孫倫軒　陳·巴特爾

摘要：過去三十年里，“金磚四國”的高等教育系統(tǒng)在數(shù)量和質(zhì)量上經(jīng)歷了跨越式發(fā)展，這一過程是四國政府為了獲得政治合法性，在國家內(nèi)外部受到?jīng)_擊的情況下做出的戰(zhàn)略回應(yīng)。在資源受限的背景下，為同時實現(xiàn)入學(xué)率的擴張和研究型大學(xué)的建設(shè)，四國政府對高等教育的融資模式和院校自主權(quán)分配進行了改革，并在短期內(nèi)成功達成預(yù)期目標(biāo)。但是，“金磚四國”高等教育系統(tǒng)長期的非均衡發(fā)展可能會累積結(jié)構(gòu)性風(fēng)險，需要我們謹慎對待。

關(guān)鍵詞：金磚四國；高等教育；國家行為

一、引言

過去三十年里，“金磚四國”的高等教育經(jīng)歷了跨越式發(fā)展。作為全球高等教育格局中的一個梯隊，“金磚四國”在規(guī)模上雄踞前列，在質(zhì)量上緊隨歐美日等發(fā)達國家和地區(qū)。[1]這與上個世紀(jì)90年代以來“金磚四國”發(fā)起的高等教育大擴張和研究型大學(xué)建設(shè)緊密相連。然而，數(shù)量和質(zhì)量難以兼得?！敖鸫u四國”在集中公共資金建設(shè)少數(shù)精英大學(xué)的同時，利用社會資本和市場力量大肆擴張高等教育規(guī)模。這種發(fā)展模式具有非均衡性的特征，是一種有典型趕超傾向的國家行動。所謂國家行動，是國家治理過程中中央政府根據(jù)強有力的“國家意志”進行頂層設(shè)計，通過一系列制度化的策略，主要運用自上而下的實踐邏輯達成治理目的的各種政府行為的總稱。[2]作為反思發(fā)展中國家高等教育改革的一種視角，國家行動得到了研究者的廣泛關(guān)注。

現(xiàn)有研究有兩種集中而對立的觀點：一種觀點基于凱恩斯的非均衡理論，承認國家行動的合理性與合法性，認為國家主導(dǎo)下的非均衡發(fā)展是后發(fā)國家高等教育轉(zhuǎn)型的一種必然選擇?！敖鸫u四國”作為四個最大的發(fā)展中經(jīng)濟體，采取非均衡發(fā)展勢在必然。另一種觀點則追求高等教育均衡發(fā)展的理想狀態(tài)，認為政府主導(dǎo)會衍生體制問題。政府的行為偏好則會導(dǎo)致非均衡發(fā)展，并進而累積復(fù)雜而深刻的社會矛盾。當(dāng)前“金磚四國”遭遇的復(fù)雜問題就是佐證。[3]從現(xiàn)有的文獻來看，已有研究在以下幾個方面還有待補充：其一，現(xiàn)有研究主要關(guān)注的是高等教育轉(zhuǎn)型中國家行動的后果，而在發(fā)生論上對國家行動的根源知之甚少。少量研究從歷史遺傳和制度依賴的角度對國家行動的由來進行了解釋，但卻忽視了國家及其代理人的主觀能動性和價值偏好。其二，按照馬金森等學(xué)者提出的關(guān)于高等教育影響因素的“全球—國家—地方”模型，現(xiàn)有研究的分析單位主要集中在全球和地方層面，分析全球化和國家內(nèi)部體制轉(zhuǎn)型帶來的影響。這是因為全球化和國際化研究的興起，加之“省域研究”和“城市研究”在國家內(nèi)部的裂變，致使“民族國家”枯萎之聲迭起。[4]而事實上，國家層次可以為我們提供最豐富的材料和證據(jù)，因為國家在組織與管理政治、經(jīng)濟、社會生活中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。[5]因此，一系列的問題還有待回答：其一，除了歷史和文化的原因之外，“金磚四國”的政府為何要參與并主導(dǎo)其高等教育的轉(zhuǎn)型發(fā)展？其二，國家及其代理人政府作為一個有主觀能動性和特殊價值偏好的獨立行動者，在其高等教育轉(zhuǎn)型的過程中是如何行動的？其三，政府為何要做出這些行動而不是其他，它的終極目的何在？下文將采取跨國比較的方法，試圖抓取“金磚四國”高等教育轉(zhuǎn)型中國家行動的共同特征，以回答上述問題。

一、沖擊與回應(yīng)：國家行動的解釋框架

如何理解作為一種國家行動的高等教育轉(zhuǎn)型呢？費正清先生提出的“沖擊—回應(yīng)”模式能夠給我們提供一個解釋框架。費正清的中國研究中曾經(jīng)有這樣的觀點，即中國的文化一旦形成傳統(tǒng)，就具有巨大的穩(wěn)定性，即使有發(fā)展，也不過是內(nèi)部稍作調(diào)整，除非外來作用，否則中國難以跳出傳統(tǒng)的窠臼。對此他進行過如下表述：“傳統(tǒng)中國不是不變的，也不是靜態(tài)的或停滯的。正相反，它曾經(jīng)有過不斷的變化，并且變化多端?？墒亲兓偸窃谝粋€明顯的文化形式與規(guī)章制度形式的范圍之內(nèi)。這個無所不包的典型之所以能如此堅強持久，是因為在中國的地理范圍內(nèi)，中國規(guī)章制度——經(jīng)濟的、政治的、社會的、文化的——曾經(jīng)在許多世紀(jì)發(fā)展了規(guī)模宏大的自給自足、平衡和穩(wěn)定?！彼€運用物理學(xué)原理分析道：“就物理學(xué)的動量的意義而言，聯(lián)系性已經(jīng)形成了惰性，積重難返，但還沒有達到一成不變的地步。”[6]這就是著名的“沖擊—回應(yīng)”模式，其核心觀點是中國的現(xiàn)代化模式是一種西方?jīng)_擊、東方反應(yīng)的模式。這種模式雖受到很多批判，認為它是“西方中心主義”的、忽視中國內(nèi)生發(fā)展等，但宏觀看法無疑是正確的。事實上，這種模式已經(jīng)被研究者大量運用在社會科學(xué)的研究領(lǐng)域。例如黃海剛研究了經(jīng)濟危機對美國高等教育系統(tǒng)的沖擊以及后者的回應(yīng)；[7]趙春麗研究了經(jīng)濟全球化對西方民主體系的沖擊及后者的回應(yīng)等等。[8]由此可見，“沖擊—回應(yīng)”模式對于系統(tǒng)轉(zhuǎn)型研究具有較高的適切性及信效度。

那么，國家主導(dǎo)的高等教育系統(tǒng)是自發(fā)的，并且不加選擇的回應(yīng)所有外部沖擊嗎？答案是消極的。事實上，國家及其代理人政府也是一個主觀能動且追求利益最大化的組織。作為執(zhí)政組織，其終極目的是獲得政治合法性以維持統(tǒng)治地位。因此，當(dāng)高等教育轉(zhuǎn)型與國家統(tǒng)治者利益最大化目標(biāo)相一致時，統(tǒng)治者才會被激勵去允許并保護這一轉(zhuǎn)型過程。所謂政治合法性，即政府基于被民眾認可的原則的基礎(chǔ)上實施統(tǒng)治的正統(tǒng)性或正當(dāng)性。簡而言之，就是政府實施統(tǒng)治在多大程度上被公民視為合理的和符合道義的。[9]對于民眾而言，這意味著他們不再因為懼怕暴力而服從政府命令，而是出于對政府行為的認可和服從義務(wù)來自覺遵守政府制定的規(guī)則。對于政府而言，這意味著它們具備多少依靠非暴力手段使被統(tǒng)治者自愿地接受其統(tǒng)治的能力。

政治合法性的基礎(chǔ)和要素非常廣泛，高等教育的轉(zhuǎn)型發(fā)展與其密不可分。馬克思·韋伯曾構(gòu)建三種理想模型來說明高度復(fù)雜的政治統(tǒng)治和政治服從的基礎(chǔ)。（1）傳統(tǒng)型：已經(jīng)確定的習(xí)俗或習(xí)慣（例如世襲的君主制）；（2）個人魅力型：政治領(lǐng)袖的非凡人格或超凡感召力（革命型的領(lǐng)袖和政權(quán)）；（3）法理型：合理的規(guī)則和程序（現(xiàn)代官僚型）。[10]在現(xiàn)代社會，通過君主世襲或暴力革命來獲得政治合法性已經(jīng)不再可能，只能通過提升經(jīng)濟績效和完善民主法治來獲得，而高等教育的轉(zhuǎn)型發(fā)展是上述兩種途徑的重要構(gòu)成。其一，根據(jù)政治合法性研究的公共利益說，任何政府政策都要保持與公共利益的一致性。如此看來，作為一種國家行動的高等教育轉(zhuǎn)型也是為了尋求某種公共利益的最大化，并將這種公共利益最大限度的惠及全體人民。對于民眾來說，高等教育所帶來的切身利益的核心體現(xiàn)就是經(jīng)濟回報率。經(jīng)濟回報可能不是民眾投資高等教育的唯一原因，但卻是最重要的一個。從這個邏輯來看，高等教育的經(jīng)濟回報率是否上升，決定著民眾投資高等教育的熱情是否增長，進而決定著政府是否會增加高等教育的入學(xué)率。其二，根據(jù)政治合法性研究的政府績效說，政府績效可以為威權(quán)政治體制提供合法性，且保障政治秩序的穩(wěn)定性。對發(fā)展中國家來說，這種政府經(jīng)濟的核心構(gòu)成就是經(jīng)濟績效，經(jīng)濟能否持續(xù)穩(wěn)定的增長甚至關(guān)乎政治秩序的穩(wěn)定性。在當(dāng)今的全球知識經(jīng)濟時代，高質(zhì)量的經(jīng)濟發(fā)展開始日趨依賴創(chuàng)新知識的生產(chǎn)與運用，而高等教育系統(tǒng)在國家創(chuàng)新系統(tǒng)中所扮演的角色也日趨重要。研究型大學(xué)成為民族國家創(chuàng)新體系中的一座座前沿堡壘，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。下文將基于以上兩方面進行詳述，上個世紀(jì)80年代“金磚四國”的高等教育系統(tǒng)在國家內(nèi)外是如何受到?jīng)_擊？在這些沖擊威脅到政府的政治合法性后，國家是如何回應(yīng)的？采取了哪些政策舉措？endprint

二、內(nèi)外沖擊：高等教育的轉(zhuǎn)型動力

（一）內(nèi)部沖擊：高等教育收益率

過去三十年，“金磚四國”的經(jīng)濟高速增長，其高等教育的收益率也一直居高不下，刺激了民眾對接受大學(xué)教育的需求，成為四國政府跨越式擴張高等教育入學(xué)率的內(nèi)部動力。

在巴西，卡拉波羅斯（Psacharopoulos）的研究顯示，巴西高等教育的私人收益率從1970年的13.9%翻倍增長到1989年的28.2%，[11]且此后一直在該點上下浮動。這種變化可能與巴西在此期間經(jīng)濟變革的三個特征有關(guān)：其一，上個世紀(jì)70年代巴西處于軍政府執(zhí)政時期，國民生產(chǎn)總值增長非?？欤鲩L率達到8.5%；其二，與此同時收入差距也不斷加大，且在七八十年代有愈演愈烈之勢；其三，高中入學(xué)人數(shù)在此期間迅猛增長，且在90年代仍在持續(xù)，但同期高等教育入學(xué)人數(shù)直到本世紀(jì)初期仍然保持在相對較低的比例。由此導(dǎo)致中等教育的收益率在下降，而投資高等教育的收益卻在大幅度增加。[12]

在俄羅斯，由于其勞動力市場經(jīng)歷了從“計劃控制”向“市場競爭”的轉(zhuǎn)型，大量大學(xué)畢業(yè)生從政府控制工資體系中的國有部門逃離出來，通過自主擇業(yè)來捕捉這種轉(zhuǎn)型帶來的機遇，他們的相對工資回報也隨即經(jīng)歷大幅度增長。伊麗莎白·布雷納特（Elizabeth Brainerd）計算了俄羅斯轉(zhuǎn)型初期（1991，1993和1994年）收入分配的月度變化，結(jié)果表明這三年里所有教育層次（包括小學(xué)、中學(xué)和大學(xué)）的收益率都經(jīng)歷了快速增長。另外一個顯著特征是低于中學(xué)教育的勞動力的名義工資在下降，而接受過大學(xué)教育的勞動力的名義工資在上升。[13]這說明，在上個世紀(jì)90年代初期俄羅斯勞動力市場轉(zhuǎn)型的背景下，較高教育水平的勞動力在回應(yīng)勞動力市場劇烈變遷方面有更多的能力和更大的靈活性，因而獲得了更多的工資收益。普羅尼科娃（Proudnikova）等人測算了本世紀(jì)初俄羅斯的高等教育收益率，結(jié)果顯示，隨著中學(xué)畢業(yè)生接受高等教育的比例持續(xù)攀升至較高的水平（約85%左右），高等教育收益率在2006-2008年出現(xiàn)了一定程度的下降，但幅度非常微弱，因此并不妨礙俄羅斯民眾投資高等教育的熱情。[14]

在印度，上個世紀(jì)70年代末到90年代末高等教育的私人收益率達到每年11～13%，這比一些成熟的發(fā)達經(jīng)濟體如美國和歐盟高出很多。[15]印度經(jīng)濟從上個世紀(jì)90年代末開始快速增長，與此相對應(yīng)的是本世紀(jì)初大學(xué)教育尤其是高等工程教育的收益率也經(jīng)歷了相應(yīng)的增長。馬丁·卡諾瓦（Martin Carnoy）對印度教育的明瑟收益率進行了估測，結(jié)果表明：中學(xué)教育的收益率一定程度上下降了，而大學(xué)教育仍然與上個世紀(jì)90年代一樣保持較高水平。對于女性來說，中學(xué)教育的收益率下降幅度要大于男性，但她們的大學(xué)教育收益率的增長幅度要超過男性。[16]這說明，大學(xué)教育收益的性別異質(zhì)性一定程度上緩解了印度社會的性別不公，進一步加強了女性投資大學(xué)教育的動機。

在中國，雖然1978年實行了改革開放，但對內(nèi)的勞動力市場改革直到上世紀(jì)90年代仍然是計劃性的，處于政府的緊密控制之下。因此，大學(xué)教育的收益并不是非常之高。張俊森和劉志強等的研究顯示：盡管工資等級表默許了不同受教育水平勞動力之間的工資差異，但是這種差異非常之小。高等教育臨界收益率要在一定程度上高于中學(xué)教育，前者每年4.5%，后者每年3%。[17]隨著中國政府在上個世紀(jì)90年代推進的普及九年義務(wù)教育以及隨后的高等教育擴招，大量的中學(xué)畢業(yè)生和大學(xué)畢業(yè)生開始進入勞動力市場，中國的中等教育和高等教育收益率開始提升并持續(xù)走高。教育的收益率從上個世紀(jì)90年代開始急劇上升，且在21世紀(jì)初期上升得更為快速，尤其是高等教育部分。張俊森的研究指出：1988-2011年城市樣本中受過大學(xué)教育的勞動力占比從12.6%上升到28.1%，大學(xué)畢業(yè)生相對于高中畢業(yè)生的工資溢價從12.2%上升到37.3%。[18]

綜上所述，巴西的高等教育收益率經(jīng)歷了一個急劇增長之后一直保持在這個高點之上；俄羅斯的高等教育收益率經(jīng)歷了穩(wěn)步上升之后有些許回落，但幅度并不大；印度和中國的高等教育收益率得益于經(jīng)濟的快速增長，一直節(jié)節(jié)攀升而居高不下。高等教育持續(xù)增長的收益率高出了民眾期待，普通家庭對接受高等教育的需求日益旺盛并且投資熱情不減，這由此成為“金磚四國”高等教育數(shù)量大擴張的內(nèi)部驅(qū)動力。

（二）外部沖擊：知識經(jīng)濟與創(chuàng)新

上個世紀(jì)80年代末，人類經(jīng)濟正步入知識經(jīng)濟時代。這個時代的基本內(nèi)涵是：知識，不僅包括社會科學(xué)、人文科學(xué)、自然科學(xué)、技術(shù)科學(xué)在內(nèi)的廣義知識體系，而且包括知識的生產(chǎn)、積聚、應(yīng)用，尤其是知識進步及更新的能力，它將在經(jīng)濟的發(fā)展、財富的增長中發(fā)揮著最為重要的作用，乃至成為未來社會經(jīng)濟發(fā)展的決定性要素。[19]知識經(jīng)濟不僅要求更新舊的經(jīng)濟增長觀念，而且要求經(jīng)濟增長從資源依賴、勞動依賴、技術(shù)依賴轉(zhuǎn)移到知識依賴、教育依賴的軌道上來。[20]上個世紀(jì)90年代，發(fā)達國家已經(jīng)率先進入知識經(jīng)濟時代。而對于正蓄勢待發(fā)的“金磚四國”來說，知識經(jīng)濟既是挑戰(zhàn)，又是實現(xiàn)趕超的機遇。

事實上，世紀(jì)之交的“金磚四國”已經(jīng)從初見端倪的知識經(jīng)濟中獲益。2000-2001年，印度信息技術(shù)行業(yè)產(chǎn)值達到印度整個GDP的2%，年度產(chǎn)值高達82.6億美元，吸引了全世界的目光；巴西此時已經(jīng)在其擅長的技術(shù)開發(fā)領(lǐng)域享有盛名，例如航空業(yè)（巴西航空）、熱帶農(nóng)業(yè)（巴西農(nóng)業(yè)研究所）、生物技術(shù)行業(yè)等；俄羅斯也憑借前蘇聯(lián)時代的堅實基礎(chǔ)在航空航天、軍事工業(yè)等領(lǐng)域占據(jù)優(yōu)勢；中國也開始在沿海地區(qū)培育與打造高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動以創(chuàng)新為動力的經(jīng)濟增長。[21]但是，相對于“金磚四國”想要在全球政治經(jīng)濟格局中謀求的位置來說，知識經(jīng)濟在此時發(fā)揮的作用還微不足道。世界銀行曾使用“知識經(jīng)濟評估方法”（Knowledge Assessment Methodology，KAM）來比較巴西、中國、印度和美國在2000年的知識經(jīng)濟發(fā)展程度，而美國是當(dāng)時世界上知識經(jīng)濟最發(fā)達的國家之一。 結(jié)果顯示，上個世紀(jì)末巴西、中國和印度在經(jīng)濟與政治體制方面仍然很不完善，知識經(jīng)濟的發(fā)展土壤還尚未成熟，包括對現(xiàn)存知識的高效運用、創(chuàng)造和生產(chǎn)新知識、啟動新的創(chuàng)新項目等等。在創(chuàng)新體系方面，巴西、印度和中國仍然非常弱小。尤為顯著的是他們投入在科技研發(fā)（Research and Development，R&D）活動上的經(jīng)費占GDP的比重連OECD國家的三分之一都不到。這拉大了他們與發(fā)達國家之間本來就業(yè)已存在的差距，而后者此時正在準(zhǔn)備收獲信息革命帶來的潛在利益，受基礎(chǔ)設(shè)施限制的發(fā)展中國家參與程度非常之小。對于俄羅斯來說，雖然前蘇聯(lián)時代的重工業(yè)基礎(chǔ)為俄羅斯的科技研發(fā)奠定了良好基礎(chǔ)，但轉(zhuǎn)型中的俄羅斯遭遇的挑戰(zhàn)似乎要更多，集中表現(xiàn)在資金匱乏和體制僵化等方面。因此，“金磚四國”要想在知識經(jīng)濟時代搶占先機，需要一個新的突破口。endprint

研究型大學(xué)是創(chuàng)新型國家的標(biāo)準(zhǔn)配置。目前，世界公認的創(chuàng)新國家有20個左右，主要聚集在“環(huán)北大西洋經(jīng)濟圈”。在歷年公布的《全球競爭力報告》中，這些創(chuàng)新型國家和地區(qū)在全球競爭力排名中均名列前茅。將上海交通大學(xué)公布的“世界大學(xué)學(xué)術(shù)排名2007”與《全球競爭力報告》對比發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新型國家和地區(qū)在世界大學(xué)排行榜中極具競爭力，占據(jù)了排行榜的頂端位置：20個創(chuàng)新型國家和地區(qū)聚集了世界上80%以上的高水平研究型大學(xué)，所有的創(chuàng)新型國家和地區(qū)不論大小均擁有若干所世界排名前500名的高水平研究型大學(xué)，絕大多數(shù)創(chuàng)新型國家和地區(qū)至少擁有一所排名前200名的世界知名大學(xué)，幾乎所有排名前一百名的世界一流大學(xué)都位于創(chuàng)新型國家和地區(qū)，其排名越靠前的大學(xué)在創(chuàng)新國家和地區(qū)的聚集度就越高。[22]很顯然，研究型大學(xué)特別是高水平的研究型大學(xué)已經(jīng)成為創(chuàng)新國家和地區(qū)的重要特征之一?？梢哉f，研究型大學(xué)在高等教育的發(fā)展和建設(shè)創(chuàng)新型國家中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和綜合性作用?？v觀人類歷史，科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟、社會的關(guān)系從來沒有像今天這樣緊密。因此，“金磚四國”要想和平崛起，離不開研究型大學(xué)的推動和支撐作用。

三、國家回應(yīng)：數(shù)量擴張與質(zhì)量提升

（一）數(shù)量方面：從精英到大眾化

為了滿足民眾對大學(xué)教育機會的需求，“金磚四國”開始大規(guī)模擴張高等教育入學(xué)率。經(jīng)過二十余年的跨越式發(fā)展，印度和中國在高等教育的規(guī)模方面已經(jīng)達到世界之最，俄羅斯和巴西的高等教育規(guī)模也不容小覷。為了更為精準(zhǔn)地捕捉到這一擴張進程的絕對速度，我們可以將美國在1990年的高等教育規(guī)模作為基準(zhǔn)進行比較。1990年，“金磚四國”中除了俄羅斯以外的三國即中國、印度和巴西有850萬人在接受高等教育，但同期總?cè)丝谥挥腥龂側(cè)丝?/8的美國卻有1300萬人在接受高等教育。換句話說，這種縱向的數(shù)據(jù)比較顯示：1990年巴西的高等教育入學(xué)率僅相當(dāng)于美國1935年的水平；印度此時僅相當(dāng)于美國1920年的水平；中國更甚，其此時的高等教育入學(xué)率甚至只有印度的1/3，落后了美國100多年，也僅相當(dāng)于上個世紀(jì)三十年代歐洲的精英教育階段。俄羅斯在“金磚四國”中稍顯特殊，因其在前蘇聯(lián)時期一直屬于高等教育發(fā)展的第一梯隊，在上個世紀(jì)80年代其入學(xué)率已經(jīng)達到22%。隨后，因蘇聯(lián)解體和政治動蕩，俄羅斯的高等教育發(fā)展進入停滯期。直到1995年，俄羅斯對高等教育的公共資金投入才開始恢復(fù)，隨即加入“金磚四國”的陣營，共同經(jīng)歷了世界范圍內(nèi)的第二次高等教育規(guī)模大擴張。數(shù)據(jù)顯示，2010年“金磚四國”的高等教育入學(xué)率分別是35%、66%、17%、24%。[23]根據(jù)馬丁·卡諾瓦（Martin Carnoy）的估計，2005-2010年從“金磚四國”四年制或五年制高等教育機構(gòu)中畢業(yè)的大學(xué)生數(shù)量約為4000萬。[24]這個數(shù)據(jù)還會進一步增長，根據(jù)英國文化協(xié)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020年在中國接受高等教育的人數(shù)將達到3700萬人，印度緊隨其后將會達到2800萬，美國為2000萬，巴西為900萬人。[25]如果從全球高等教育的格局和發(fā)展脈絡(luò)來看，“金磚四國”高等教育的這一擴張過程，是全球范圍內(nèi)繼歐美日等發(fā)達國家在上個世紀(jì)40年代第一次大擴張后的又一次大擴張，而如此數(shù)量級的高等教育擴張有可能一定程度上改變?nèi)虻母叩冉逃窬帜酥琳谓?jīng)濟格局。

（二）質(zhì)量方面：研究型大學(xué)建設(shè)

為了回應(yīng)知識經(jīng)濟的外部沖擊，“金磚四國”政府開始“選擇性資助”少數(shù)精英大學(xué)，通過國家優(yōu)先建設(shè)來努力追趕發(fā)達國家的一流大學(xué)。在巴西，39所聯(lián)邦直屬大學(xué)成為國家優(yōu)先建設(shè)的目標(biāo)。巴西先后出臺七大措施來促進這些大學(xué)在短期內(nèi)獲得較快發(fā)展，包括大學(xué)自主遴選校長、提升教授發(fā)言權(quán)、提供教師薪酬、進行統(tǒng)一高考、教師競爭上崗、完善評估機制和優(yōu)化研究生教育等方面。[26]俄羅斯則通過《教育優(yōu)先發(fā)展規(guī)劃》明確提出要遴選創(chuàng)新型大學(xué)和組建聯(lián)邦大學(xué)，給予重點資助以優(yōu)先建設(shè)。2006年和2007年，分別有17所和40所大學(xué)成功入列創(chuàng)新型大學(xué)，它們在納米技術(shù)、生物技術(shù)、精細胞系統(tǒng)、新物質(zhì)和化學(xué)工藝等多個俄羅斯優(yōu)先發(fā)展的科研領(lǐng)域獲得大量國家資助，激發(fā)了大學(xué)開展大規(guī)?；A(chǔ)研究和成果轉(zhuǎn)化的積極性。[27]此外，2008年5月，時任總統(tǒng)梅德韋杰夫簽署第716號總統(tǒng)令——“聯(lián)邦大學(xué)令”，正式?jīng)Q定撥款組建聯(lián)邦大學(xué)，計劃到 2020 年，以現(xiàn)有大學(xué)為基礎(chǔ)在全國范圍內(nèi)共組建10所聯(lián)邦大學(xué)。[28]聯(lián)邦大學(xué)在俄羅斯的高校分層結(jié)構(gòu)中地位僅次于莫斯科國立大學(xué)和圣彼得堡大學(xué)，其目標(biāo)定位就是要躋身世界大學(xué)100強。在印度，有7個校區(qū)的印度理工學(xué)院成為國家優(yōu)先建設(shè)和重點支持的對象。印度國會宣告印度理工學(xué)院是“國家級重要機構(gòu)”，是一所由政府資助的在學(xué)術(shù)和管理上高度自治的公立大學(xué)。在資金支持方面，印度政府將一次性給予每所印度理工學(xué)院價值100億盧比的補助金，另外每年在基礎(chǔ)撥款金額上再加約20億盧比。[29]此外，印度理工學(xué)院還從外國政府和教育機構(gòu)獲得大量的資助，有效地降低運作成本。在招生錄取方面，2010年共計47.2萬多人報考印度理工學(xué)院，錄取8000人，錄取率僅為1.6%，同年哈佛大學(xué)的錄取率為7.2%，耶魯大學(xué)為7.9%，斯坦福大學(xué)為8%，麻省理工學(xué)院錄取率則為11%。[30]在中國，中央政府則先后啟動“211工程”、“985工程”、“2011計劃”和“雙一流”等研究型大學(xué)建設(shè)計劃。迄今為止，國家優(yōu)先建設(shè)已經(jīng)帶來初步成效。在2017年QS世界大學(xué)綜合排名上，巴西的圣保羅大學(xué)排在第127位。盡管沒有進入世界前100名，但是在拉丁美洲QS大學(xué)排名當(dāng)中，圣保羅大學(xué)連續(xù)三年榮登榜首，彰顯其在區(qū)域范圍內(nèi)的絕對領(lǐng)先地位。俄羅斯的莫斯科國立大學(xué)排在第108位，印度理工學(xué)院班加羅爾分校排在第152位，較之上個世紀(jì)末都有很大進步。中國則有四所大學(xué)進入前100，分別是清華大學(xué)（24）、北京大學(xué)（39）、復(fù)旦大學(xué)（43）、上海交通大學(xué)（61）。可以預(yù)見的是，在國家優(yōu)先建設(shè)的背景下，未來“金磚四國”的高等教育體系將不再是“大而不強”，并有機會與發(fā)達國家的研究型大學(xué)一較高下。endprint

四、政策工具：成本分擔(dān)與權(quán)力分化

上個世紀(jì)90年代，“金磚四國”的政治改革和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型還剛剛起步，“資源限制”是整個社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型的核心特征，要想單純依靠政府投入回應(yīng)高等教育系統(tǒng)的內(nèi)外部沖擊困難重重。因此，四國在政府主導(dǎo)下采用了成本分擔(dān)與權(quán)力分層的政策工具。

（一）融資變革：成本分擔(dān)與分化

上個世紀(jì)90年代之前，“金磚四國”中的中國和俄羅斯（前蘇聯(lián)）的高等教育完全由政府出資支持，巴西和印度的高等教育經(jīng)費也主要來自政府的公共資金，無論是中央聯(lián)邦政府還是地方州政府。除了接受教育所放棄的收入、少許象征性的學(xué)費以及一些直接的私人費用以外，幾乎所有進入公立大學(xué)的學(xué)生都無需承擔(dān)太多的教育成本。然而，這段歷史隨即被終結(jié)，“金磚四國”開始對高等教育的融資策略進行變革。在俄羅斯，隨著上個世紀(jì)90年代經(jīng)濟出現(xiàn)衰退，政府撥付給高等教育的資金銳減，大學(xué)被迫越來越依靠學(xué)費收入來獲得生存。并且隨著本世紀(jì)初俄羅斯經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)，付費制學(xué)生的比例在迅速增加。迄今為止，俄羅斯有六分之一的大學(xué)生在私立大學(xué)接受教育，公立大學(xué)中也有超過一半的學(xué)生是自費生。[31]按照這個比例測算，俄羅斯有63%的大學(xué)生需要付費接受大學(xué)教育。在印度，不受政府資助的私立學(xué)院快速增長，其招生人數(shù)占到工程類本科生的93%，商業(yè)管理類的90%和醫(yī)學(xué)類的50%以上，總?cè)藬?shù)大約占印度全國招生人數(shù)的50～60%，可以說承擔(dān)了印度高等教育擴招的主體任務(wù)。除了私立學(xué)院，一些地方邦政府管轄的州立大學(xué)也開始收取高額學(xué)費，尤其是在泰米爾納德邦、卡納塔克邦、喀拉拉邦、哈里亞納邦、旁遮普邦以及拉賈斯坦邦，其中的一些甚至接近或超過50%的預(yù)算來源于學(xué)生的學(xué)費，如馬德拉斯大學(xué)（50.4%）、班加羅爾大學(xué)（63.7%）以及旁遮普大學(xué)（50.4%）。[32]中國是“金磚四國”甚至全世界范圍內(nèi)高等教育系統(tǒng)在短時期內(nèi)發(fā)生最劇烈變革的國家，政府根本性地改變了高等教育的融資方式。1990年，中國高等教育經(jīng)費的83%來自于政府的直接撥款，2009年，這一比例降至49%，剩下的33%來自學(xué)費收入以及18%的其他收入。

“金磚四國”高等教育在轉(zhuǎn)向“成本分擔(dān)”的同時，也經(jīng)歷了精英大學(xué)和普通大學(xué)的“成本分化”。由于研究型大學(xué)的建設(shè)和高等教育的擴招同時進行，政府只能將有限的公共經(jīng)費投入給少數(shù)精英研究型大學(xué)，而生存在院校分層譜系底層的普通大學(xué)（包括私立大學(xué)）只能依靠學(xué)生的學(xué)費苦苦支撐，這導(dǎo)致兩種類型大學(xué)的生均經(jīng)費出現(xiàn)嚴(yán)重分化。根據(jù)巴西2000-2010年公立大學(xué)生均支出的官方數(shù)據(jù)以及霍佩爾教育咨詢公司關(guān)于私立大學(xué)生均學(xué)費的數(shù)據(jù)，巴西所有精英大學(xué)的生均經(jīng)費在過去十年間都經(jīng)歷了增長，但同期私立大學(xué)的學(xué)費自本世紀(jì)初以來經(jīng)歷了快速下跌，從最初與公立大學(xué)基本持平跌至公立大學(xué)的三分之一左右。因為幾乎所有的私立大學(xué)都是非精英大學(xué)或普通大學(xué)，這意味著巴西精英大學(xué)和非精英大學(xué)之間的生均經(jīng)費正在迅速分化，并會因此拉開兩種大學(xué)之間教育質(zhì)量的距離。俄羅斯的情況也非常類似，其私立大學(xué)的學(xué)費相對于政府補貼給免費配額學(xué)生的經(jīng)費來說微不足道。俄羅斯高等經(jīng)濟學(xué)院根據(jù)俄教育部的數(shù)據(jù)估計，2006-2008年精英大學(xué)的生均經(jīng)費收入從160000盧布增長至170000盧布，非精英大學(xué)從98000盧布增長到105000盧布，一些掌握特權(quán)的精英大學(xué)還會收取200000～300000盧布/年的學(xué)費，約合7000～10000美元/年。在印度，2008-2009年公立大學(xué)的生均成本在1200～1500美元/年，其中約50%來自地方邦政府和中央聯(lián)邦政府的聯(lián)合資助，這已經(jīng)遠遠超過單純依靠學(xué)費生存的私立學(xué)院。[33]而處于院校分層頂端的印度理工學(xué)院和國家技術(shù)學(xué)院的生均花費要更高，班納吉（Banerjee）的研究顯示，2008年印度理工學(xué)院來自政府預(yù)算的生均成本為3100美元/年，與此同時，學(xué)生自己每年還需支付750～800美元的學(xué)費。即使這樣還是會低估印度理工學(xué)院的生均經(jīng)費。[34]馬丁·卡諾瓦（Martin Carnoy）的研究顯示，2009年印度理工學(xué)院的生均成本達到了8000美元。這足以看出印度高等教育系統(tǒng)內(nèi)部不同層級院校生均成本的分化。在中國，精英大學(xué)和非精英大學(xué)的生均經(jīng)費差距也在擴大，尤其是在不同層級院校以不同速度擴張的背景下。1997年，精英大學(xué)（部屬高校）的生均支出僅僅比非精英大學(xué)（省屬高校）高出20%左右，大約3200元左右，但從2001年到2008年，這個差距拉開至15000元，并在2009和2010年進一步增長到20000～25000元左右。 莫玉林對中國頂尖大學(xué)的研究顯示，其生均經(jīng)費甚至正在迅速趕超其他的世界頂級大學(xué)。中國的兩所旗艦研究型大學(xué)（清華大學(xué)和北京大學(xué)）在2007年的生均經(jīng)費分別為51000美元和34000美元。[35]而處于地方政府管轄之下的省屬大學(xué)，無論是公立大學(xué)還是民辦院校，相比于部屬院校來說獲得的經(jīng)費非常之少。綜上所述，“金磚四國”的高等教育采取了成本分擔(dān)與分化的政策工具來回應(yīng)內(nèi)外沖擊。

（二）權(quán)力分層：大學(xué)自主權(quán)分化

事實上，“金磚四國”高等教育的融資模式變革與大學(xué)自主權(quán)變革同步進行。在“金磚四國”的高等教育系統(tǒng)自上個世紀(jì)80年代開始轉(zhuǎn)型之前，大學(xué)的經(jīng)費幾乎全部來自于政府的公共資金，同時政府也幾乎全權(quán)掌控著大學(xué)內(nèi)部和外部所有事務(wù)的生殺大權(quán)。實行成本分擔(dān)和分化政策之后，政府投入占到大學(xué)總支出的比例銳減，大學(xué)需要開辟其他的渠道來獲得更多的資源。當(dāng)然，政府不能替代大學(xué)去開辟這些渠道，只能夠通過分權(quán)讓大學(xué)獲得一定的自主能力從而自力更生。因此，融資和權(quán)力變革是“金磚四國”高等教育轉(zhuǎn)型的一體兩面，彼此不能割裂。此外，研究型大學(xué)在知識生產(chǎn)和創(chuàng)新方面背負了更神圣的使命，而知識生產(chǎn)本身又是一種非常特殊和需要更多自由的活動，因此需要被賦予更多的自主權(quán)力?？梢哉f，從政府直接控制走向分權(quán)控制以及對大學(xué)自主權(quán)的分層下放是“金磚四國”高等教育轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。endprint

與生均成本的分化趨勢類似的是，“金磚四國”不同層級的院校在自主權(quán)方面也產(chǎn)生分化。在巴西，巴切夫斯基（Balbachevsky）的研究顯示，公立大學(xué)在政府的保護之下，大學(xué)教師享有充分的自主權(quán)，學(xué)術(shù)安排支配著大學(xué)內(nèi)部的政策決定議程，且這些安排相比較于私立大學(xué)來說覆蓋了更多學(xué)術(shù)領(lǐng)域。公立大學(xué)里的行政力量則負責(zé)回應(yīng)政府的相關(guān)政策，例如資源分配、員工安置、招生安排以及設(shè)定新的專業(yè)等，因為公立大學(xué)的預(yù)算最終由政府設(shè)定。而在院校分層譜系的另外一端，私立普通大學(xué)（招收了巴西65～70%的本科生）雖然更加遠離政府的控制，但這類大學(xué)卻很少給予其內(nèi)部大學(xué)教師在學(xué)術(shù)事務(wù)方面的自主權(quán)，因為他們作為一種營利組織，需要受制于市場的需求。[36]在俄羅斯，聯(lián)邦政府在集中資助少數(shù)精英大學(xué)的同時，也給予它們廣泛的自主權(quán)，以期形成一個具有國際競爭力的大學(xué)群體。而對于其他的非精英公立大學(xué)和非國立大學(xué)，聯(lián)邦政府則通過設(shè)置學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評估和審計合并等手段對其實現(xiàn)緊密控制。在印度，以印度理工學(xué)院為首的聯(lián)邦直屬大學(xué)有較大的自主權(quán)，而大量的私立學(xué)院都要附屬于一所州立大學(xué)，后者控制其入學(xué)考試、課程設(shè)置和質(zhì)量評估等。與此同時，私立學(xué)院在學(xué)科發(fā)展、教師聘用等方面要受制于董事會，從而能夠快速變革課程和師資以回應(yīng)市場的需求。在中國，以“985工程”和“211工程”大學(xué)為代表的少量精英大學(xué)在人事管理、科研立項和發(fā)展規(guī)劃等方面享有較大的自主權(quán)，而省屬的普通公立院?；蛎褶k大學(xué)主要承擔(dān)教學(xué)之責(zé)，在自主權(quán)方面則受到較大限制。綜上所述，為了配合建設(shè)研究型大學(xué)，“金磚四國”給予少數(shù)精英大學(xué)廣泛的自主權(quán)，而承擔(dān)高等教育擴張主體任務(wù)的普通大學(xué)仍然在政府的控制之中。

五、結(jié)語

過去三十年里，“金磚四國”的崛起正在引起世界經(jīng)濟與政治格局的變化，這一過程離不開高質(zhì)量科技人力的支撐和高等教育系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型。實踐證明，“金磚四國”的高等教育在數(shù)量和質(zhì)量上取得了關(guān)鍵性突破。這一轉(zhuǎn)型是政府為了通過高等教育獲得政治合法性，在系統(tǒng)的內(nèi)外部沖擊下做出的戰(zhàn)略回應(yīng)。然而，為了同時達成高等教育大擴張和研究型大學(xué)建設(shè)，在資源受限的背景下，政府在融資模式和大學(xué)自主權(quán)方面采取了相應(yīng)的政策工具，在短期內(nèi)實現(xiàn)了預(yù)期內(nèi)的跨越式發(fā)展。

必須注意的是，上述轉(zhuǎn)型過程也導(dǎo)致四國不同層級的大學(xué)在資源獲得、自治權(quán)力以及組織聲望等方面出現(xiàn)了分化，并進一步導(dǎo)致不同層級大學(xué)教育質(zhì)量的分野，而這種長期的非均衡發(fā)展可能會積累成結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。雖然高等教育擴招確實增加了民眾接受高等教育的機會，但在“金磚四國”整個的高等教育大擴張中，承擔(dān)擴張主體任務(wù)的正是處于院校分層譜系中下層的普通大學(xué)，精英大學(xué)的規(guī)模在這個過程中幾乎沒有改變。與此同時，從擴招進程中受益的弱勢階層子女幾乎全部進入了這些普通大學(xué)，因為社會精英階層通過利用其在文化資本上的相對優(yōu)勢讓子女進入到了絕對少數(shù)的精英大學(xué)。與此同時，政府主導(dǎo)下融資模式的變革讓普通大學(xué)和精英大學(xué)的生均經(jīng)費出現(xiàn)分化，這意味著原本就來源于弱勢階層的子女，在擴招的過程中付費接受了成本更低的大學(xué)教育。在上述兩個過程的雙重作用下，高等教育對社會公平的影響可能不僅僅限于階層固化，甚至即將形成一種“階層斷裂”，這非常值得我們警惕。

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（責(zé)任編輯陳志萍）endprint