(湘潭大學，湖南 湘潭 411105)

居家養(yǎng)老的現(xiàn)狀、原因與對策
——基于S省社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施情況的分析

張今杰楊揚

(湘潭大學，湖南湘潭411105)

通過對S省17個地級市60歲及以上老年人的問卷調查，發(fā)現(xiàn)老年人對于居家養(yǎng)老服務存在認知度較低、需求無法得到切實滿足及服務使用率較低等問題。主要原因有老年人和服務提供者雙方信息不對稱、供需不平衡、服務監(jiān)管不到位和服務主體隊伍專業(yè)化程度低等幾個方面。加強法制建設、明確主體責任、打破信息壁壘、力求供需平衡、完善評估體系是有效實施居家養(yǎng)老政策的有效途徑。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務；認知度；服務需求；政策建議

一、引言

國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，2016年末我國60周歲及以上老年人口為23086萬人，占總人口數(shù)的16.7%，其中65周歲及以上的人口達到15003萬人，占總人口數(shù)的10.8%,老齡化程度日益加深。[1]S省1994年就已進入老齡化社會，截至2016年末，65周歲及以上的老年人口占全省總人口數(shù)的13.18%[2]，遠遠超過全國65周歲及以上的老年人口占全國總人口的比例，作為人口大省，老齡化程度更加嚴重。人口老齡化已經(jīng)成為當前我國面臨的重大社會問題，對我國的養(yǎng)老服務體系構建和社會發(fā)展帶來重大挑戰(zhàn)。隨著計劃生育政策的影響、老年人養(yǎng)老觀念的轉變、家庭養(yǎng)老服務功能的弱化以及老年人養(yǎng)老需求的多樣化發(fā)展，以往依靠家庭養(yǎng)老或機構養(yǎng)老的模式已經(jīng)不能滿足當前養(yǎng)老的實際需求。社區(qū)居家養(yǎng)老不僅能夠彌補家庭養(yǎng)老的缺陷，也能夠減輕機構養(yǎng)老的服務壓力，更能夠加快構建適合我國國情的養(yǎng)老服務體系和促進經(jīng)濟、社會發(fā)展，是解決我國養(yǎng)老問題的必然選擇。2016年，S省政府辦公廳下發(fā)《S省養(yǎng)老服務業(yè)轉型升級實施方案》，明確提出到2020年，全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托，并覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系，其中著重突出了居家養(yǎng)老模式，并把其作為養(yǎng)老服務業(yè)重點扶持領域，探索信息化養(yǎng)老服務平臺。[3]

上世紀末、本世紀初開始，我國學者對居家養(yǎng)老服務模式的研究逐步加深。居家養(yǎng)老概念方面，史柏年認為社區(qū)照顧是一種介于家庭照顧和機構照顧之間，利用社區(qū)資源進行老年人照顧的方式[4]。童星將居家養(yǎng)老定義為一種社會化養(yǎng)老模式，是以社區(qū)為依、居家為基礎，并引入機構養(yǎng)老服務的模式[5]；居家養(yǎng)老服務需求方面，周云等根據(jù)分析得出的結果是，老年人的年齡、自理能力等影響照料需求[6]。徐星瑩等人認為提高居家養(yǎng)老服務需求就必須加大宣傳力度，提高居家養(yǎng)老認知度，以此激發(fā)需求熱情[7]；居家養(yǎng)老服務供給方面，研究者多傾向鼓勵社會力量參與居家養(yǎng)老服務。宋雪飛等人從非營利組織角度入手，研究了非營利組織參與居家養(yǎng)老服務供給的模式，提出與政府的合作供給模式[8]。田鈺燕等人則提出了通過“互聯(lián)網(wǎng)+”技術提高供給協(xié)調性[9]。

總的來說，多數(shù)學者認同居家養(yǎng)老是以社區(qū)為依托，居家為主，政府、社會組織等多方力量參與為老年人提供基本照料、日托服務、精神慰藉等服務的養(yǎng)老模式。在發(fā)展居家養(yǎng)老服務中要加大宣傳力度，增強老年人認知度，以此激發(fā)需求熱情。但是，當前對于社區(qū)居家養(yǎng)老方式的研究與實踐尚存在以下不足之處：第一，將社區(qū)養(yǎng)老當作是與家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老并列的一種養(yǎng)老方式，過多強調三種養(yǎng)老方式在類屬上的獨立性，忽略了三種養(yǎng)老方式在養(yǎng)老服務中的作用以及三者之間的關系，尤其是不能發(fā)揮社區(qū)的“依托”作用，不利于總體上構建社會養(yǎng)老服務體系；第二，當前對社區(qū)居家養(yǎng)老的實踐多集中于“個案”，在此基礎上得到經(jīng)驗的可推廣性有待商榷；第三，研究中對社區(qū)老人服務需求缺乏深入研究；第四，研究極少涉及對居家養(yǎng)老服務實施現(xiàn)狀進行大范圍調查。為克服以上問題，調研運用問卷調查法和深入訪談法，調查了S省老年人的基本情況、居家養(yǎng)老認知、居家養(yǎng)老服務供給情況和老年人養(yǎng)老基本需求等方面，并對居家養(yǎng)老服務實施現(xiàn)狀的原因進行深入分析，運用多元化視角給出解決問題的建議和對策，以期促進我國城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老事業(yè)的實質性發(fā)展。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老服務的實施現(xiàn)狀

養(yǎng)老起源于原始社會末期，并于西周時期得到制度上的完善。隨著儒家思想的發(fā)展和傳播，“孝”文化已經(jīng)成為從古到今的優(yōu)秀文化。“重孝道，養(yǎng)父母”不僅是中華民族傳統(tǒng)美德，還是一個人應當具有寶貴的品質，更是法律所規(guī)定每個公民應盡的義務。受我國計劃生育政策的影響，當前存在大量年輕夫妻需照料四位老人的情況，而現(xiàn)實中激烈的社會競爭又讓他們無法按照傳統(tǒng)的在家盡孝的方式來履行這一義務，這就催生了養(yǎng)老方式的變革。居家養(yǎng)老，既滿足了家庭養(yǎng)老中子女為老人提供親情關懷和履行贍養(yǎng)義務的要求，也滿足了發(fā)揮社區(qū)照顧優(yōu)勢的要求，是當前養(yǎng)老方式的理性選擇。為了更好地完善居家養(yǎng)老服務，發(fā)展中國特色的居家養(yǎng)老服務模式，對當前服務的實施現(xiàn)狀進行分析和研究顯得尤為重要。

(一)數(shù)據(jù)來源及樣本基本信息

數(shù)據(jù)來源于湘潭大學“居家養(yǎng)老服務實施現(xiàn)狀”調研組在S省17個地級市城區(qū)范圍內的社區(qū)所做的調查。調研共發(fā)放問卷800份，回收問卷746份，剔除關鍵變量缺失的問卷后，獲得有效問卷676份，有效回收率為84.5%。樣本中女性占44.7%，男性占55.3%；受調查的老年人平均年齡68歲，主要集中在60-69歲年齡組，共占被訪老人的62.1%；受教育程度上，小學及以下的文化程度約占41.4%，大專及以上的僅占8.9%，說明老年人的受教育程度普遍較低。參與調查的老年人有85.2%已婚有配偶，喪偶的老年人14.8%。隨著老年人年齡的增長，身體各機能開始退化，死亡率逐步提高，喪偶比例也不斷升高。由于調查中無離異或未婚的案例，故不在表中體現(xiàn)；身體素質方面，有45.6%的老年人自我評價身體健康，23.0%的認為較好，一般(可自理)的有23.7%，較差(需要照顧)的有7.7%。說明相當部分的老年人認為自己身體較好，生活中完全可以自理，共占68.6%，但通過是否具有慢性病的調查發(fā)現(xiàn)有43.8%的老年人具有慢性病，說明現(xiàn)實中對醫(yī)療保健服務存在較大需求。

(二)結果分析

1.老年人對居家養(yǎng)老的認知程度和社區(qū)實際開展居家養(yǎng)老服務的對比分析

在老年人對居家養(yǎng)老認知情況的調查中，高達83.4%的被訪老年人不了解居家養(yǎng)老，僅有16.3%的老年人對居家養(yǎng)老有所了解，而其中大部分也只是簡單了解，說明居家養(yǎng)老概念在老年人中還沒有得到廣泛宣傳。在社區(qū)服務(社區(qū)居家養(yǎng)老服務)開展情況的調查中，知曉程度排在前四位的依次是小時工服務、上門家電維修、老年文娛活動和日間照料中心，分別占80.2%、58.2%、50.3%和47.3%，說明社區(qū)實際上存在被認知程度較大的居家養(yǎng)老服務項目，但同時也看到大部分服務項目不被大家所熟知，且使用率普遍很低。兩項調查結果對比發(fā)現(xiàn)，雖然社區(qū)實際開展過較大比例的居家養(yǎng)老服務項目，但由于社區(qū)自身宣傳力度較小及老年人的認知能力下降，對居家養(yǎng)老的概念和居家養(yǎng)老服務項目的了解產(chǎn)生很大限制，因而對居家養(yǎng)老的認知程度和使用率降低。這充分反映出當前S省社區(qū)居家養(yǎng)老服務在社區(qū)層面的宣傳和落實情況不容樂觀。表1反映了居家養(yǎng)老服務活動各項目的認知程度和使用情況。

表1 社區(qū)居家養(yǎng)老活動開展情況相關數(shù)據(jù) 單位：%

2.老年人養(yǎng)老方式選擇與養(yǎng)老依靠意識的對比分析

調查結果表明，排除系統(tǒng)缺失的數(shù)據(jù)，有88.7%的老年人選擇在家養(yǎng)老，其中選擇與子女共同生活的老年人占37.9%，與老伴獨立生活的占50.8%；選擇機構養(yǎng)老的占7.7%；選擇其他(包括居家養(yǎng)老)的只有1.2%。無論是選擇與子女共同生活還是與老伴獨立生活，“在家養(yǎng)老”還是老年人養(yǎng)老方式的首選。對于居家養(yǎng)老，由于老年人了解不夠深入，所以選擇人數(shù)極少。這同時印證了老年人對居家養(yǎng)老認知度低的調查結果。大部分老人認為養(yǎng)老主要靠兒女、自己及配偶，占79.3%。而認為依靠社區(qū)、政府或其他組織養(yǎng)老的則僅占20.7%；生活遇到困難時，被訪老年人大多選擇依靠子女和自己，分別占到總數(shù)的64.5%和39.6%，而依靠政府、社區(qū)或福利機構的僅占11.9%，依靠親友及其他的占8.3%。說明老年人在遇到困難時尋求社會服務資源支持的意愿不高，子女在老年人養(yǎng)老生活中仍然占有無法取代的地位。表2反映了老年人養(yǎng)老方式選擇和養(yǎng)老相關依靠情況。

表2 養(yǎng)老方式選擇和養(yǎng)老相關依靠情況 單位：%

總的來說，老年人在養(yǎng)老方式上傾向于“在家養(yǎng)老”，并且在養(yǎng)老過程中對子女和家庭的依賴程度非常高，家庭仍是老年人養(yǎng)老環(huán)境的最佳選擇，但也從側面反映了老年人對居家養(yǎng)老服務缺乏了解和服務項目使用情況不佳，居家養(yǎng)老服務沒有深層次影響老年人的養(yǎng)老方式選擇。

3.老年人養(yǎng)老服務需求與居家養(yǎng)老服務供給使用率的對比分析

老年人最迫切的養(yǎng)老服務需求調查中，大部分老年人對居家養(yǎng)老服務存在較高需求，但是對養(yǎng)老不同服務項目的需求程度不同，其中基本醫(yī)療、保健、康復服務和基本日常生活照料(居家照料)服務需求最大，分別占27.2%和22.5%。調查的各項結果中，與部分研究者提出的要加強對老年人心理咨詢服務的力度的主張不同的是，僅有12.3%選擇需要開展心理咨詢服務，而更多老年人選擇聊天解悶和參加文娛活動來滿足精神文化需求。在基本醫(yī)療、保健、康復服務需求和基本日常生活照料服務的分類調查中，老年人這兩方面的需求普遍較高。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府和社區(qū)對居家養(yǎng)老服務的投入加大，部分服務項目已經(jīng)具有相當?shù)墓┙o能力，但是使用過這些服務的老年人所占比例卻很低。使用率低所反映的是服務需求的滿足程度低，進一步說明了服務供給與需求的不匹配。

表3 居家養(yǎng)老服務的需求、供給和使用情況 單位：%

注：服務需求比和使用率是回答有需求和使用過此類服務的老年人比例，供給率是被調查老年人所在社區(qū)負責人回答提供過服務的社區(qū)供給比例

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施現(xiàn)狀的原因分析

通過對當前國家養(yǎng)老政策以及養(yǎng)老實踐中的了解，可以看到社區(qū)居家養(yǎng)老在解決老齡化問題的過程中發(fā)揮著獨特作用。S省積極響應并貫徹落實國務院發(fā)布的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》等關于居家養(yǎng)老服務的相關政策，全省居家養(yǎng)老服務事業(yè)得到快速發(fā)展。由于居家養(yǎng)老服務的實踐不僅受政策、經(jīng)濟的影響，還受到當?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)、社會組織發(fā)展狀況、老年人自身習慣與認識等各種因素的影響，因此在居家養(yǎng)老實施過程中存在著種種問題。通過以上實施現(xiàn)狀分析，大體上可以將S省目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施過程中遇到的問題總結為以下三點：第一，居家養(yǎng)老知曉度較低，老年人對諸如小時工和文娛活動等服務項目熟知，但是對居家養(yǎng)老的概念及其他養(yǎng)老服務項目不了解；第二，居家養(yǎng)老服務表面化，導致老年人對某些項目實際需求率降低，影響?zhàn)B老質量的提高；第三，服務項目使用率較低，供給與需求不相匹配。導致這三方面問題的主要原因如下：

(一)信息不對稱下的宣傳、落實不到位

隨著老齡化的加速，國家在養(yǎng)老事業(yè)方面的政策和投入資金不斷擴大，養(yǎng)老事業(yè)已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層次。居家養(yǎng)老因為符合當下養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展被廣泛推廣，但是這種自上而下的推廣過程中往往忽略了最基本的基層宣傳。政策的推出表明國家的重視，從上而下的步步執(zhí)行也是扎實推進居家養(yǎng)老的必要步驟，作為受益對象的社區(qū)老年人卻更多地被隔離在政策之外。某些居家養(yǎng)老服務項目要社區(qū)工作者逐一審核才能夠享受，這在老年人那里更多地被定義為社會救助或者政府救助。殊不知，這正是居家養(yǎng)老服務中的一個環(huán)節(jié)。因此，居家養(yǎng)老政策和居家養(yǎng)老服務項目的宣傳如果沒有考慮到向老年人廣泛宣傳，必然會造成信息不對稱，繼而影響居家養(yǎng)老服務的發(fā)展。

調研過程中，政府和社區(qū)作為居家養(yǎng)老服務的供給方在居家養(yǎng)老政策以及服務項目方面所掌握的信息明顯高于作為接收者的老年人。實施過程中主要由社區(qū)工作者承擔服務項目的宣傳和具體實施，但是由于人員短缺，使得一個社區(qū)工作者往往會同時承擔多個服務項目的實施。在專業(yè)化程度較低、一人承擔多個服務項目、項目監(jiān)管體系不健全和評估系統(tǒng)不完善的情況下，居家養(yǎng)老服務的宣傳和落實工作很難取得令人滿意的效果，結果必然是一方面老年人對居家養(yǎng)老的知曉度較低，另一方面數(shù)量眾多的服務項目流于表面而無法真正滿足老年人的養(yǎng)老需求。

(二)供需不匹配下的被動接受

此處將供需不匹配分為兩個方面。首先是居家養(yǎng)老服務專業(yè)人才的供需不匹配。按照居家養(yǎng)老服務發(fā)展的要求，要充分發(fā)揮社會組織和專業(yè)機構的作用，在社會化、專業(yè)化的方式下加強居家養(yǎng)老服務人才的培養(yǎng)，提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務的品質。雖然政府加大了養(yǎng)老項目購買力度和財政支持，也取得了不錯的成績，但是這種低覆蓋、重試點的模式不能滿足當下的人才供給需求，更不能保證養(yǎng)老服務需求的滿足。人才供給質量直接反映出服務質量，服務人員在供給層次上表現(xiàn)出的專業(yè)化水平不高也是造成當前居家養(yǎng)老服務內容較為單一的重要原因之一[10]；其次是養(yǎng)老服務項目的供需不匹配。調研中發(fā)現(xiàn)，部分養(yǎng)老服務項目的供給大于老年人的需求，老年人對部分居家養(yǎng)老服務項目的實際需求不高。根據(jù)訪談得知，低年齡段的老年人由于自身身體狀況較好，日常生活可以自理，所以對居家養(yǎng)老服務的需求較低[11]；相對年齡較長者則多數(shù)由子女照料，對居家養(yǎng)老服務的需求較少。這也符合對養(yǎng)老依靠的調查結果。但對于大部分老年人來說，面臨的問題依然是實際而有效的居家養(yǎng)老服務項目供給明顯不足，無法滿足日益多樣化的養(yǎng)老需求，特別是對醫(yī)療和心理等方面的需求。在這種雙重供需不匹配的情況下，社區(qū)工作者被動的接受上級政策的要求開展居家養(yǎng)老服務，社區(qū)老年人則被動的接受提供的居家養(yǎng)老服務，影響了居家養(yǎng)老的實際效果。實際需求的模糊化，服務項目策劃者立場的主觀化也是導致當前供需不匹配的一個原因。

(三)居家養(yǎng)老服務監(jiān)管手段的主觀化

當前，政府已經(jīng)明確提出了發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展規(guī)劃和相關支持政策，有效促進了居家養(yǎng)老服務的發(fā)展。但作為指導性的養(yǎng)老宏觀設計并不具有法律意義上的約束力和執(zhí)行力，在發(fā)展過程中也存在著基層安排缺位等問題[12]。居家養(yǎng)老服務方面并沒有正式的法律依據(jù)，這樣就導致居家養(yǎng)老政策體系缺乏法律上的保障。開展居家養(yǎng)老服務方面，雖然有一定的監(jiān)管、評估機制，但是在社區(qū)，作為服務提供者也往往是服務的監(jiān)管者，這就造成監(jiān)管手段的主觀性太大，沒有一個正式的、普遍適用的監(jiān)管標準，無法保障居家養(yǎng)老服務的質量。在政府購買居家養(yǎng)老項目的激勵下，大批社會組織和專業(yè)機構參與進來，但是政府在其中的主要作用是資金和政策的支持，對于社會組織和專業(yè)機構的項目運作過程、需求與供給等缺乏深入?yún)⑴c，對社會組織和專業(yè)機構的監(jiān)管和評估制度不完善。社會組織和專業(yè)機構更多地進行著自我監(jiān)管和評估，其中必然存在較大主觀性，造成服務實際效果與老年人實際需求有所出入。對居家養(yǎng)老服務進行有效監(jiān)管才能促進整個行業(yè)自律，避免監(jiān)管手段主觀化才能加快居家養(yǎng)老專業(yè)化，這種沒有法律法規(guī)明確而細化的監(jiān)管是目前我國居家養(yǎng)老發(fā)展不充分的原因之一。

(四)服務主體隊伍的專業(yè)化程度整體偏低

在居家養(yǎng)老模式廣泛推廣的背景下，如何使服務深入民心、利于民眾是當前居家養(yǎng)老發(fā)展過程中不得不考慮的一部分，而居家養(yǎng)老服務主體隊伍的專業(yè)化程度則是其中的關鍵因素。作為直接與老年人群體對接并提供養(yǎng)老服務的提供者，其專業(yè)化程度越高，則提供的服務越優(yōu)質。然而，當前的居家養(yǎng)老服務隊伍發(fā)展速度明顯的跟不上政策發(fā)展的速度，從事居家養(yǎng)老服務的人員大部分是社區(qū)工作人員以及家政服務人員，只有少部分的專業(yè)社工或者老年護理員從事居家養(yǎng)老，其整體專業(yè)化程度明顯偏低。這就導致居家養(yǎng)老服務的內容層次上遠遠達不到政策期望和老年人實際需求，使得部分居家養(yǎng)老服務項目過多的停留在日常生活照料、送餐服務等，而對于精神慰藉、醫(yī)療康復等較高層次需求則是供給不足。調研過程中發(fā)現(xiàn)，老年人當前對養(yǎng)老服務的期望不僅僅停留在日常生活照料等基本需求上，日益呈現(xiàn)出多樣性、發(fā)展性特點，追求養(yǎng)老品質的提升。作為供給層次，服務主體隊伍難以滿足老年人的多樣化需求也從側面反映出國家對相關從業(yè)人員的培訓和資格認證方面存在缺陷。在居家養(yǎng)老服務方面，國家雖然制定了明確的發(fā)展規(guī)劃，但是這種宏觀指導性的政策并未就從業(yè)人員要求等進行細化，導致大部分從業(yè)人員沒有專業(yè)背景，大多是經(jīng)過短暫培訓，且年齡偏大。綜合來看，當前的居家養(yǎng)老服務隊伍還是處于低水平的，急需國家和相關社會組織不斷推進服務隊伍質量提升和加快制定從業(yè)標準。

四、發(fā)展和完善我國居家養(yǎng)老服務事業(yè)的若干建議

居家養(yǎng)老服務是一個方興未艾的新興事業(yè)，必然要經(jīng)歷一個不斷探索的過程。如何實現(xiàn)由單純借鑒國外經(jīng)驗來發(fā)展轉變不斷探索將國外經(jīng)驗與我國實際情況相結合，建構本土化的、具有中國特色的居家養(yǎng)老服務事業(yè)，是當前尤其值得考慮的重要問題。發(fā)展居家養(yǎng)老事業(yè)的關鍵點在于服務行為的自身發(fā)展和落實，即能否有針對性、規(guī)范有序且專業(yè)的開展服務活動，可以從以下幾個方面來發(fā)展我國居家養(yǎng)老服務事業(yè)。

(一)促進政策向法律、法規(guī)的轉變，構建居家養(yǎng)老相關法律、法規(guī)體系

由于政策導向下的居家養(yǎng)老發(fā)展在一定程度上存在執(zhí)行不嚴，落實不到位等情況，嚴重影響了居家養(yǎng)老服務的實效性。發(fā)展居家養(yǎng)老服務勢必需要相關法律、法規(guī)作為護盾，以此來保障發(fā)展過程的合法化和規(guī)范化。國外居家養(yǎng)老服務發(fā)展的成功經(jīng)驗之一就是有著成熟而完善的相關法律、法規(guī)體系，我國在這個方面存在著明顯的不足。制度體系的不完善也由此導致了居家養(yǎng)老服務碎片化、資源整合能力弱、可持續(xù)發(fā)展能力不足等。因此，在吸取國外成功經(jīng)驗的同時，努力探索出適合我國國情的本土居家養(yǎng)老服務法律、法規(guī)體系，包括政府與服務機構的職責范圍的確定、服務質量的評估、服務主體的界定等問題，顯得尤為重要。

政府層面在積極規(guī)劃居家養(yǎng)老服務發(fā)展政策的同時應當盡快制定相關法律、法規(guī)，在更高層次上規(guī)范發(fā)展。首先，在構建體系的過程中要突出公平公正、科學合理的原則，充分考慮到政府、機構、社區(qū)的資源，尤其要考慮老年人的自身特點，以此推動居家養(yǎng)老的持續(xù)發(fā)展。其次，作為指導性和保障性的居家養(yǎng)老服務法律、法規(guī)體系，要隨著經(jīng)濟、社會等大環(huán)境的發(fā)展不斷完善，以此適應老年人日益增長的服務需求。居家養(yǎng)老作為一項關乎民生發(fā)展的社會工程，要具有明確的法律、法規(guī)地位，并在這種法律、法規(guī)框架下實現(xiàn)有序發(fā)展。促進居家養(yǎng)老政策向居家養(yǎng)老法律、法規(guī)轉變，實現(xiàn)服務依法開展、服務評估有法可依，各相關機構、人員責權分明，建立和健全居家養(yǎng)老相關法律、法規(guī)體系。

(二)政府應當充分發(fā)揮主導性，明確各責任主體的任務

我國的居家養(yǎng)老服務發(fā)展得益于政府對福利事業(yè)的支持，包括相關支持性政策法規(guī)的制定、養(yǎng)老福利服務的資金投入等。居家養(yǎng)老服務發(fā)展的初級階段，更要發(fā)揮好政府的主導作用，明確各責任主體的任務，為居家養(yǎng)老服務提供必要的政策、資金的支持。同時，政府應當積極引入市場機制，注入社會化的養(yǎng)老理念，為居家養(yǎng)老發(fā)展提供持續(xù)而強勁的福利輸出再造能力，吸引相關社會組織或機構參與居家養(yǎng)老服務，以彌補政府自身為主提供居家養(yǎng)老服務的不足。通過政府購買、多方力量參與，形成競爭機制，打破以往單一化的服務模式，努力構建適合本土的居家養(yǎng)老服務模式。

發(fā)揮政府主導地位，多方協(xié)同參與居家養(yǎng)老的過程中，需要特別注意的是要理清政府、社區(qū)、社會組織的角色關系，明確服務主體是誰。政府主導不代表政府要負責具體實施服務，而是作為一個資金支持者、服務監(jiān)管者、政策引導者，使得居家養(yǎng)老能夠在政策范圍內發(fā)揮最大的作用服務社區(qū)老年人，為社區(qū)養(yǎng)老的社會化創(chuàng)造發(fā)展的土壤。社區(qū)、社會組織則應當作為服務的主要實施主體，在做好居家養(yǎng)老的同時，統(tǒng)籌機構養(yǎng)老，共同助力養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。居家養(yǎng)老服務為基礎，機構養(yǎng)老服務為補充，在居家養(yǎng)老服務無法滿足老人需求的時候對接機構進行養(yǎng)老服務。[13]這樣就形成了以老年人為中心，政府、社區(qū)、社會組織環(huán)繞中心協(xié)同參與服務的“圓圈式”居家養(yǎng)老服務體系。

(三)打破居家養(yǎng)老信息溝通壁壘，建立信息共享機制

居家養(yǎng)老服務知曉程度較低，一方面是由于政府和社區(qū)的宣傳力度不夠，另一個重要方面就是政府、服務輸送方和社區(qū)老年人三方之間存在信息不對稱現(xiàn)象的存在。居家養(yǎng)老服務的發(fā)展要打破各方之間的信息溝通壁壘，保持信息互通，達到政府居家養(yǎng)老政策信息從上至下的共享，以及社區(qū)老年人需求的及時反饋。這就需要政府牽頭，各社區(qū)、機構和老年人廣泛參與，共同建立信息共享機制。在這個過程中，要做好信息檔案的采集、篩選和建立，形成固定的工作機制?；ヂ?lián)網(wǎng)以其具有的開放、共享、實時、免費等特點在構建居家養(yǎng)老服務信息服務平臺上具有無可比擬的優(yōu)勢。因此，積極引進智慧養(yǎng)老理念，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”模式，實現(xiàn)政府、社區(qū)、醫(yī)療機構等和社區(qū)老年人的信息無縫對接?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”借助大數(shù)據(jù)分析、互聯(lián)網(wǎng)溝通平臺等，形成新、舊養(yǎng)老服務供給方合力挖掘養(yǎng)老資源和養(yǎng)老需求的局面，更好地促進了信息溝通和服務有效供給。[14]

“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”的實現(xiàn)路徑應該是政府引導、企業(yè)實施、社區(qū)和老年人共同參與建設。首先，政府要在宏觀政策上制定相關發(fā)展規(guī)劃，為其未來發(fā)展奠定政策基礎[15]；其次，政府要加大資金投入，使得“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”信息服務平臺的開發(fā)建設納入政府居家養(yǎng)老服務的財政預算中，做好基本的財政保障，以此吸引互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)加入居家養(yǎng)老服務發(fā)展的大格局中來；再者，政府鼓勵相關企業(yè)加入養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，加大政府購買力度，促進企業(yè)創(chuàng)新開發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”產(chǎn)業(yè)模式，在硬件和軟件方面做好養(yǎng)老依托；再進一步，整合政府、社區(qū)、企業(yè)和高校，成立“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”協(xié)同創(chuàng)新中心，以老年人為中心，共同探索和研發(fā)使用便捷、易操作的信息平臺和平臺載體，為智慧養(yǎng)老提供智慧手段。

(四)精準調研服務需求，實現(xiàn)按需供應

對于居家養(yǎng)老服務的供需問題，既要保證服務提供方與服務需求的平衡，也要保證服務項目與服務需求的平衡。這就要使居家養(yǎng)老服務能有充足的社會組織和機構參與，滿足當前政府對服務提供方的需求，同時要有相當規(guī)模的服務項目供給，滿足老年人養(yǎng)老的需求。歸根結底，政府要發(fā)揮主導作用，實事求是地深入社區(qū)進行精準調研。從老年人群體自身的共同特征以及不同老年人的差異性出發(fā)，通過精準調研，發(fā)現(xiàn)社區(qū)對何種類型的社會組織有實際需求，以及老年人對何種服務有實際需求，[16]以需求確定服務核心任務及輔助任務，實現(xiàn)按需供應。[17]

老年社會工作是指社會工作者在接受了專業(yè)訓練后用專業(yè)的價值理念作指導，充分運用社會工作的理論方法和技巧，為在生活中遭受各種困難的老人解決問題、擺脫困境并同時提高晚年生活質量的專業(yè)服務活動。作為助人自助的社會工作，在介入居家養(yǎng)老服務上能有針對性地解決目前居家養(yǎng)老存在的一些問題，也能有效提升養(yǎng)老服務質量及水平。要著力開展老年社會工作，以其專業(yè)理論及技巧為老人提供專業(yè)的養(yǎng)老服務[18]。首先，老年人隨著年齡的增長，身體條件變差、社會地位下降，各種社會資源不能及時有效地獲取[19]。老年社會工作者可以充分挖掘老人的社會資源并將各個養(yǎng)老資源有效的銜接起來，為老人提供養(yǎng)老基礎保障；其次，可以通過開展個案、小組和社區(qū)工作為老年人解決當前所面臨的問題以及預防未來可能出現(xiàn)的問題并促進老年人的社會參與；再者，社會工作者可以幫助老人認識到晚年的生活價值，使老人充分了解自我，更加自信面對未來生活；最后，老年社會工作者還可以作為政策倡導者為老年人居家養(yǎng)老服務爭取政策支持，甚至影響政府老年政策的制定，進一步改善養(yǎng)老環(huán)境和提升老年人話語權。積極探索“社工+養(yǎng)老”模式，充分發(fā)揮社會工作在養(yǎng)老服務技術、養(yǎng)老服務需求評估、養(yǎng)老資源整合、養(yǎng)老政策宣傳等方面的優(yōu)勢，推動居家養(yǎng)老服務向專精化發(fā)展。

(五)加強監(jiān)管力度，細化評估內容

服務規(guī)范化、實效化不僅需要制度和政策的保障，更需要有力的監(jiān)管和評估。首先，建立服務對象評定標準。要在實際調研的基礎上制定居家養(yǎng)老服務對象評定標準，并形成由政府部門、社區(qū)、專業(yè)老年社工和部分社區(qū)群眾組成的評定小組，促進養(yǎng)老服務資源的精準分配；其次，建立服務需求評估機制。評估指標首先側重于老年人的生活自理能力、經(jīng)濟能力、家庭照料能力等，總結出不同老人所需要的服務，以此更好地讓養(yǎng)老資源發(fā)揮效益，保證人力、物力、財力最大限度的使用。評估需求人群范圍應當擴展到全體社區(qū)老年人，改變以往的單一申請制，實現(xiàn)社會福利服務廣覆蓋的目的；再次，建立居家養(yǎng)老實施效果的評估機制。這是對所提供的服務開展情況的總結，更是促進監(jiān)管和改善服務的必然要求。為此，政府要發(fā)揮主導作用，聯(lián)合各方制定統(tǒng)一的服務評估標準，包括服務資金使用核算標準、服務人群受益情況評估標準、服務質量評估標準等。

現(xiàn)有的服務評估大多是在政府主導下，服務提供方和使用方的自我評估，存在一定的主觀性。為有效解決評估過程中存在的自我主觀性問題，探索和實行第三方評估，站在“場外”看效果更公正、更客觀、更能發(fā)現(xiàn)問題，便于提高服務效果。因此，探索以第三方評估機制為主，政府、服務機構、服務受益對象、社區(qū)共同參與的居家養(yǎng)老服務評估機制是提高養(yǎng)老服務質量，保證社會福利服務政策公平性的有效途徑之一。

五、結語

當前，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老成為構建我國養(yǎng)老服務體系的重要組成部分，為解決我國日益嚴重的老齡化問題發(fā)揮著重要作用。實踐表明，社區(qū)居家養(yǎng)老作為一種成本低、社會效益高的養(yǎng)老模式，不僅可以有效破解當前養(yǎng)老難題，同時也可以推動社會建設的良性發(fā)展。如何以社區(qū)為依托，整合社區(qū)內外各服務資源，擺脫機構養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老的弊端，形成專業(yè)化服務與非專業(yè)化服務相結合的居家養(yǎng)老服務體系成為我國應對老齡化的戰(zhàn)略選擇[20]。通過對社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施現(xiàn)狀的調研，可以看到居家養(yǎng)老服務的實施現(xiàn)狀不容樂觀，面臨諸多問題。雖然居家養(yǎng)老已經(jīng)從政策建立、推廣，發(fā)展到社區(qū)廣泛參與、落實，但是這種“自上而下”的單向式發(fā)展模式存在著居民認知度較低、參與度低，需求無法得到切實滿足以及服務使用率較低等問題；另一方面，帶給我們的思考是具有啟示意義的。發(fā)展居家養(yǎng)老要加強法制建設，積極搭建信息共享平臺，朝向“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧型養(yǎng)老發(fā)展，特別注重引入社會工作專業(yè)人才參與居家養(yǎng)老服務，不斷推動服務隊伍朝向專業(yè)化發(fā)展。[21]發(fā)展過程中，要充分考慮老年人的實際需求，擺脫經(jīng)驗式服務供給方式，結合強有力的監(jiān)管評估，最終實現(xiàn)科學合理的居家養(yǎng)老大格局。總之，社區(qū)居家養(yǎng)老不僅能夠彌補家庭養(yǎng)老的缺陷，也能夠減輕機構養(yǎng)老的服務壓力，更能加快構建適合我國國情的社會養(yǎng)老服務體系和加快建設社會主義和諧社會，促進經(jīng)濟、社會進步，是我國“未富先老”的人口老齡化大背景下的必然選擇。

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CurrentSituation,ReasonsandStrategiesofHome-basedCareServices:AnalysisonImplementingHome-basedCareServicesinSProvince

ZHANG Jin-jie YANG Yang
(XiangtanUniversity,XiangtanHunan411105)

Based on the questionnaire survey for people over 60 years old from 17 prefectural-level cities in Shandong province, this paper shows that older people have low recognition for home-based care services, their needs cannot be fully satisfied, and service utilization is also very low. The main reasons are the information asymmetry between the elderly and the service providers, the imbalance between supply and demand, the lack of service supervision and the low degree of specialization of the service principal teams. The effective ways of implementing home-based care services include strengthening legislation work, clarifying the main responsibilities, breaking the informaiton barriers, striving for supply-demand balance and perfecting evaluation system.

gome-based care services；recognition；service requirements；policy suggestions

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2017.05.002

C913.6

A

2095-1361(2017)05-0020-09

2017-08-20

2017年湖南省研究生科研創(chuàng)新項目“我國農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老資源評估與社會工作服務模式研究：基于湖南省的實證研究”(項目編號：CX2017B310)

張今杰(1972- )，男，湖南寧鄉(xiāng)人，湘潭大學教授，博士，博士研究生導師，研究方向：科學技術哲學、西方哲學、社會學

(編輯：余華；校對：周亮)