◎何振鋒

北京推進經(jīng)常性社會捐助體系建設(shè)的實踐

◎何振鋒

本文分析了北京市慈善超市“社會企業(yè)運作+連鎖經(jīng)營”模式和捐助站點“四級管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”模式實踐中存在的問題，從制度建設(shè)、政府資金投入、服務(wù)功能健全、供需平臺搭建等方面提出完善經(jīng)常性社會捐助體系的建議。

社會捐助體系；服務(wù)功能；運營模式

為加強對困難群眾的經(jīng)常性生活救助，民政部以慈善超市和捐助站點為主要載體，于20世紀(jì)90年代中后期開始創(chuàng)建經(jīng)常性社會捐助體系。受民政部委托，北京市自2009年開展慈善超市創(chuàng)新建設(shè)試點工作。北京模式運行得怎樣？積累了哪些可供借鑒的經(jīng)驗？為了解這些問題，課題組于2016年1- 4月對北京市慈善超市和捐助站點進行了調(diào)研。調(diào)研采用問卷調(diào)查、個案訪談、焦點小組和實地調(diào)研等研究方法，對15家慈善超市的店長進行了焦點小組座談；對57名慈善超市和捐助站點工作人員、96名救助對象以及98名社區(qū)公眾進行了問卷調(diào)查；對東城區(qū)東四街道慈善超市、西城區(qū)中心店慈善超市、西城區(qū)什剎海街道慈善超市以及海淀區(qū)馬連洼街道愛心家園、青龍橋街道慈善超市和馬連洼街道農(nóng)業(yè)大學(xué)社區(qū)居民委員會捐助站點進行了實地調(diào)研。通過調(diào)研，筆者掌握了北京市慈善超市和捐助站點的基本情況、典型經(jīng)驗做法、運行過程中存在的問題，為梳理北京經(jīng)常性社會捐助體系特點并提出有針對性的政策建議打下良好的基礎(chǔ)。

基本框架和運行模式

1.慈善超市和捐助站點服務(wù)功能定位

（1）慈善超市服務(wù)功能定位。2013年12月31日出臺的《民政部關(guān)于加強和創(chuàng)新慈善超市建設(shè)的意見》（簡稱《意見》），是全國慈善超市建設(shè)工作的第一個綜合性文件?！兑庖姟穼⒋壬瞥卸x為“以社會公眾自愿無償捐助為基礎(chǔ)、借助超級市場管理和運營模式，為困難群眾提供物質(zhì)幫扶和志愿服務(wù)的社會服務(wù)機構(gòu)”。其主要幫扶對象為低保對象、低保邊緣群體、臨時救助對象以及支出型貧困群體。慈善超市是社會捐贈和幫扶互助結(jié)合的一種形式，是低保制度的有效補充，不僅具備接收捐贈、公益附捐、困難救助、社區(qū)應(yīng)急服務(wù)、慈善宣傳及志愿者服務(wù)等多種功能，還可以拓展出居家養(yǎng)老、兒童托管及彩票銷售等諸多便民服務(wù)項目。

（2）捐助站點服務(wù)功能定位。接收捐贈、社區(qū)應(yīng)急服務(wù)、慈善文化傳播及志愿服務(wù)等功能，解決了百姓家中閑置物品“捐贈難”問題，滿足“就近捐”愿望，實現(xiàn)市民熱心公益的參與意愿。

2.北京市慈善超市運營模式與典型做法

北京市慈善超市自2003年發(fā)展至今，主要經(jīng)歷了三個階段：2003-2008年是政府行政主導(dǎo)模式階段，2008-2011年是市場化運營模式階段，2011年至今是社會企業(yè)型運營模式階段。

（1）慈善超市運營模式可概括為“社會企業(yè)運作+連鎖經(jīng)營”。一是政府主導(dǎo)、支持。2013年9月，北京市民政局下發(fā)了《關(guān)于進一步深化慈善超市創(chuàng)新建設(shè)的指導(dǎo)意見》，規(guī)定市和區(qū)縣民政部門是慈善超市創(chuàng)新工作的主導(dǎo)方，把握創(chuàng)新建設(shè)的發(fā)展方向；北京市接受救災(zāi)捐贈事務(wù)管理中心（簡稱捐贈中心）負(fù)責(zé)提出全市慈善超市發(fā)展規(guī)劃，制定相關(guān)政策。區(qū)縣民政部門負(fù)責(zé)整合轄區(qū)資源，制定具體實施方案，推動轄區(qū)慈善超市創(chuàng)新工作發(fā)展。二是協(xié)會統(tǒng)籌管理。捐贈中心委托社會組織以連鎖或加盟形式對慈善超市實施行業(yè)管理。2011年10月，北京市慈善超市發(fā)展協(xié)會注冊成立，以慈善超市為單位會員并吸收社會各界人士參與其中，對慈善超市創(chuàng)新建設(shè)項目進行具體指導(dǎo)，并負(fù)責(zé)運營設(shè)計、方案制定、信息收集與分析。三是社會企業(yè)經(jīng)營。由協(xié)會發(fā)起成立了社會企業(yè)，即北京市愛心超市管理有限公司（簡稱公司），負(fù)責(zé)經(jīng)營管理。按照市場經(jīng)濟理念在全市實行慈善超市經(jīng)營品牌化連鎖、規(guī)?；?jīng)營和集約化采購。四是門店執(zhí)行運作。門店是慈善超市項目執(zhí)行層，是一線服務(wù)窗口。其場地由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）提供，經(jīng)營權(quán)委托給公司。門店以收捐和處理捐贈物資為主要任務(wù)，實現(xiàn)捐贈常態(tài)化，并開展多項便民惠民服務(wù)，成為救助物資發(fā)放、吸收困難群體就業(yè)與優(yōu)化志愿服務(wù)的平臺。

（2）慈善超市創(chuàng)建方式。北京自2009年開展慈善超市創(chuàng)新建設(shè)試點以來，將全市原有的227家愛心家園進行升級改造。截至2016年底，創(chuàng)建門店150余家。到2020年將實現(xiàn)每個街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立一家，覆蓋率達到100%。

慈善超市的創(chuàng)建主要有三種形式：一是原愛心家園所在地適合經(jīng)營、所在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)有創(chuàng)新積極性，且具備工商注冊條件的，可先與公司簽署托管協(xié)議，再進行店面升級改造、法人注冊及運營模式創(chuàng)新工作。二是原愛心家園所在地不適合經(jīng)營，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)愿意調(diào)整地點且有創(chuàng)新積極性，但不具備工商注冊條件的，可協(xié)調(diào)進行社會服務(wù)機構(gòu)登記，并與公司簽署托管協(xié)議，作為轄區(qū)捐贈物資義賣點和接收捐助站點。三是原愛心家園所在地不適合經(jīng)營，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)愿意且有創(chuàng)新積極性的，經(jīng)升級改造后，可作為轄區(qū)內(nèi)捐贈物資義賣點和接收捐助站點。

3.捐助站點運營模式及典型做法

（1）捐助站點運營模式。為推進“民政事業(yè)社會化、民政服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、民政工作信息化、民政業(yè)務(wù)體系化”的改革目標(biāo)，北京市全力完善社會捐助體系的建設(shè)——在市、區(qū)、街、社四級社會捐助網(wǎng)絡(luò)布局基礎(chǔ)上，進一步規(guī)范全市社會捐助站點建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)開展系列主題活動，方便群眾就近就便捐贈。廣泛動員社會各界參與、整合公益資源，構(gòu)建起政府、社會組織、企業(yè)和市民共同參與、多方協(xié)作的社會捐助體系，努力達到機制體制協(xié)調(diào)順暢，社會捐贈積極踴躍，捐助行為規(guī)范有序，援助項目豐富多元，志愿服務(wù)持續(xù)深入的效果。截至2016年底，北京市共有捐助站點1300個，捐贈物資分類處理基地1個。

（2）捐助站點創(chuàng)建方式。一是社會捐贈活動實現(xiàn)常態(tài)化。目前北京已建立市、區(qū)、街、社四級捐贈機制，經(jīng)常性社會捐助主要通過“一日（25日）、二月（4月、10月）、三主題（春風(fēng)送暖、冬衣送暖、暖陽捐助行動）”等一系列活動展開，逐步實現(xiàn)常態(tài)化。二是愛心捐贈日敞開接收。每月25日為敞開收捐日，各基層捐助站點面向市民開放，有捐贈需求的市民可于當(dāng)日在社區(qū)居委會、慈善超市（愛心家園）就近捐贈。三是捐贈物品得到及時轉(zhuǎn)運。通過設(shè)立物流班車、購買社會化服務(wù)與委托社會企業(yè)等方式進行捐贈物資的收集、運輸?shù)裙ぷ?，解決基層捐助站點無法儲存的問題。四是捐贈物品集中處理。接收的捐贈物資被運送到指定集散地，由專業(yè)人員依據(jù)作業(yè)流程和標(biāo)準(zhǔn)進行分揀、分類、清洗、消毒和整理包裝。五是積極吸納社會組織和志愿者參與捐贈。與北京手工藝術(shù)博物館及北京信恒資產(chǎn)公司合作，在寫字樓和博物館里設(shè)立捐助站點；與北京公益服務(wù)發(fā)展促進會合作，在社區(qū)開展捐贈志愿服務(wù)活動；與北京曖陽捐助服務(wù)中心合作，開展對口支援和京津冀捐助活動，通過社會組織的積極參與，開創(chuàng)了民政捐贈物資發(fā)放新方式，實現(xiàn)了與受助人的直接對接。六是制定了《北京市捐助站點規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)范了接收捐贈工作流程和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，進一步提高了捐贈服務(wù)的整體水平。

運營中存在的問題

北京市經(jīng)常性社會捐助體系在探索中形成了“北京模式”，實現(xiàn)政府、社會、市場三方聯(lián)動，在搭建公益服務(wù)平臺、整合資源、促進公眾參與、方便群眾捐贈等方面發(fā)揮的作用初步顯現(xiàn)。然而，慈善超市和捐助站點在運營中也存在一些瓶頸問題亟須解決。

1.慈善超市運營中存在的問題

（1）處于發(fā)展初期，機制有待完善。從成立時間看，西城區(qū)中心店成立于2012年，時間相對較早，其余絕大部分慈善超市成立于2015年和2016年。從地理位置看，超市用房多由街道免費提供，地理位置相對較偏，客流量很少。從所售商品的種類及價格看，慈善超市小的20-30平方米，大的80-90平方米，超過100平方米的不多。有的慈善超市商品種類相對較多，基本能夠滿足居民日常生活需要，但是也有一些慈善超市商品種類很少，甚至不提供商品銷售，只具有收捐、發(fā)放功能。從人員數(shù)量看，慈善超市多為1-2名工作人員，外出送貨、收捐及日常運營十分不便。從登記注冊看，慈善超市需要進行工商企業(yè)注冊或社會服務(wù)機構(gòu)登記，但由于其用房由所在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）提供，而這些房屋基本都不具備產(chǎn)權(quán)證明，無法進行工商注冊或社會服務(wù)機構(gòu)登記。隨著慈善超市建設(shè)工作的開展，無法注冊、登記問題越來越凸顯。

（2）自我發(fā)展能力有待提高。一是運營成本高。國外的慈善超市都是市場化運作并享受免稅政策，我國的慈善超市目前沒有稅收優(yōu)惠政策。慈善超市雖然是公益性的，但由于從事零售業(yè)務(wù)，無法進行稅收減免，加之人員、水電暖等費用，運營壓力較大。二是造血機制缺失。慈善超市的資金只有極小的比例來自自主經(jīng)營收入和募集資金收入，自身造血機制缺失。三是運行機制不透明。如銷售物品后的2%附捐資金流向不夠透明，公眾質(zhì)疑不消除，將影響慈善超市自身發(fā)展。

（3）服務(wù)功能有待提升。慈善超市基本沒有志愿者，也不提供志愿服務(wù)項目，缺乏社會組織、社會力量的介入，志愿服務(wù)尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，慈善超市的便民服務(wù)功能尚未實現(xiàn)，參與調(diào)研的近20家慈善超市中只有1家提供彩票銷售服務(wù)，另有3家為公益組織代賣手工藝品，其他便民服務(wù)如居家養(yǎng)老服務(wù)等則沒有提供。慈善超市的服務(wù)功能有待于進一步提升。

（4）宣傳力度有待加大。慈善超市雖然有統(tǒng)一店面門面設(shè)計、統(tǒng)一標(biāo)識、統(tǒng)一內(nèi)部配置等，然而受地理位置、人流量、宣傳方式和手段等方面的限制，慈善超市的宣傳力度仍有待加大，宣傳方式方法有待改善。

2. 捐助站點運營中存在的問題

（1）運營工作受客觀條件制約。各捐助站點多設(shè)在街道辦事處、居委會，地方狹小，沒有捐贈物資的儲存空間；工作人員較少，接收工作多是兼職，流動性大，不穩(wěn)定；接收衣物沒有條件處理、周轉(zhuǎn)慢，接收大件物品無法存放和處理，造成了“存儲難、運輸難、出口難”問題。

（2）規(guī)范化建設(shè)有待完善。各區(qū)仍存在捐助站點分布不均衡、選址較困難和場地面積不足等問題。而各捐助站點也面臨著接受捐贈渠道單一、捐贈活動宣傳力度較弱以及對捐贈物資管理壓力較大等問題，社會捐助站點的規(guī)范化和常態(tài)化建設(shè)亟待加強。

（3）居民捐贈熱情與困難群體的需求有待對接。當(dāng)前，需求對接機制不健全，對接平臺缺失，嚴(yán)重影響了捐贈熱情與捐贈需求的對接效率。對接機制與平臺的缺位，使得捐贈群體與捐贈站點缺乏掌握捐贈需求信息的有效渠道。

對策建議

1.加強制度建設(shè)，促進慈善超市依法依規(guī)有序健康發(fā)展

慈善超市的良好運營和健康發(fā)展離不開政府頂層制度的保駕護航。建議北京市加大政策扶持力度，形成有利于慈善超市發(fā)展的法規(guī)政策體系，進一步明確慈善超市的“公益慈善屬性”和“超市的管理和運營模式”；針對目前慈善超市非法人身份，要適時出臺政策，打破慈善超市登記注冊中的瓶頸，使其具備合法身份；出臺慈善超市相關(guān)優(yōu)惠政策，包括必要的稅收優(yōu)惠政策，以解決經(jīng)營定稅問題；明確慈善超市的公益崗位性質(zhì)，從而享受補貼政策以解決降低經(jīng)營成本問題；加大激勵機制建設(shè)，對在慈善超市領(lǐng)域作出較大貢獻、具有良好社會影響力的個人、企業(yè)、慈善超市以及具有創(chuàng)新性、示范性的公益慈善項目進行表彰和獎勵。此外，政策扶持還可從政府購買方面入手，通過財政撥款購買慈善超市服務(wù)，扶持慈善超市的成長。

2.健全功能，提升慈善超市多元化服務(wù)水平

慈善超市是城鄉(xiāng)基層公益慈善綜合服務(wù)平臺，運營中除了基本的款物募集與分發(fā)救助功能，還要逐步健全志愿服務(wù)和便民服務(wù)功能。搭建服務(wù)需求與提供對接平臺、建立可持續(xù)發(fā)展機制尤為重要。

在志愿服務(wù)功能的實現(xiàn)方面：要通過招募、遴選、培訓(xùn)、提供服務(wù)、督導(dǎo)和評估等一系列方式建立慈善超市志愿服務(wù)隊伍，通過線上線下結(jié)合的方式，建立困難群眾志愿服務(wù)需求與志愿者隊伍的幫扶對接平臺，實現(xiàn)志愿服務(wù)的常態(tài)化發(fā)展。

在便民服務(wù)功能的實現(xiàn)方面：要充分利用慈善超市這個服務(wù)平臺，為附近居民尤其是困難群體提供各項便民服務(wù)，如商品售賣、彩票銷售及居家養(yǎng)老服務(wù)等。通過慈善超市健全服務(wù)功能，為居民提供多元化的服務(wù)，發(fā)揮各項公共服務(wù)、便民服務(wù)“最后一公里”作用。有條件的慈善超市可嘗試將慈善超市的服務(wù)與電商平臺服務(wù)相結(jié)合，線上線下協(xié)作，滿足居民多樣化、個性化服務(wù)需求。

3.建設(shè)捐助站點供需平臺，構(gòu)建服務(wù)對接機制

充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，借鑒電子商務(wù)模式，打造捐助站點線上線下相結(jié)合的信息服務(wù)平臺，挖掘捐助站點的服務(wù)功能，實現(xiàn)捐助意愿與困難對象需求的有效、無縫對接。捐助站點可以通過社區(qū)服務(wù)中心、居委會等多個窗口廣泛收集困難群體的需求信息；對其進行整理、分類和評估，將評估后的需求信息利用線上線下兩種方式予以發(fā)布。線上方式包括網(wǎng)絡(luò)平臺以及百姓喜聞樂見的社區(qū)微信推送方式，線下主要是通過社區(qū)公示欄，街道、社區(qū)電子屏，宣傳單等渠道發(fā)布。這樣一來，可以形成困難群眾需求和愛心人士做慈善的精準(zhǔn)對接，解決捐贈難、效率低、管理不規(guī)范以及捐助站點運行中的“三難”問題，以信息的精準(zhǔn)對接保障幫扶救助的精準(zhǔn)高效。

4.發(fā)揮好政府資金投入的撬動作用

各級人民政府及其有關(guān)部門可以依法通過購買服務(wù)等方式，支持符合條件的慈善組織向社會提供服務(wù)，并依照有關(guān)政府采購的法律法規(guī)向社會公開相關(guān)情況。

經(jīng)常性社會捐助體系構(gòu)建要堅持“社會化運作”的模式，避免過多的行政性干預(yù)。然而，政府的資金支持必不可少，尤其是在經(jīng)常性社會救助體系構(gòu)建初期，需要政府資金的投入以撬動社會資金的注入。要將經(jīng)常性社會捐助體系發(fā)展經(jīng)費列入政府年度財政預(yù)算。進一步加大彩票公益金的支持力度。擴大政府購買服務(wù)的范圍和規(guī)模，將適合購買的慈善超市和捐助站點服務(wù)納入購買服務(wù)指導(dǎo)目錄，健全政府購買經(jīng)常性社會捐助體系服務(wù)的長效機制。

5.加大宣傳力度，擴大影響力

建議搭建北京市統(tǒng)一的宣傳網(wǎng)絡(luò)平臺，由捐贈中心牽頭，由公司和各區(qū)縣捐贈中心分別對慈善超市模塊和捐助站點模塊進行管理，每個慈善超市和捐助站點也有自己網(wǎng)絡(luò)后臺和所屬具體模塊管理權(quán)，及時公布所負(fù)責(zé)區(qū)域的募捐信息、服務(wù)提供、活動介紹等。

此外，可以舉辦一些捐贈活動儀式，借助活動擴大影響力；除了宣傳慈善超市、捐助站點自身服務(wù)外，更要通過這兩個經(jīng)常性社會捐助平臺宣傳慈善理念、培養(yǎng)公眾慈善意識，在全社會形成慈善氛圍。也可以考慮以市場營銷的方式來加大慈善超市和捐助站點宣傳力度，擴大經(jīng)常性社會捐助體系的影響力。

★本文系民政部委托課題《完善經(jīng)常性社會捐助體系研究》（編號：2016MZRJ023）的階段性成果。

（作者單位：北京社會管理職業(yè)學(xué)院）

C916

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.07.004 ■ 編輯：云霞