí)僅量算房屋占地面積，致使宅基地實(shí)際占地面積過大[4]。三是對(duì)宅基地使用面積超標(biāo)，或通過遺贈(zèng)等方式造成“一戶多宅”等既定事實(shí)的處理尚無具體對(duì)策。正是由于現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用管理政策核心的“一戶一宅”政策本身不完善，致使其難以貫徹落實(shí)，“過程”合法而“結(jié)果”不合法的現(xiàn)象普遍存在，如宅基地實(shí)際占地面積過大，“一戶多宅”等。這是我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用管理混亂的重要制度性根源。

2.審批監(jiān)管制度缺陷

現(xiàn)行宅基地審批管理政策與現(xiàn)實(shí)要求脫節(jié)，導(dǎo)致地政管理績(jī)效受到直接影響。

（1）審批環(huán)節(jié)繁冗。按照《土地管理法》規(guī)定，宅基地用地大致需要經(jīng)過以下程序取得：成員申請(qǐng)→集體組織討論→基層政府審核→縣級(jí)政府批準(zhǔn)→農(nóng)用地轉(zhuǎn)用→省級(jí)政府批準(zhǔn)?？梢钥闯觯簩徟h(huán)節(jié)多、手續(xù)繁、周期長(zhǎng)，且橫跨國(guó)土、建設(shè)和規(guī)劃等多個(gè)部門。同時(shí)，基層政府受人力財(cái)力限制，審核過程往往只做形式審查，因此，若對(duì)村委會(huì)審批權(quán)缺乏有效的監(jiān)督和約束，容易引起違法批地等權(quán)力尋租問題。

（2）重審批、輕監(jiān)管。宅基地審批環(huán)節(jié)繁冗，使得地政管理部門忙于審批而輕視監(jiān)管。即便是監(jiān)管環(huán)節(jié)，也未涉及集約節(jié)約用地的指標(biāo)上限控制、中間過程管理的程序以及實(shí)地竣工勘驗(yàn)等內(nèi)容，致使運(yùn)用行政手段促進(jìn)土地資源精細(xì)化管理、宅基地集約節(jié)約利用的能力發(fā)揮不足。

（3）處罰手段過于單一?！锻恋毓芾矸ā泛汀冻青l(xiāng)規(guī)劃法》等法規(guī)政策對(duì)違規(guī)建設(shè)宅基地行為的處罰都提到“限期拆除”措施，如果簡(jiǎn)單采取強(qiáng)制拆除措施，既違背了保障農(nóng)民權(quán)益的初衷，又會(huì)給實(shí)際操作帶來不小的難度。

3.限制流轉(zhuǎn)制度缺陷

（1）農(nóng)村宅基地退出機(jī)制缺失?！锻恋毓芾矸ā吩谡貙徟h(huán)節(jié)作了詳細(xì)的規(guī)定，但對(duì)宅基地的退出僅列舉三種可收回的原則性情形（為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的）。面對(duì)可收回具體政策界線、收回程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等未作明確規(guī)定。如對(duì)部分長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)且戶籍關(guān)系已脫離農(nóng)村的人員在農(nóng)村占有的宅基地，長(zhǎng)期閑置的農(nóng)村住房是否可以收回等實(shí)際問題都未作規(guī)定。

缺乏鼓勵(lì)村民主動(dòng)退出宅基地的補(bǔ)償機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。宅基地退出并未出現(xiàn)在現(xiàn)行法律規(guī)定之中，在農(nóng)村社會(huì)保障不足、宅基地?zé)o留置成本的情況下，村民對(duì)退出宅基地缺乏安全感，不愿在未得到合理補(bǔ)償?shù)那闆r下退出宅基地。同時(shí)，大量已在城市定居，或打算遷移到城鎮(zhèn)長(zhǎng)期居住的村民，其合法擁有的宅基地使用權(quán)不能入市交易，宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)，這既不利于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，客觀上也加劇了宅基地用地緊張。

（2）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策本身界定不明。表現(xiàn)在嚴(yán)禁宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與宅基地之上定著物可以流轉(zhuǎn)兩者之間存在矛盾。即法律關(guān)于禁止宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，僅特指宅基地使用權(quán)的單獨(dú)流轉(zhuǎn)，卻并未限制基于房屋轉(zhuǎn)讓等其他原因而引起的宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)移的情形。正是由于宅基地流轉(zhuǎn)政策規(guī)定有漏洞，導(dǎo)致實(shí)踐中宅基地灰色交易勢(shì)頭不降。

（3）嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地和住房的政策過于簡(jiǎn)單。現(xiàn)行法律并未禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買住房，但國(guó)家本著切實(shí)保護(hù)耕地原則，相繼制定出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件加以遏制。這些規(guī)定過于簡(jiǎn)單且法律效力低，對(duì)已有違法問題缺乏有效處理辦法和具體操作方案，致使實(shí)際管理成效不理想。

4.宅基地管理體制機(jī)制障礙

（1）房地分離管理體制。農(nóng)村宅基地利用管理涉及國(guó)土資源、住房建設(shè)和城鄉(xiāng)規(guī)劃等多個(gè)行政管理部門，這些政府部門間缺乏協(xié)同合作，致使農(nóng)村宅基地管理效率總體偏低。具體表現(xiàn)為：村莊建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃銜接不暢且規(guī)劃滯后，上下位規(guī)劃在規(guī)劃期限、編制辦法、用地規(guī)模和指標(biāo)控制等方面存在差異，規(guī)劃管理體制未能理順；在宅基地審批管理、執(zhí)法管理、舊村整理改造和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中各部門之間的工作協(xié)調(diào)度較低，從而難以發(fā)揮整體功效以引導(dǎo)村莊合理布局，促進(jìn)宅基地集約節(jié)約利用。

（2）農(nóng)村宅基地管理組織保障滯后。目前，基層國(guó)土管理機(jī)構(gòu)普遍存在組織不健全、人員配備少和經(jīng)費(fèi)保障不到位等問題，致使宅基地規(guī)劃審批、登記發(fā)證、地籍檔案管理、現(xiàn)場(chǎng)巡查、督察和執(zhí)法監(jiān)察等基礎(chǔ)工作成效不明顯。

政策建議

1.賦予宅基地完整物權(quán)權(quán)能

《物權(quán)法》將農(nóng)村宅基地使用權(quán)確定為用益物權(quán)。但與普通意義上的用益物權(quán)相比，宅基地用益物權(quán)更多強(qiáng)調(diào)的是占有和使用，并沒有收益的權(quán)利，因此，要明確賦予農(nóng)民完整的宅基地物權(quán)權(quán)能。這就意味著宅基地將擁有更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)，即宅基地所有權(quán)雖屬于農(nóng)村集體，但其集體成員應(yīng)享有對(duì)宅基地占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓和繼承的權(quán)利。

2.創(chuàng)新宅基地取得制度

（1）建立和完善宅基地使用有償取得制度。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，宅基地使用權(quán)適當(dāng)有償取得是可行也是必要的，一方面，宅基地使用權(quán)初始有償取得將在一定程度上增加農(nóng)村村民申請(qǐng)獲得宅基地用地的經(jīng)濟(jì)成本，可以盡力避免出現(xiàn)原先在無償取得宅基地制度下鉆法律政策空子獲得宅基地使用的主體資格的行為，亦或者抑制集體成員非首次申請(qǐng)宅基地使用權(quán)主觀意識(shí)，用以確保農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得制度的持續(xù)有效運(yùn)作”[5]；另一方面，土地價(jià)值以及使用價(jià)值理應(yīng)以貨幣形式衡量，而當(dāng)前大量宅基地被閑置棄用，建立有償?shù)恼厥褂脵?quán)取得機(jī)制一定程度上能夠提高農(nóng)村居民對(duì)宅基地的使用意識(shí)。

（2）完善宅基地取得程序。如農(nóng)村村民建住宅需要使用宅基地的，由村民向村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，村民委員會(huì)提請(qǐng)村民代表大會(huì)或者村民大會(huì)討論，村民代表大會(huì)或者村民大會(huì)依法作出是否設(shè)定宅基地使用權(quán)的表決[6]，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報(bào)縣（市）人民政府批準(zhǔn)。另外還要構(gòu)建宅基地審批責(zé)任追究機(jī)制，構(gòu)建“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的宅基地審批責(zé)任追究機(jī)制，要求審批人對(duì)其宅基地審批行為負(fù)責(zé)[7]。

3.健全宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制

完善的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)多層次、統(tǒng)一、開放、活躍和競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，以宅基地使用權(quán)的流動(dòng)為基礎(chǔ)，由宅基地的初始分配以及再分配組成。

（1）初始分配。宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給符合申請(qǐng)條件的集體成員建造住宅用于居住的集體建設(shè)用地。在此分配行為中，主體客體都是特定的，需求主體為本集體經(jīng)濟(jì)組織符合申請(qǐng)條件的內(nèi)部成員，客體只能是集體所有的宅基地使用權(quán)。

（2）再分配。又稱“二級(jí)市場(chǎng)”，在此流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，宅基地使用權(quán)可以以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和收回等多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。其供給主體轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛姓厥褂脵?quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。在此市場(chǎng)上，行政管理部門要加強(qiáng)管理，主要是對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)設(shè)定門檻，即并非所有農(nóng)戶都符合宅基地流轉(zhuǎn)條件，只有那些業(yè)已脫離農(nóng)村、不以土地作為謀生手段、經(jīng)濟(jì)條件較好、不完全依靠農(nóng)村土地收入為主要生活來源的農(nóng)戶，可以成為宅基地二級(jí)市場(chǎng)的供給主體。其需求主體則大致可以分為本集體經(jīng)濟(jì)組織、本集體組織內(nèi)部成員以及其他組織或個(gè)人三類。除此之外，設(shè)定本集體經(jīng)濟(jì)組織取得宅基地的上限閾值，對(duì)于其他組織或個(gè)人，一律須以有償方式取得宅基地使用權(quán)。

4.加強(qiáng)宅基地日常監(jiān)督管理

一是加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。二是改革和完善農(nóng)村宅基地審批管理辦法。恪守從嚴(yán)管理，服務(wù)于民原則，簡(jiǎn)化宅基地審批程序，減少審批次數(shù)。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批報(bào)備的，根據(jù)各地實(shí)際情況，規(guī)范審批行為和報(bào)批程序。三是建立一支專業(yè)的基層土地資源管理隊(duì)伍。完善人員配置，加強(qiáng)執(zhí)法支撐。對(duì)宅基地建設(shè)進(jìn)行全程監(jiān)管，在宅基地審批過程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地資源管理人員要進(jìn)行一系列實(shí)質(zhì)性審查。

[1]譚登. 改造“空心村”村民唱主角. 湖南日?qǐng)?bào)，2015-09-18.

[2]徐金鵬，婁辰. 山東近九萬個(gè)自然村三成“空心化”. 經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2015-05-5.

[3]山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳. 山東省2016-2020年鄉(xiāng)村規(guī)劃工作方案. [2016-02-28].http://www. sdjs.gov.cn/art/2016/2/29/art_5_49610.html

[4]歐陽安蛟. 農(nóng)村宅基地使用管理制度研究. 浙江：浙江大學(xué)，2010.

[5]楊杰，俞麗. 淺談農(nóng)村宅基地使用權(quán)的初始取得. 法治與社會(huì)，2014，（9）：218.

[6]高圣平，劉守英. 宅基地使用權(quán)初始取得制度研究. 中國(guó)土地科學(xué)，2007，（2）：35.

[7]瞿理銅. 基于功能變遷的農(nóng)村宅基地制度改革研究. 北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，2016.

★本文系中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院科研項(xiàng)目《社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)村宅基地管理制度研究》（編號(hào)：2016XY05）的階段性成果。

（作者單位：付尊嚴(yán)，中共湖南省委黨校；瞿理銅，湖南行政學(xué)院）

F301

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.07.012 ■ 編輯：張涵