(中證金融研究院，北京 100033)

證券業(yè)務(wù)牌照管理是促進(jìn)證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)健康發(fā)展和有效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要手段，是實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管統(tǒng)一性和穿透性的主要方式1。當(dāng)前，我國(guó)尚未建立有效的證券業(yè)務(wù)牌照管理體系，現(xiàn)行牌照管理方式建立在機(jī)構(gòu)監(jiān)管基礎(chǔ)上，難以實(shí)現(xiàn)金融業(yè)務(wù)的統(tǒng)一和全覆蓋監(jiān)管?？傮w存在幾方面問題：一是《證券法》中證券公司經(jīng)營(yíng)范圍劃分標(biāo)準(zhǔn)過(guò)窄。《證券法》第一百二十五條將證券公司業(yè)務(wù)劃分為證券經(jīng)紀(jì)、證券投資咨詢、與證券交易、證券投資活動(dòng)相關(guān)的財(cái)務(wù)顧問、證券承銷與保薦、證券自營(yíng)、證券資產(chǎn)管理和其他證券業(yè)務(wù)。這種劃分標(biāo)準(zhǔn)難以將新型業(yè)務(wù)及時(shí)歸類，如信用交易業(yè)務(wù)和柜臺(tái)業(yè)務(wù)等，既影響監(jiān)管效率，也不符合行業(yè)發(fā)展的需求。二是監(jiān)管的重心在管機(jī)構(gòu)而不是管業(yè)務(wù)。市場(chǎng)上出現(xiàn)的非證券公司從事證券類業(yè)務(wù)的情況得不到及時(shí)有效的監(jiān)管，存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。如無(wú)證券業(yè)務(wù)資格的互聯(lián)網(wǎng)機(jī)構(gòu)開展投資咨詢和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)等情形。三是分業(yè)監(jiān)管體制下的監(jiān)管分割問題。如銀監(jiān)系、證監(jiān)系、保監(jiān)系資管業(yè)務(wù)的行為準(zhǔn)則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致，留下較大的監(jiān)管套利空間，通道業(yè)務(wù)盛行。

我國(guó)香港地區(qū)的證券期貨業(yè)務(wù)牌照管理制度是功能監(jiān)管體制下的一種典型安排。將證券期貨業(yè)務(wù)劃分為十二類牌照，持有牌照即可從事相應(yīng)業(yè)務(wù)，無(wú)牌照經(jīng)營(yíng)即屬犯罪。申請(qǐng)方式簡(jiǎn)單明確，符合條件的機(jī)構(gòu)可根據(jù)業(yè)務(wù)需求申請(qǐng)一類或多類牌照，可同時(shí)開展股票、期貨、外匯等品種的交易和開展資產(chǎn)管理、投資咨詢等業(yè)務(wù)。香港證監(jiān)會(huì)通過(guò)“持牌人”制度很好地守住了監(jiān)管邊界，同類業(yè)務(wù)同一牌照、同一規(guī)則監(jiān)管，有效防止了分業(yè)監(jiān)管異化為分機(jī)構(gòu)監(jiān)管的種種問題。本文通過(guò)系統(tǒng)研究香港證券期貨業(yè)“持牌人”制度，并針對(duì)我國(guó)內(nèi)地證券牌照監(jiān)管的現(xiàn)存問題提出建議，以期為我國(guó)證券業(yè)務(wù)牌照制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

“持牌人”制度起源及法理分析

持牌經(jīng)營(yíng)是金融市場(chǎng)功能監(jiān)管理論的具體實(shí)踐。較為系統(tǒng)的功能監(jiān)管理論由哈佛商學(xué)院的羅伯特·默頓教授在1995年提出，主張依據(jù)金融市場(chǎng)的基本功能和業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)來(lái)劃分監(jiān)管邊界。功能監(jiān)管理論認(rèn)為，金融體系的基本功能比金融機(jī)構(gòu)本身更具有穩(wěn)定性，依據(jù)功能設(shè)計(jì)監(jiān)管制度，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)金融業(yè)跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)的監(jiān)管協(xié)調(diào)[1]。該理論源自美國(guó)的金融監(jiān)管實(shí)踐，1933年《格拉斯-斯蒂格爾法案》之后，美國(guó)嚴(yán)格禁止商業(yè)銀行從事證券類業(yè)務(wù)，旨在保護(hù)投資者利益。1970年之后，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展逐步突破《格拉斯-斯蒂格爾法案》限制。美國(guó)的商業(yè)銀行開始售賣類似于共同基金的集合投資計(jì)劃，但主管銀行業(yè)的貨幣監(jiān)理署(OCC)對(duì)此類業(yè)務(wù)的監(jiān)管較美國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)共同基金的監(jiān)管寬松許多，不利于保護(hù)投資者利益。美國(guó)證監(jiān)會(huì)于80年代提出功能監(jiān)管的理念，建議將其監(jiān)管權(quán)限擴(kuò)大到銀行的證券活動(dòng)。美國(guó)金融業(yè)的功能監(jiān)管框架于《1999年金融服務(wù)法》中正式確立，并沿用至今。

按經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的性質(zhì)劃分監(jiān)管對(duì)象，并根據(jù)要求授予業(yè)務(wù)牌照是金融市場(chǎng)功能監(jiān)管的典型做法?！俺峙迫恕敝贫炔⒎窍愀郦?dú)有，美國(guó)、新加坡等成熟資本市場(chǎng)也都采用了基于金融業(yè)務(wù)牌照的監(jiān)管模式[4]。從法理上看，基于業(yè)務(wù)牌照的監(jiān)管模式體現(xiàn)了法律的公平與效力，具有價(jià)值正當(dāng)性，且有助于實(shí)現(xiàn)法律的價(jià)值目標(biāo)——維護(hù)金融秩序，提高市場(chǎng)效率[2]。牌照管理一方面促進(jìn)了金融市場(chǎng)的平等競(jìng)爭(zhēng)，同一業(yè)務(wù)按同一規(guī)則由同一監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本；另一方面通過(guò)保證所有金融業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的適當(dāng)監(jiān)管和同等監(jiān)管，也有助于保護(hù)投資者利益。

香港證券期貨業(yè)“持牌人”制度實(shí)踐

香港證券期貨業(yè)的“持牌人”制度是功能監(jiān)管理論的具體實(shí)踐?！蹲C券及期貨條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)于1989年5月出臺(tái)，是規(guī)范香港證券期貨業(yè)及非銀行外匯交易零售市場(chǎng)的基本法律，其法律地位相當(dāng)于我國(guó)《證券法》?！稐l例》賦予香港證監(jiān)會(huì)監(jiān)管香港證券及期貨市場(chǎng)的職能及權(quán)利，其中一項(xiàng)重要職能是“向進(jìn)行受證監(jiān)會(huì)規(guī)管的活動(dòng)的中介人發(fā)牌及予以監(jiān)管”2，即“持牌人”制度。《條例》第五部分規(guī)定了持牌業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入和持續(xù)監(jiān)管的若干準(zhǔn)則，并授權(quán)香港證監(jiān)會(huì)中介機(jī)構(gòu)牌照科和監(jiān)察科監(jiān)管。此外，香港證監(jiān)會(huì)還制定了《發(fā)牌資料冊(cè)》和《操守準(zhǔn)則》等指引進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范持牌人的行為操守。經(jīng)過(guò)2011年和2014年的兩次增補(bǔ)，現(xiàn)行《條例》依據(jù)業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)和基本功能，劃分了12類受監(jiān)管業(yè)務(wù)(見表1)。公司(不接受獨(dú)資和合伙制形式的公司申請(qǐng)持牌)和個(gè)人均可根據(jù)業(yè)務(wù)需求向香港證監(jiān)會(huì)申請(qǐng)一類或多類業(yè)務(wù)牌照，無(wú)牌經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)即屬犯罪。

表1 證券業(yè)務(wù)牌照類型3

《條例》明確了香港證券期貨業(yè)的功能監(jiān)管框架。在此框架下，香港證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管對(duì)象涵蓋證券經(jīng)紀(jì)商、期貨和杠桿式外匯交易商、基金經(jīng)理、投資和企業(yè)融資顧問及信貸評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等；牌照依據(jù)“金融產(chǎn)品×金融服務(wù)”的組合劃分，金融產(chǎn)品包括證券、期貨、外匯和場(chǎng)外衍生品，金融服務(wù)包括提供交易、提供意見、提供結(jié)算、評(píng)級(jí)服務(wù)、融資服務(wù)等。這種分類方式是功能監(jiān)管體系的典型做法，一定程度上削弱了金融機(jī)構(gòu)與金融產(chǎn)品、服務(wù)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系[4]。凡從事這12類業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)主體均須向香港證監(jiān)會(huì)申請(qǐng)牌照，并受香港證監(jiān)會(huì)監(jiān)管。例如，香港的銀行6從事證券期貨類業(yè)務(wù)也必須經(jīng)香港證監(jiān)會(huì)審核發(fā)牌成為注冊(cè)機(jī)構(gòu)，并定期接受檢查。我國(guó)香港地區(qū)證券期貨業(yè)務(wù)牌照管理體系較為高效與開放，實(shí)現(xiàn)了證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的有序準(zhǔn)入和退出。香港證監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年6月30日，香港的持牌機(jī)構(gòu)、人士和注冊(cè)機(jī)構(gòu)的總數(shù)達(dá)到43204的新高；其中，持牌機(jī)構(gòu)的數(shù)量上升13%至2549家，合計(jì)擁有4654項(xiàng)業(yè)務(wù)牌照，亦為記錄新高。分類來(lái)看，持有1號(hào)、4號(hào)和9號(hào)牌的機(jī)構(gòu)最多，分別為1203、1217和1395家，呈逐年增加態(tài)勢(shì)；持有7號(hào)自動(dòng)交易服務(wù)和8號(hào)證券保證金融資牌照的機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，分別為24家和3家，機(jī)構(gòu)退出趨勢(shì)明顯。

香港證券期貨業(yè)牌照管理的主要經(jīng)驗(yàn)

一、業(yè)務(wù)牌照界定明確，有效防范監(jiān)管真空

香港十二類業(yè)務(wù)牌照均是按照業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)法律關(guān)系來(lái)劃分(詳見表1),基本實(shí)現(xiàn)證券期貨業(yè)務(wù)全覆蓋?！稐l例》附表5采用概括性列舉加除外列舉的方式，對(duì)各類業(yè)務(wù)的內(nèi)涵及外延準(zhǔn)確釋義，有助于市場(chǎng)參與者根據(jù)業(yè)務(wù)需求申請(qǐng)相應(yīng)的牌照。此外，香港證監(jiān)會(huì)制定了《發(fā)牌資料冊(cè)》就發(fā)放牌照的基本審核準(zhǔn)則、申請(qǐng)程序、變更申請(qǐng)、豁免情形、申請(qǐng)表格及費(fèi)用等做了詳細(xì)規(guī)定，使牌照申請(qǐng)者有章可循。

以1號(hào)證券交易牌照為例，“證券交易”從字面看與我國(guó)《證券法》中的“證券經(jīng)紀(jì)”業(yè)務(wù)相似，但其定義的內(nèi)涵和外延更加寬泛?！稐l例》中 “證券交易”定義為“就任何人而言，指該人與另一人訂立或要約與另一人訂立協(xié)議，或誘使或企圖誘使另一人訂立或要約訂立協(xié)議，而(a)目的是或旨在取得、處置、認(rèn)購(gòu)或包銷證券；或(b)該等協(xié)議的目的或佯稱目的是使任何一方從證券的收益或參照證券價(jià)值的波動(dòng)獲得利潤(rùn)”。參照此定義，1號(hào)牌涵蓋業(yè)務(wù)包括：為客戶提供股票、股票期權(quán)、債券、共同基金及單位信托基金的買賣經(jīng)紀(jì)服務(wù)和發(fā)行承銷服務(wù)。

內(nèi)涵列舉全面有助于香港證監(jiān)會(huì)及時(shí)將市場(chǎng)上層出不窮的新型證券業(yè)務(wù)按其法律屬性分門別類地歸入現(xiàn)有監(jiān)管框架，減少監(jiān)管真空。近幾年我國(guó)證券公司有大量創(chuàng)新業(yè)務(wù)涌現(xiàn)。其中，部分業(yè)務(wù)無(wú)法按《證券法》的劃分標(biāo)準(zhǔn)判斷業(yè)務(wù)歸屬，比如信用交易類業(yè)務(wù)、柜臺(tái)業(yè)務(wù)等。創(chuàng)新業(yè)務(wù)無(wú)法明確歸類使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能根據(jù)現(xiàn)有監(jiān)管框架對(duì)創(chuàng)新業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，而是根據(jù)創(chuàng)新業(yè)務(wù)的實(shí)際發(fā)展情況相對(duì)滯后的增補(bǔ)行政監(jiān)管條例。這降低了通過(guò)法律法規(guī)維護(hù)行業(yè)運(yùn)行的效率，可能造成創(chuàng)新業(yè)務(wù)領(lǐng)域非理性擴(kuò)張。

二、重視行為監(jiān)管，減少監(jiān)管套利

在“持牌人”體系下，從事同類業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體按同一標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管。以在香港地區(qū)開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)為例，根據(jù)《條例》對(duì)9號(hào)牌資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的相關(guān)規(guī)定，無(wú)論機(jī)構(gòu)類型，無(wú)論公募私募，凡是為他人提供證券或期貨合約投資組合服務(wù)的公司或個(gè)人，均應(yīng)當(dāng)向香港證監(jiān)會(huì)申請(qǐng)牌照或在證監(jiān)會(huì)注冊(cè)(指銀行及存款類金融公司)，否則即為非法活動(dòng)。

持牌機(jī)構(gòu)發(fā)行的公募類產(chǎn)品，如投連險(xiǎn)計(jì)劃、交易所買賣基金、房地產(chǎn)投資信托基金等，在發(fā)行前必須經(jīng)香港證監(jiān)會(huì)認(rèn)可資格，并符合《單位信托及互惠基金守則》中對(duì)產(chǎn)品架構(gòu)、投資指引及限制、持續(xù)披露等要求。截至2017年6月底，經(jīng)香港證監(jiān)會(huì)認(rèn)可資格的公開發(fā)售型資管產(chǎn)品共2793項(xiàng)，其中包括2204項(xiàng)單位信托及互惠基金、301項(xiàng)投連險(xiǎn)計(jì)劃、262項(xiàng)退休/強(qiáng)積金相關(guān)基金，以及26項(xiàng)其他類別投資計(jì)劃。

在此監(jiān)管框架下，企圖通過(guò)監(jiān)管套利規(guī)避法規(guī)對(duì)投資范圍、資金來(lái)源和投資者適當(dāng)性等限制的通道業(yè)務(wù)難以維繼。對(duì)于無(wú)牌經(jīng)營(yíng)情形，香港證監(jiān)會(huì)在其官網(wǎng)首頁(yè)持續(xù)更新披露無(wú)牌公司和可疑網(wǎng)站的名單以警示投資者7，并嚴(yán)懲無(wú)牌經(jīng)營(yíng)的公司及人士。

三、及時(shí)增補(bǔ)法律條文，防范創(chuàng)新業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

2008年金融危機(jī)后，針對(duì)場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)監(jiān)管缺失、風(fēng)險(xiǎn)較高等問題，香港證監(jiān)會(huì)開展了廣泛咨詢和改革。改革的結(jié)果，一是在《條例》中新增兩類受監(jiān)管業(yè)務(wù)類型，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有中介機(jī)構(gòu)從事場(chǎng)外衍生品交易行為的全面監(jiān)管。正式實(shí)施后，凡在香港開展場(chǎng)外衍生品交易、就場(chǎng)外衍生品提供意見和為場(chǎng)外衍生品交易提供客戶結(jié)算服務(wù)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，均需向香港證監(jiān)會(huì)申請(qǐng)牌照。二是對(duì)場(chǎng)外衍生品交易提出了更高的披露要求。將由香港金管局設(shè)立場(chǎng)外衍生產(chǎn)品交易報(bào)告庫(kù)，信息與證監(jiān)會(huì)共享，以全面獲取交易信息，便于實(shí)時(shí)監(jiān)控，更好地控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。三是建立集中結(jié)算制度降低結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)。將由香港交易所負(fù)責(zé)設(shè)立香港場(chǎng)外衍生品交易的中央對(duì)手方結(jié)算所，其運(yùn)營(yíng)獨(dú)立于其他結(jié)算機(jī)構(gòu)。

四、積極開展日常監(jiān)管與執(zhí)法行動(dòng)

日常持續(xù)監(jiān)管與失當(dāng)行為懲戒是保障“持牌人”體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵監(jiān)管手段。在功能監(jiān)管框架下，持牌公司/人士開展受監(jiān)管業(yè)務(wù)均受香港證監(jiān)會(huì)監(jiān)管。與此不同，我國(guó)內(nèi)地由于受機(jī)構(gòu)牌照和分業(yè)監(jiān)管制度的限制，監(jiān)管者對(duì)非證券類機(jī)構(gòu)開展證券業(yè)務(wù)的日常監(jiān)管和執(zhí)法行動(dòng)往往難以及時(shí)順利開展，一定程度上影響了市場(chǎng)的公平性和有效性。

香港證監(jiān)會(huì)對(duì)持牌公司開展日常監(jiān)管的主要方式，一是建立以風(fēng)險(xiǎn)為本的持續(xù)監(jiān)管方式。對(duì)證監(jiān)會(huì)認(rèn)定的“高風(fēng)險(xiǎn)公司”8和“高影響力公司”9集中監(jiān)管資源，增加現(xiàn)場(chǎng)檢查和審查頻次，重點(diǎn)關(guān)注其財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。二是行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管相結(jié)合，明確與業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相匹配的資本及資金周轉(zhuǎn)能力要求，防范持牌公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！稐l例》第145條《證券及期貨(財(cái)政資源)規(guī)則》就每類牌照規(guī)定了須繳足的最低股本(資本充足情況)和速動(dòng)資金金額(流動(dòng)性)。若公司持有多類牌照，則以規(guī)定金額中的最高者為準(zhǔn)。若公司未能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)滿足相關(guān)業(yè)務(wù)的流動(dòng)資金和資本充足要求，將會(huì)被證監(jiān)會(huì)吊銷業(yè)務(wù)牌照；三是公司自查與證監(jiān)會(huì)積極監(jiān)察相結(jié)合。積極監(jiān)察包括非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察和現(xiàn)場(chǎng)審查。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察的主要方式是與持牌公司的高級(jí)管理層保持定期溝通，以了解公司的業(yè)務(wù)模式、最新計(jì)劃和發(fā)展動(dòng)向。證監(jiān)會(huì)也會(huì)從不同來(lái)源搜集資料情報(bào)，跟進(jìn)投訴和違規(guī)事項(xiàng)等，全盤審視持牌公司的業(yè)務(wù)狀況。現(xiàn)場(chǎng)審查包括例行視察、特別視察、主題視察和審慎查訪四種，現(xiàn)場(chǎng)審查的范圍和深入程度依個(gè)案具體情況度身設(shè)計(jì)，以便對(duì)持牌公司的主要業(yè)務(wù)操守及合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)作進(jìn)一步評(píng)估。

此外，根據(jù)《條例》，香港證監(jiān)會(huì)有權(quán)對(duì)任何持牌公司及人士的失當(dāng)行為作進(jìn)一步調(diào)查，并在適當(dāng)情況下采取紀(jì)律處分行動(dòng)。執(zhí)法范疇包括上市公司治理、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、無(wú)牌交易、中介機(jī)構(gòu)失當(dāng)行為和國(guó)際合作六類?？刹扇〉募o(jì)律措施包括撤銷牌照、暫時(shí)吊銷牌照、撤銷高管資格、禁止申請(qǐng)牌照、禁止高管資格、罰款、譴責(zé)等一項(xiàng)或多項(xiàng)制裁。根據(jù)香港證監(jiān)會(huì)年報(bào)10，2016年4月1日至2017年3月31日全年，香港證監(jiān)會(huì)對(duì)中介機(jī)構(gòu)共進(jìn)行了312次以風(fēng)險(xiǎn)為本的現(xiàn)場(chǎng)視察，發(fā)現(xiàn)1755宗違規(guī)個(gè)案，處理了2322宗對(duì)中介人及市場(chǎng)活動(dòng)的投訴；全年總計(jì)完成了591項(xiàng)調(diào)查并對(duì)8名人士和兩家公司提出46項(xiàng)刑事控罪，其中有關(guān)中介人失當(dāng)行為的調(diào)查有196項(xiàng)，無(wú)牌經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的調(diào)查有66項(xiàng)；對(duì)54家持牌機(jī)構(gòu)和人士采取了紀(jì)律處分行動(dòng)，涉及罰款總額達(dá)9300萬(wàn)港元；向25名人士施加禁制處分，暫時(shí)吊銷及撤銷8名人士的牌照。

加強(qiáng)我國(guó)內(nèi)地證券期貨業(yè)務(wù)功能監(jiān)管的建議

不同于香港地區(qū)的監(jiān)管模式，我國(guó)內(nèi)地證券期貨行業(yè)當(dāng)前以機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式為主。在我國(guó)設(shè)立銀行、保險(xiǎn)、信托、證券和公募基金五類金融機(jī)構(gòu)需要向相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)機(jī)構(gòu)牌照。例如，設(shè)立證券公司首先需獲得證監(jiān)會(huì)行政許可，取得證券公司牌照。在此基礎(chǔ)上，證券公司開展各類證券業(yè)務(wù)也需經(jīng)證監(jiān)會(huì)審批資格。值得注意的是，在現(xiàn)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管的體系下，不受證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)從事證券類業(yè)務(wù)卻未受到同等監(jiān)管。如非證券公司開展的智能投顧和互聯(lián)網(wǎng)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)等未得到有效監(jiān)管覆蓋；《證券法》中對(duì)于此類監(jiān)管邊界較為模糊的情形也并未有明確界定。香港市場(chǎng)基于業(yè)務(wù)牌照的監(jiān)管模式，很好地踐行了功能監(jiān)管理念。雖然實(shí)踐中也有其局限性，如單個(gè)持牌機(jī)構(gòu)同時(shí)受多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管帶來(lái)的合規(guī)成本增加問題、監(jiān)管協(xié)調(diào)效率問題和審慎監(jiān)管問題等[3]。但總體來(lái)看，“持牌人”制度在減少監(jiān)管真空、監(jiān)管套利和防范創(chuàng)新業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面卓有成效。近期中央召開的全國(guó)金融工作會(huì)議明確了加強(qiáng)功能監(jiān)管和更加重視行為監(jiān)管的金融工作原則。在此背景下，學(xué)習(xí)借鑒香港證券業(yè)務(wù)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)強(qiáng)化資本市場(chǎng)功能監(jiān)管和行為監(jiān)管有一定的實(shí)踐價(jià)值。筆者建議：

一、拓展《證券法》中“證券”的定義和證券業(yè)務(wù)類別

建議以修改《證券法》為契機(jī)，拓展“證券”的定義。從香港證券業(yè)務(wù)牌照管理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一是《條例》中對(duì)證券的定義和受監(jiān)管業(yè)務(wù)類別的界定范圍較寬。對(duì)“證券”的定義采取概括性列舉和除外列舉的方式，囊括了股票、股票期權(quán)、集合投資計(jì)劃、債券等，并規(guī)定公開發(fā)行證券必須在香港證監(jiān)會(huì)注冊(cè)。這為香港證監(jiān)會(huì)監(jiān)管投連險(xiǎn)、共同基金等公開發(fā)行的證券產(chǎn)品提供了法律依據(jù)。二是《條例》對(duì)各類證券期貨業(yè)務(wù)的界定也采用較寬的口徑，基本可覆蓋各類型證券期貨業(yè)務(wù)，為功能監(jiān)管的有效實(shí)施奠定了法律基礎(chǔ)。概念的包容性很好地適應(yīng)了持續(xù)的金融創(chuàng)新趨勢(shì)，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)創(chuàng)新業(yè)務(wù)歸類，減少監(jiān)管真空等問題。

二、加強(qiáng)資本市場(chǎng)功能監(jiān)管，逐步向“管業(yè)務(wù)”模式轉(zhuǎn)變

可借鑒香港“持牌人”業(yè)務(wù)牌照體系，凡是符合條件的市場(chǎng)主體均可在證監(jiān)會(huì)申請(qǐng)相應(yīng)的業(yè)務(wù)牌照。證券業(yè)務(wù)的開展，無(wú)論機(jī)構(gòu)主體類型，都應(yīng)納入統(tǒng)一監(jiān)管，并嚴(yán)懲無(wú)牌經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)的行為。以資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)為例，目前我國(guó)各類金融機(jī)構(gòu)共有八類資管產(chǎn)品。銀監(jiān)系、證監(jiān)系、保監(jiān)系資管業(yè)務(wù)的行為準(zhǔn)則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致，留下較大的監(jiān)管套利空間，通道業(yè)務(wù)盛行[5]；銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)資金相互串聯(lián)，規(guī)避投資范圍限制和監(jiān)管要求11，風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，極大地影響了金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。此外，還有各類名目繁多的無(wú)牌照互聯(lián)網(wǎng)理財(cái)機(jī)構(gòu)，具有涉眾廣、期限短、收益高等特點(diǎn)，潛在風(fēng)險(xiǎn)較高且游離于監(jiān)管之外。

建議從事證券資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體統(tǒng)一向證監(jiān)會(huì)申請(qǐng)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)牌照。持牌公司在公開募集資金發(fā)行產(chǎn)品時(shí)亦需經(jīng)監(jiān)管部門審核，公募類產(chǎn)品需符合法規(guī)對(duì)投資標(biāo)的、投資者適當(dāng)性和信息披露等相關(guān)要求。

三、注重監(jiān)管溝通與信息共享

可參考香港模式，加強(qiáng)功能監(jiān)管體制下的監(jiān)管協(xié)調(diào)。香港強(qiáng)積金產(chǎn)品的監(jiān)管模式是跨機(jī)構(gòu)產(chǎn)品在功能監(jiān)管下的一種典型安排。香港強(qiáng)積金管理局是強(qiáng)積金制度的首要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)強(qiáng)積金制度的整體管理。根據(jù)《強(qiáng)積金條例》的要求，強(qiáng)積金計(jì)劃必須在強(qiáng)積金管理局注冊(cè)，募集資金須獲得強(qiáng)積金管理局的核準(zhǔn)。另一方面，由于強(qiáng)積金計(jì)劃是一種集合投資計(jì)劃，屬于香港《證券及期貨條例》定義的發(fā)行證券的行為，因此必須經(jīng)香港證監(jiān)會(huì)認(rèn)可資格，同時(shí)強(qiáng)積金計(jì)劃的投資經(jīng)理也必須由證監(jiān)會(huì)審批認(rèn)可。根據(jù)安排，強(qiáng)積金管理局將會(huì)先評(píng)核有關(guān)強(qiáng)積金計(jì)劃的申請(qǐng)，在強(qiáng)積金管理局完成有關(guān)審核程序后，香港證監(jiān)會(huì)審核該計(jì)劃是否符合《證監(jiān)會(huì)強(qiáng)積金產(chǎn)品守則》的相關(guān)要求。

建議我國(guó)可參考香港模式，當(dāng)涉及跨行業(yè)、跨機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)及產(chǎn)品核準(zhǔn)時(shí)，為確保監(jiān)管工作的一致性和維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可聯(lián)合訂立關(guān)于業(yè)務(wù)監(jiān)管的協(xié)議備忘錄，明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使職能的行政與運(yùn)作安排。有關(guān)職能可包括注冊(cè)及核準(zhǔn)、日常檢查、投訴處理、調(diào)查、檢控及采取紀(jì)律處分行動(dòng)等。

注釋

1. 第五次全國(guó)金融工作會(huì)議中提到，要加強(qiáng)功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管，強(qiáng)化金融監(jiān)管的專業(yè)性統(tǒng)一性穿透性，所有金融業(yè)務(wù)都要納入監(jiān)管。

2.參見《香港證監(jiān)會(huì)簡(jiǎn)介》中有關(guān)監(jiān)管角色的表述：“《證券及期貨條例》賦權(quán)證監(jiān)會(huì)履行以下職責(zé)：向中介人發(fā)牌及予以監(jiān)管，確保他們達(dá)致指定標(biāo)準(zhǔn)、力足勝任，并遵守與受規(guī)管活動(dòng)有關(guān)的法例及操守規(guī)定；監(jiān)察交易所、結(jié)算所及另類交易平臺(tái)等市場(chǎng)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，協(xié)助優(yōu)化市場(chǎng)架構(gòu)；監(jiān)督適用于公眾公司的收購(gòu)合并規(guī)例； 認(rèn)可向公眾銷售的投資產(chǎn)品及／或其銷售文件； 對(duì)所有違反《證券及期貨條例》及相關(guān)守則的行為作出調(diào)查，并采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)法行動(dòng)；與本地及海外監(jiān)管當(dāng)局合作及提供協(xié)助；以及幫助公眾了解市場(chǎng)運(yùn)作、投資風(fēng)險(xiǎn)及投資者的權(quán)利和責(zé)任?！?/p>

3. 有關(guān)牌照類型的表述參考自香港證監(jiān)會(huì)網(wǎng)站：http：//www.sfc.hk/web/TC/regulatory-functions/intermediaries/及《證券及期貨條例》附表5。

4. 尚未實(shí)施。

5. 于2016年9月1日起正式實(shí)施。

6. 依據(jù)《證券及期貨條例》第119條，銀行等存款性財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)擬開展受規(guī)管業(yè)務(wù)需向香港證監(jiān)會(huì)申請(qǐng)成為注冊(cè)機(jī)構(gòu)。證監(jiān)會(huì)在決定是否給予注冊(cè)持牌時(shí)，會(huì)參考香港金管局的有關(guān)意見。

7. 詳見 http：//www.sfc.hk/web/TC/alert-list/。

8. 泛指公司管理風(fēng)格及系統(tǒng)和監(jiān)控狀況方面有必要接受密切監(jiān)管關(guān)注的持牌公司。

9. 泛指公司在市場(chǎng)上的角色和活動(dòng)量、所服務(wù)的客戶數(shù)目以及所持客戶或基金資產(chǎn)的數(shù)額巨大，以致其營(yíng)運(yùn)如出現(xiàn)任何不穩(wěn)定情況即可能對(duì)投資者的信心和市場(chǎng)穩(wěn)定性造成重大影響的持牌公司。

10. 詳見香港證監(jiān)會(huì)2016～20117年報(bào)。

11. 參見中國(guó)人民銀行發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告(2017)》。