(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410205)

湖南農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給困境與對(duì)策分析

劉少春

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410205)

湖南農(nóng)村義務(wù)教育雖然已經(jīng)取得了一定的成就，但還存在著嚴(yán)重的供給困境。從財(cái)政供給總量不足、地區(qū)供給差異明顯、籌資供給途徑單一、經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管缺失等方面對(duì)湖南省農(nóng)村義務(wù)教育供給的困境做出了全面的分析，并就產(chǎn)生的原因進(jìn)行了簡(jiǎn)要評(píng)述，提出了加大財(cái)政投入總量、拓寬教育投資渠道、優(yōu)化城鄉(xiāng)教育資源配置、強(qiáng)化教育經(jīng)費(fèi)投入的監(jiān)管體制建設(shè)等四個(gè)方面的對(duì)策。

湖南省；農(nóng)村義務(wù)教育；供給困境

義務(wù)教育是整個(gè)國(guó)民教育體系的重要組成部分，具有基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用。在我國(guó)，農(nóng)村義務(wù)教育的意義尤其重要，關(guān)系到“三農(nóng)”問(wèn)題的妥善解決，億萬(wàn)農(nóng)民素質(zhì)的提高、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都離不開(kāi)農(nóng)村義務(wù)教育。沒(méi)有農(nóng)村義務(wù)教育的良好基礎(chǔ)，就不會(huì)有整個(gè)教育事業(yè)的優(yōu)質(zhì)發(fā)展。近幾年來(lái)，湖南省深入推進(jìn)教育強(qiáng)省建設(shè)，積極落實(shí)義務(wù)教育保障機(jī)制，加大資金投入，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，實(shí)施教育扶貧重點(diǎn)工程，啟動(dòng)“全面改薄”項(xiàng)目，取得了較大的成效。但是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)環(huán)境下，受諸多因素的制約，湖南省農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展并不樂(lè)觀，面臨著許多困境，在此背景下，進(jìn)一步深入研究如何實(shí)現(xiàn)教育公平，解決供給困境，保證農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展，既具有理論意義，又有實(shí)踐價(jià)值。

一、湖南省農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展概況

1.初始發(fā)展

1949年頒布的《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定：在全國(guó)要“有計(jì)劃、有步驟地實(shí)行普及義務(wù)教育”。 1982年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“國(guó)家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育。”1986年，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》頒布，我國(guó)首次把免費(fèi)的義務(wù)的教育用法律的形式固定下來(lái)。湖南省委、省政府高度重視義務(wù)教育,采取一系列重大舉措推進(jìn)義務(wù)教育的普及。1993年,湖南省頒布《中共湖南省委、湖南省人民政府關(guān)于加快普及九年制義務(wù)教育的決定》，并連續(xù)兩次在邵東縣、長(zhǎng)沙市召開(kāi)全省“普九”攻堅(jiān)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，促進(jìn)了以預(yù)檢、驗(yàn)收、復(fù)查為主要內(nèi)容的“基本實(shí)施九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲”評(píng)估驗(yàn)收制度的建立和完善，在1998年完成了階段性“兩基”工作任務(wù)。通過(guò)全省人民的共同努力，湖南省義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展取得了歷史性的成就，截至2002年底，全省122個(gè)縣市區(qū)全部通過(guò)了“普九”驗(yàn)收，“普九”人口覆蓋率達(dá)到了100%；全省100%的縣市實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)教育“以縣為主”管理，教師工資100%由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)發(fā)[1]。2007年4月，湖南省通過(guò)國(guó)家教育部“兩基”工作督導(dǎo)檢查，圓滿(mǎn)實(shí)現(xiàn)了“兩基”目標(biāo)。

2.落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制

2005年12月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障改革，按照中央重點(diǎn)支持西部地區(qū)、適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)的思路，由中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍。2006年，湖南省在湘西自治州實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制改革，在張家界全市和益陽(yáng)的沅江市開(kāi)展新機(jī)制試點(diǎn)工作。全年共安排13個(gè)試點(diǎn)縣免雜費(fèi)資金1.4億元，提高公用經(jīng)費(fèi)保障水平補(bǔ)助資金752萬(wàn)元，落實(shí)免費(fèi)教科書(shū)資金2100萬(wàn)元，補(bǔ)助貧困寄宿生生活費(fèi)資金431萬(wàn)元，真正開(kāi)始將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障的范圍。2006年湖南省還面向所有貧困縣的農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生落實(shí)“兩免一補(bǔ)”資金5.42億元，175萬(wàn)人全年享受了中央提供的免費(fèi)教科書(shū)，330萬(wàn)人次被免除雜費(fèi)，21.5萬(wàn)貧困學(xué)生享受了生活補(bǔ)助[2]。2008年，湖南省落實(shí)義務(wù)教育保障資金39.1億元，有669.7萬(wàn)名城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生從中受益[3]。2009年又落實(shí)義務(wù)教育保障資金42.08億元，680萬(wàn)名城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生從中受益[4]，有效地解決了“上學(xué)難”問(wèn)題。

3.推動(dòng)義務(wù)教育均等化

湖南省是最早推動(dòng)義務(wù)教育均等化的幾個(gè)省份之一,全省各級(jí)黨委、政府都非常重視義務(wù)教育均衡發(fā)展。2006年，湖南省委第九次黨代會(huì)明確提出“建設(shè)教育強(qiáng)省”的戰(zhàn)略目標(biāo)。2007年,湖南省委省政府做出了《關(guān)于建設(shè)教育強(qiáng)省的決定》, 提出以加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育為重點(diǎn)，實(shí)施義務(wù)教育均衡發(fā)展計(jì)劃，鞏固提高基礎(chǔ)教育水平。2008年湖南省政府又專(zhuān)門(mén)頒發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》。為進(jìn)一步落實(shí)義務(wù)教育均衡發(fā)展，湖南省教育廳還專(zhuān)門(mén)制定了《湖南省義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，明確了義務(wù)教育學(xué)校校園規(guī)劃建設(shè)、裝備條件、生均公用經(jīng)費(fèi)、隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)校管理、教育教學(xué)、辦學(xué)水平等方面的具體要求，作為檢驗(yàn)義務(wù)教育學(xué)校均衡發(fā)展的標(biāo)尺和開(kāi)展督導(dǎo)評(píng)估的依據(jù)。2010年，教育部《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》頒發(fā)后，湖南省委省政府再次頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》，進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，加快教育強(qiáng)省建設(shè)步伐。2011年，湖南省與教育部簽署《義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄》，是第一批與教育部簽約的中部省份之一。2012年以來(lái)，湖南省實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，共下達(dá)資金42.7億元，惠及43個(gè)縣的所有農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生。2015年，湖南省出臺(tái)了全省教育扶貧規(guī)劃和教育精準(zhǔn)扶貧試點(diǎn)方案，實(shí)施教育扶貧重點(diǎn)工程，啟動(dòng)了“全面改薄”，傾斜支持貧困地區(qū)教育發(fā)展，向51個(gè)貧困縣下達(dá)教育專(zhuān)項(xiàng)資金32.1億元[5]。湖南省還在全國(guó)率先實(shí)施連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，落實(shí)鄉(xiāng)村教師鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼政策，推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)，建立中小學(xué)教師公費(fèi)體檢制度，開(kāi)展“最美鄉(xiāng)村教師”評(píng)選等活動(dòng)，引導(dǎo)和激勵(lì)優(yōu)秀教師扎根基層、安心從教。2016年2月，《湖南省義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)》正式發(fā)布，從學(xué)校硬件設(shè)施、師資力量、學(xué)生體質(zhì)監(jiān)測(cè)等方面明確了標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的目標(biāo)、范圍、主要內(nèi)容及主體責(zé)任，為全面推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)明確了時(shí)間表、路線(xiàn)圖。3月，《湖南省中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例》 頒布實(shí)施，明確了中小學(xué)校的規(guī)劃、選址和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)變更教育用地做出了嚴(yán)格規(guī)定，強(qiáng)化了教育用地的保障力度?！稐l例》是全國(guó)首部省級(jí)層面的中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)法規(guī)，對(duì)于優(yōu)化中小學(xué)校幼兒園布局、保障基礎(chǔ)教育有效供給、化解“大班額”問(wèn)題，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。2016年，湖南省有18個(gè)縣市區(qū)通過(guò)全國(guó)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣評(píng)估驗(yàn)收。自2013年教育部啟動(dòng)全國(guó)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估以來(lái)，湖南省總共已有46個(gè)縣市區(qū)被認(rèn)定為全國(guó)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣市區(qū)，并已明確：到2017年底全省70%以上的縣市區(qū)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，到2019年底所有縣市區(qū)通過(guò)國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)檢查，提前一年達(dá)成國(guó)家目標(biāo)[6]。

二、湖南省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給困境

1.財(cái)政供給總量不足

按照世界銀行的報(bào)告，目前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比重，世界平均水平約為7%左右，其中發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到了9%左右，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家也達(dá)到了4.1%。我國(guó)的教育投入雖然比以往有了較大幅度的增長(zhǎng)，但占GDP的比重仍偏低，直到2012年才實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占比GDP比重4%，從整體上來(lái)看，供給總量偏少。通過(guò)分析歷年來(lái)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況數(shù)據(jù)，相比較而言，湖南省的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)顯得更為短缺。

一是近五年來(lái)，湖南省生均教育事業(yè)費(fèi)支出與全國(guó)平均水平相差較遠(yuǎn)。除2012年初中階段基本持平外，均低于全國(guó)平均水平(見(jiàn)表1)。自2012年以來(lái)，全國(guó)公共財(cái)政教育支出占GDP比重每年均超過(guò)4%，2015年占比為4.26%[7]。2015年，湖南省GDP為29047.2億元，全省公共財(cái)政教育支出為913.89億元，占GDP比重僅為3.15%，至今仍未達(dá)到4%的法定標(biāo)準(zhǔn)。

表1 生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出表 (單位：元)

注：根據(jù)國(guó)家教育部2011-2015年度全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告數(shù)據(jù)整理而來(lái)。

二是湖南省生均公用經(jīng)費(fèi)支出偏低。對(duì)表2進(jìn)行綜合分析，經(jīng)過(guò)對(duì)比五年來(lái)小學(xué)、初中兩個(gè)階段共12個(gè)經(jīng)費(fèi)支出指標(biāo)情況，湖南省有6個(gè)指標(biāo)高于全國(guó)平均水平、6個(gè)指標(biāo)低于全國(guó)平均水平，同時(shí)在全國(guó)生均公用經(jīng)費(fèi)支出平穩(wěn)增長(zhǎng)的情況下，湖南省生均公用經(jīng)費(fèi)支出有三年還出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)(2013年初中階段、2014年小學(xué)階段、2015年初中階段)。

表2 生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出表 (單位：元)

注：根據(jù)國(guó)家教育部2011-2015年度全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告數(shù)據(jù)整理而來(lái)。

三是在中部六省(河南、湖北、湖南、安徽、江西、山西)中進(jìn)行比較，2015年湖南省小學(xué)生均教育事業(yè)費(fèi)支出為7154.49元，列第五位，僅高于河南?。怀踔猩逃聵I(yè)費(fèi)支出為10472.9元，列第四位；小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)支出為2383.31元，列第四位；初中生均公用經(jīng)費(fèi)支出為3069.44元，列第五位，僅高于山西。再對(duì)比2015年各省人均GDP情況，湖南省為42754元，在中部六省中列第二位。通過(guò)表3數(shù)據(jù)，可以反映出湖南省在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入上與其經(jīng)濟(jì)地位不相匹配。

表3 中部六省2015年教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況表 (單位：元)

注：根據(jù)國(guó)家教育部2015年度全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)家數(shù)據(jù)網(wǎng)分省年度數(shù)據(jù)整理而來(lái)。

2.地區(qū)供給差異明顯

湖南省在教育經(jīng)費(fèi)投入上仍然存在較為明顯的地區(qū)差異，教育供給不公平、不均衡的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。全省14個(gè)市州經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，義務(wù)教育供給差異明顯，教育資源在不同地區(qū)的分配不公平，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的教育資源差別很大。教育資源主要集中在城市，尤其是長(zhǎng)株潭城市群，教育經(jīng)費(fèi)投入、師資、基本建設(shè)等都占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。如長(zhǎng)沙的“四大名?！睅煷蟾街?、長(zhǎng)沙市一中、長(zhǎng)郡、雅禮等，由于資源集中，辦學(xué)水平高，為省內(nèi)家長(zhǎng)和學(xué)生所普遍向往。相比之下的農(nóng)村，尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)的貧困農(nóng)村的中小學(xué)校，由于經(jīng)濟(jì)落后，經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，教師力量薄弱，教學(xué)水平和辦學(xué)效益普遍不高。省內(nèi)不少農(nóng)村學(xué)校由于生源分散，教學(xué)班少、班額小，根本無(wú)法開(kāi)齊基本課程，農(nóng)村學(xué)校教師數(shù)量整體超編、結(jié)構(gòu)性缺編的問(wèn)題十分突出，特別是農(nóng)村學(xué)校音樂(lè)、體育、美術(shù)、信息技術(shù)、英語(yǔ)等緊缺學(xué)科教師缺編嚴(yán)重。在這種情況下，還容易形成惡性循環(huán)，城市的好學(xué)校越來(lái)越好，更能夠吸引到好的師資和好的生源；農(nóng)村的差學(xué)校越來(lái)越差，僅能勉強(qiáng)維持下去。

3.籌資供給渠道單一

在湖南省義務(wù)教育融資格局中，民間和私人投資力量微弱，社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重偏低，在農(nóng)村甚至接近于零，其他教育經(jīng)費(fèi)所占比例也比較低，農(nóng)村義務(wù)教育籌資幾乎全部依賴(lài)政府財(cái)政性支出和轉(zhuǎn)移支付。這些都說(shuō)明義務(wù)教育的籌資供給渠道不太合理，教育融資多元化格局尚未形成。為保障教育經(jīng)費(fèi)投入，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)所占比例應(yīng)當(dāng)在保持穩(wěn)定的基礎(chǔ)上逐年有所增長(zhǎng)，而預(yù)算外教育經(jīng)費(fèi)，如社會(huì)捐資集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、教育稅費(fèi)等還有很大的增長(zhǎng)空間。2014年，湖南省教育經(jīng)費(fèi)共1128.55億元，其中國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為880.93億元，占78.1%，而民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和教育經(jīng)費(fèi)社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)合計(jì)僅為9.21億元，占比非常小①。

4.經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管缺失

一是由于財(cái)政預(yù)算剛性約束不夠，農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算管理制度執(zhí)行不到位，如公用經(jīng)費(fèi)被擠占、套取，支出結(jié)構(gòu)不合理、資金撥付不及時(shí)、資金保障范圍不全、管理主體不明確、基層財(cái)會(huì)人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不高等，嚴(yán)重影響了農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展。由于教育部門(mén)及中小學(xué)校長(zhǎng)對(duì)預(yù)算工作的認(rèn)識(shí)不到位，以及財(cái)會(huì)人員的專(zhuān)業(yè)能力不足，大部分農(nóng)村中小學(xué)在預(yù)算編制過(guò)程中并未體現(xiàn)公平性、全面性、時(shí)效性，內(nèi)容不完整、程序不規(guī)范等情況時(shí)有發(fā)生。二是第三方監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)缺失。在教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管制度設(shè)計(jì)中，單純強(qiáng)調(diào)教育行政部門(mén)的考核、檢查，而往往忽視了群團(tuán)組織、家長(zhǎng)代表、公眾媒體等非政府組織為主的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的介入。根據(jù)《湖南省義務(wù)教育教育經(jīng)費(fèi)管理辦法》，湖南省通過(guò)組織對(duì)各市(州)、縣(區(qū))進(jìn)行教育工作目標(biāo)考核，開(kāi)展督導(dǎo)評(píng)估檢查等，強(qiáng)化義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管，但其主要局限于教育部門(mén)的自我監(jiān)督，而一些考核、檢查的結(jié)果并不一定能夠達(dá)到百分之百的真實(shí)有效。三是由于沒(méi)有科學(xué)合理的教育經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出監(jiān)督評(píng)估體系，一方面是義務(wù)教育財(cái)政資金十分緊張，該用錢(qián)的地方缺少經(jīng)費(fèi)投入；而另一方面對(duì)義務(wù)教育資金使用的監(jiān)督還不夠嚴(yán)格，浪費(fèi)現(xiàn)象和擠占挪用義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的情況都較為普遍，經(jīng)費(fèi)使用效率低下。如2015年衡山縣教育系統(tǒng)校園腐敗系列案件中，部分學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力不受監(jiān)督制約，學(xué)校管理不公開(kāi)不透明，公開(kāi)招投標(biāo)被拋到一邊，為校園腐敗的滋生提供了土壤，基建、采購(gòu)、后勤等領(lǐng)域成為校園腐敗的“重災(zāi)區(qū)”，反映了教育經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督制約機(jī)制的缺失。

三、產(chǎn)生困境的原因

湖南省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給困境的出現(xiàn)，究其原因，主要在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)和教育政策差別化實(shí)施的影響。

1.根本原因在于受到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制約

新中國(guó)成立之初，就開(kāi)始形成城市以社會(huì)化生產(chǎn)為主、農(nóng)村以小生產(chǎn)為主的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。為了促進(jìn)國(guó)家工業(yè)發(fā)展，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行農(nóng)村支援城市建設(shè)的方針，資源配置方面也優(yōu)先城市，使得城市和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人均收入，以及基本公共服務(wù)等方面都存在巨大的差距。在教育資源配置方面，教育投入、學(xué)校設(shè)施建設(shè)、師資力量都以城市為先，城鄉(xiāng)之間教育資源的差距越來(lái)越大。湖南省作為農(nóng)業(yè)大省和人口大省，同樣存在著顯著的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成了全省城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)差距比較大，由于經(jīng)濟(jì)水平的差距又造成教育水平差距的不斷擴(kuò)大，同時(shí)也使得教育資源在城鄉(xiāng)之間的配置不均衡。這種差距在短期內(nèi)很難完全消除。

2.具體原因在于教育政策的差別化實(shí)施

長(zhǎng)期以來(lái)，教育政策都向城市傾斜，主要體現(xiàn)在分級(jí)辦學(xué)制度、政策偏向性、教師福利待遇等各個(gè)方面，城市都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于農(nóng)村，長(zhǎng)此以往，城鄉(xiāng)之間教育水平差距日益擴(kuò)大。如城市的教育經(jīng)費(fèi)由省級(jí)、地市級(jí)政府負(fù)責(zé)，而農(nóng)村則由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)，在財(cái)政實(shí)力方面有顯著的差別；在制定政策時(shí)首先滿(mǎn)足城市的教育經(jīng)費(fèi)、教師配置和教學(xué)環(huán)境的需要，其次才會(huì)考慮農(nóng)村地區(qū)，而由于教育資源本來(lái)就不足，在優(yōu)先滿(mǎn)足城市的需求后留給農(nóng)村的資源已經(jīng)不多；湖南省城市和農(nóng)村教師的工資水平和福利待遇也有很大的差別，農(nóng)村教師待遇不好、社會(huì)地位不高，連很多農(nóng)村出來(lái)的畢業(yè)生都不愿意回家鄉(xiāng)當(dāng)老師，已經(jīng)成為農(nóng)村教師的也都一門(mén)心思想進(jìn)城，農(nóng)村留不住優(yōu)秀教師。

四、破解供給困境的對(duì)策分析

1.加大財(cái)政投入總量

一方面，依法落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)法定增長(zhǎng)要求，把教育作為財(cái)政支出重點(diǎn)領(lǐng)域予以?xún)?yōu)先保障，確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不低于4%。加強(qiáng)學(xué)雜費(fèi)收繳管理，確保應(yīng)收盡收，全額用于教育支出。落實(shí)教育費(fèi)附加、地方教育附加、從土地出讓收益中計(jì)提教育資金等拓寬教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道政策。通過(guò)預(yù)算安排發(fā)揮國(guó)家稅收的作用，開(kāi)征義務(wù)教育稅，使其成為農(nóng)村義務(wù)教育公共投入獨(dú)立、穩(wěn)定的來(lái)源[8]。

另一方面，合理調(diào)節(jié)投入結(jié)構(gòu)。按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村”的原則，進(jìn)一步完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，調(diào)節(jié)投入結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)費(fèi)保障水平。加大中央與省級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)比例，將目前“以縣為主”的財(cái)政投入模式改為“以省為主”的投入機(jī)制，構(gòu)建責(zé)、權(quán)、利明晰的基本公共教育財(cái)政分權(quán)體制。在農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校，教師的工資由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，學(xué)校的硬件設(shè)施建設(shè)由省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，校舍建設(shè)經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由省級(jí)政府通過(guò)制定、實(shí)施基本公共教育服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化偏遠(yuǎn)地區(qū)和貧困區(qū)域的基本公共教育財(cái)政投入水平,以此實(shí)現(xiàn)資源的合理有效配置，推動(dòng)形成基本公共教育服務(wù)的均等化效果。

2.拓寬教育融資渠道

多措并舉，集中國(guó)家和社會(huì)的資源、政府和民間的資金來(lái)辦好教育，積極打造“財(cái)(財(cái)政)、稅(稅費(fèi))、費(fèi)(學(xué)雜費(fèi))、產(chǎn)(校辦產(chǎn)業(yè)收入及股權(quán)轉(zhuǎn)讓)、社(社會(huì)捐贈(zèng))、基(教育基金會(huì))”等教育融資多元化格局，大力支持民間資本投資教育事業(yè)，推動(dòng)完善財(cái)政、稅收、金融和土地等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量捐資、出資辦學(xué)。

第一，完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展政策體系，取消民辦學(xué)校收費(fèi)審批、備案制度，實(shí)施民辦學(xué)校自主定價(jià)、收費(fèi)公示制度，建立市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)監(jiān)督的價(jià)格機(jī)制；創(chuàng)新民辦教育辦學(xué)模式，探索實(shí)施民辦學(xué)校分類(lèi)登記、分類(lèi)管理，建立非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校差別性扶持政策體系，給予非營(yíng)利性民辦學(xué)校同級(jí)同類(lèi)公辦學(xué)校待遇；支持辦學(xué)實(shí)力強(qiáng)、教育質(zhì)量高、社會(huì)信譽(yù)好的營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)上市融資、集團(tuán)式發(fā)展，多途徑擴(kuò)大教育資源。

第二，探索混合所有制辦學(xué)模式，鼓勵(lì)國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織和個(gè)人以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理、品牌等要素參與舉辦民辦學(xué)校，允許公辦學(xué)校與民辦學(xué)校之間相互購(gòu)買(mǎi)管理服務(wù)、教育資源、科研成果等；探索政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。

第三，鼓勵(lì)社會(huì)捐資助學(xué)，落實(shí)公益性捐贈(zèng)所得稅前扣除政策，營(yíng)造良好的社會(huì)捐資環(huán)境，支持設(shè)立各種形式的公益性教育基金會(huì)和學(xué)?；饡?huì)，加大外資利用力度，積極爭(zhēng)取外資捐贈(zèng)和貸款項(xiàng)目；加強(qiáng)學(xué)校募捐規(guī)范化管理，建立高度透明的募捐機(jī)構(gòu)，完善校友工作制度，掌握基金使用、資本運(yùn)作規(guī)律，確保資產(chǎn)良性增值。

第四，發(fā)行農(nóng)村義務(wù)教育債券、農(nóng)村義務(wù)教育彩票，作為農(nóng)村義務(wù)教育公共投入的補(bǔ)充來(lái)源。

3.優(yōu)化城鄉(xiāng)教育資源配置

第一，繼續(xù)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。統(tǒng)籌實(shí)施合格學(xué)校建設(shè)、中小學(xué)校舍安全工程、農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃、中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制、農(nóng)村義務(wù)教育寄宿制學(xué)校運(yùn)行補(bǔ)助與條件改善計(jì)劃等項(xiàng)目和資金，不斷改善薄弱學(xué)校辦學(xué)條件；深入推進(jìn)合格學(xué)校建設(shè)，加快改善農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的辦學(xué)條件，制定實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)校際結(jié)對(duì)幫扶和對(duì)口支援。發(fā)動(dòng)名校幫扶弱校，開(kāi)展各種形式的校際、區(qū)際結(jié)隊(duì)幫扶活動(dòng)，發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村和貧困地區(qū)輻射；進(jìn)一步完善和實(shí)施縣域內(nèi)校長(zhǎng)、教師輪崗交流制度；探索名校捆綁發(fā)展模式，將農(nóng)村學(xué)校變成省內(nèi)示范性學(xué)校的附屬學(xué)校，兩校資源捆綁在一起，在師資調(diào)配、課程管理、考核獎(jiǎng)懲等各方面統(tǒng)一安排，加快農(nóng)村學(xué)校在辦學(xué)思想、管理水平、教學(xué)質(zhì)量等方面與城區(qū)學(xué)校接軌。

第三，強(qiáng)化農(nóng)村師資隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障。實(shí)施鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃，穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)施農(nóng)村初中、小學(xué)教師公費(fèi)定向培養(yǎng)計(jì)劃，探索實(shí)施農(nóng)村男教師公費(fèi)定向培養(yǎng)計(jì)劃，逐步擴(kuò)大農(nóng)村教師、緊缺型教師公費(fèi)定向培養(yǎng)的實(shí)施范圍，確保公費(fèi)定向師范畢業(yè)生到農(nóng)村學(xué)校任教有編有崗；擴(kuò)大貧困地區(qū)農(nóng)村教師“特崗計(jì)劃”實(shí)施范圍，適時(shí)提高特崗教師工資性補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，采取有效措施，穩(wěn)定特崗教師隊(duì)伍；調(diào)整改進(jìn)特崗教師招聘辦法，促進(jìn)農(nóng)村男女教師比例相對(duì)均衡；建立部分學(xué)科教師“縣管校用”制度，各縣市區(qū)農(nóng)村學(xué)校音、體、美等學(xué)科緊缺的教師只聘任到縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在教學(xué)點(diǎn)分散的農(nóng)村地區(qū)，對(duì)教師緊缺的學(xué)科教學(xué)實(shí)行“走教”制。

第四，全面落實(shí)農(nóng)村教師工資待遇。確保全省農(nóng)村教師鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼和貧困地區(qū)農(nóng)村教師人才津貼按時(shí)發(fā)放到位；落實(shí)集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，鼓勵(lì)各地提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大實(shí)施范圍，改善鄉(xiāng)村教師工作生活條件，讓鄉(xiāng)村教師安心從教、熱心從教、舒心從教、靜心從教；推進(jìn)教師養(yǎng)老保障制度改革，按規(guī)定為教師繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)及住房公積金；加大農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)房和廉租房建設(shè)力度，幫助農(nóng)村教師解決住房困難；關(guān)心教師健康，落實(shí)全省中小學(xué)教師定期體檢制度，加強(qiáng)教師醫(yī)療保障，做好鄉(xiāng)村教師重大疾病救助工作。

4.加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管

第一，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。牢固樹(shù)立勤儉辦學(xué)方針，完善科學(xué)、規(guī)范的教育經(jīng)費(fèi)管理制度體系，積極防范和化解各級(jí)各類(lèi)教育財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)投入和建設(shè)，加強(qiáng)教育規(guī)劃與經(jīng)費(fèi)安排的銜接，科學(xué)安排教育基本建設(shè)投資，統(tǒng)籌實(shí)施各類(lèi)教育重大工程項(xiàng)目。加強(qiáng)學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，積極推行“代建制”。加強(qiáng)學(xué)校預(yù)算管理，健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率。加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管，完善經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度，重點(diǎn)完善各級(jí)各類(lèi)學(xué)校校長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。健全財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，制定各級(jí)各類(lèi)學(xué)校定期公開(kāi)財(cái)務(wù)收支的細(xì)則，確保管好用好教育經(jīng)費(fèi)，發(fā)揮最大效益。完善教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，構(gòu)建以績(jī)效為導(dǎo)向的資源配置機(jī)制。

第二，引進(jìn)社會(huì)監(jiān)督。各級(jí)政府及教育、財(cái)政部門(mén)要一步重視輿論監(jiān)督作用，加大與媒體合作的力度，及時(shí)曝光義務(wù)教育財(cái)政管理當(dāng)中的違法亂紀(jì)行為，及時(shí)跟進(jìn)各項(xiàng)教育專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況并通過(guò)電視廣播、報(bào)刊雜志及網(wǎng)絡(luò)等新媒體形式給予公示；注重發(fā)揮群團(tuán)組織、家長(zhǎng)代表、公益組織在教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方面的積極作用；委托有資質(zhì)的各類(lèi)社會(huì)中介組織，對(duì)各農(nóng)村中小學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)作用情況進(jìn)行監(jiān)督；探索成立縣級(jí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)督委員會(huì)，參與教育財(cái)政行政決策，并對(duì)教育部門(mén)的教育公平及教育經(jīng)費(fèi)投入分配活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。

【注釋】

① 根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)家數(shù)據(jù)湖南省2014年教育經(jīng)費(fèi)情況統(tǒng)計(jì)而來(lái)。

[1]許云昭.湖南省人民政府副省長(zhǎng)許云昭在全省義務(wù)教育執(zhí)法檢查電視電話(huà)會(huì)議上的講話(huà)[EB/OL].http://gov.hnedu.cn/c/2003-07-07/781591.shtml，2003-05-21.

[2]張放平.在2007年度全省教育工作會(huì)議上的講話(huà)[EB/OL].http://gov.hnedu.cn/c/2007-02-05/781669.shtml,2007-02-04.

[3]周 強(qiáng).在全省推進(jìn)教育強(qiáng)省工作會(huì)議上的講話(huà)[EB/OL].http://gov.hnedu.cn/c/2011-07-15/781685.shtml，2009-08-16.

[4]張放平.在2010年度全省教育工作會(huì)議上的講話(huà)[EB/OL].http://gov.hnedu.cn/c/2011-09-19/781689.shtml

[5]王柯敏.在2016年全省教育工作會(huì)議上的講話(huà)[EB/OL].http://news.hnjy.com.cn/jyyw/136676.jhtml,2016-02-24.

[6]唐亞武.在2017年度全省教育工作會(huì)議上的專(zhuān)題報(bào)告[EB/OL].http://dds.gov.hnedu.cn/c/2017-02-15/862912.shtml，2017-02-10.

[7]國(guó)家教育部.2015年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A05/s3040/201611/t20161110_288422.html,2016-11-10。

[8]張麗華等.西部農(nóng)村義務(wù)教育投入保障制度研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009：40.

PlightandCountermeasuresofRuralCompulsoryEducationFundinginHunanProvince

LIU Shao-chun
(HunanUniversityofFinanceandEconomics,ChangshaHunan410205)

Although the rural compulsory education in Hunan province has made some achievements, there are still serious difficulties in supply.This paper mainly from the lack of supply, supply area differences, single financing supply way of the use of funds such as lack of supervision made a comprehensive analysis on the supply of compulsory education in rural areas of Hunan province, the plight of the causes were briefly reviewed, and proposed to increase the total amount of financial investment, broaden investment channels, optimize the urban and rural education the allocation of educational resources, strengthen the construction of the supervision system of education investment in four aspects.

Hunan province; rural compulsory education; supply plight

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2017.05.009

G522.3

A

2095-1361(2017)05-0085-07

2017-04-22

湖南省教育廳教育科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“高校內(nèi)部控制‘三化’問(wèn)題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：XJK016CJG005)

劉少春(1980- )，女，湖南邵陽(yáng)人，湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院教師，會(huì)計(jì)師，碩士，研究方向：財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)

(編輯：周亮；校對(duì)：余華)