袁方成 靳永廣

土地城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀與未來
——以新型城鎮(zhèn)化為背景

袁方成 靳永廣

當(dāng)前，我國正處于由土地城鎮(zhèn)化向以人為核心的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，土地改革是推進(jìn)轉(zhuǎn)型的核心環(huán)節(jié)，也是政府和社會廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)問題。以周其仁和華生為代表的學(xué)者們圍繞城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源配置的主導(dǎo)力量、增值收益分配格局和小產(chǎn)權(quán)房處置等土地城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)展開較為深入的爭論。究其實(shí)質(zhì)，土地制度改革的核心，是既定利益格局的合理調(diào)整、權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的理性均衡。為此，應(yīng)在堅(jiān)持現(xiàn)行土地制度基本框架和完善“地襯人轉(zhuǎn)”制度安排基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從機(jī)制完善和制度聯(lián)動改革著手，高效配置土地資源和維護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收益。

土地城鎮(zhèn)化； 新型城鎮(zhèn)化； 土地制度改革； 利益調(diào)整； 制度聯(lián)動

一、新型城鎮(zhèn)化背景下的土地改革：一個(gè)爭論中的議題

新型城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要引擎和關(guān)鍵動力。新近召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，“要繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)民工市民化?！?《中央經(jīng)濟(jì)工作會議定調(diào)2017》，http://finance.sina.com.cn/roll/2016-12-19/doc-ifxytkcf8020960.shtml.2017-02-03.土地是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵要素，天然兼具資源、資產(chǎn)和資本三重屬性，在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施完善、人居環(huán)境改善以及居民生活水平提升等方面發(fā)揮著重要作用。但囿于自身存在的不可再生、不可移動和專用途性等特征，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用面臨著多重矛盾與社會風(fēng)險(xiǎn)*土地城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的多重矛盾與社會風(fēng)險(xiǎn)主要包括：土地需求與耕地約束導(dǎo)致的供需失衡、空間擴(kuò)張與低效利用誘致的量質(zhì)失衡、行政化指標(biāo)配置造成的“人—地”流向失衡、差別化供地催生的城鎮(zhèn)土地結(jié)構(gòu)失衡和由此衍生的腐敗、金融風(fēng)險(xiǎn)以及征地型群體性事件。(袁方成、靳永廣，2016：190)。“土地超前、人口滯后”(張耀宇等，2016：128)是新型城鎮(zhèn)化的“基本國情”，推進(jìn)“土地城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)兩者均衡協(xié)調(diào)發(fā)展則是亟待突破的實(shí)踐命題(袁方成、康紅軍，2016：47)。將土地制度置于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏闊場域中分析發(fā)現(xiàn)，土地制度不僅是我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會體制中的元制度(楊玉珍，2015：34)，而且形塑著城鎮(zhèn)化具體進(jìn)程，其調(diào)整過程與城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有較高的吻合性*建國后，我國土地制度大致經(jīng)歷了土地改革和初級社(1949～1957)、人民公社化(1958～1978)、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制(1979～2000)和新時(shí)期土地制度完善(2001～至今)四個(gè)階段，相應(yīng)地，城鎮(zhèn)化歷經(jīng)穩(wěn)步發(fā)展、發(fā)展停滯、快速恢復(fù)和新一輪高速發(fā)展四個(gè)時(shí)期。(劉景章、夏彤，2015：45)。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，以堅(jiān)持“三條底線”為前置條件，以農(nóng)地“三權(quán)分置”與農(nóng)村“三塊地”改革*“三條底線”指堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損；農(nóng)地“三權(quán)分置”指堅(jiān)持土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)；“三塊地”改革指農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革。參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(中辦發(fā)[2016]67號)和《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》(中辦發(fā)[2014]71號)等文件。為主攻方向的改革實(shí)踐深入推進(jìn)。但與其他領(lǐng)域改革相比，其進(jìn)度仍相對滯后，甚至處于“改革空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。究其原因，除“土地制度改革的高度復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性”(華生，2015：35)外，還因其牽涉的“利益主體復(fù)雜”*《官方解讀農(nóng)村土地制度改革：確立“三條底線”》，http://www.chinanews.com/gn/2015/02-03/7029674.shtml.2017-02-20.、“歷史矛盾糾葛”(賈康，2015：1)等現(xiàn)實(shí)問題。

作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，土地制度管控著土地利用的具體形態(tài)?，F(xiàn)階段，以土地承包、使用及收益等權(quán)利保障為目標(biāo)的產(chǎn)權(quán)制度和以規(guī)劃管治與用途管制為基礎(chǔ)的管制制度構(gòu)成了土地制度的核心要件(黃金升、陳利根，2016：83)，并與其關(guān)聯(lián)的財(cái)稅與監(jiān)督等制度共同構(gòu)成了土地制度體系，激勵和約束著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用。

以人為本是新型城鎮(zhèn)化的核心要義，以人為中心進(jìn)行制度安排則是其內(nèi)在要求。就土地制度而言，其在推動我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時(shí)，弊端也不斷顯現(xiàn)。是故，對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的現(xiàn)行土地制度安排及其缺陷進(jìn)行深度分析，勢必將成為以人為核心新型城鎮(zhèn)化的重要突破口。近年來，土地制度改革日益成為政府與社會各界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)話題。圍繞新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地制度改革的討論未曾停止*有關(guān)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地制度改革的學(xué)術(shù)會議、觀點(diǎn)爭鳴頗多。2013年以來，代表性會議有“新型城鎮(zhèn)化與土地資源管理創(chuàng)新(2013)”、“新型城鎮(zhèn)化背景下的土地利用規(guī)劃研討會(2013)”、“中國土地政策與法律研究圓桌論壇(2014)”、“全國土地資源開發(fā)整治與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)學(xué)術(shù)研討會(2015)”、“2016’中國新時(shí)期土地資源科學(xué)與新常態(tài)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研討會暨土地資源研究專業(yè)委員會30周年紀(jì)念會(2016)”等。2013年之前的學(xué)術(shù)會議整理參見王靜(2013：102-124)。，但最具影響力、“議題廣泛而又見解深刻”(黃礪，2016：90)的當(dāng)屬以周其仁與華生兩位教授為代表的系列觀點(diǎn)爭辯*文章將華生、周其仁、賀雪峰、陳錫文、盛洪、蔡繼明、文貫中、茅于軾等學(xué)者有關(guān)土地制度改革的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)全部置于系列學(xué)術(shù)爭辯之中。。系列論辯以深化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度改革為爭辯焦點(diǎn)，以農(nóng)地用途轉(zhuǎn)置的配置主體、決定力量為論辯起點(diǎn)，進(jìn)而探討農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的增值收益分配和現(xiàn)階段普遍存在的小產(chǎn)權(quán)房如何處置等問題，對土地的權(quán)屬轉(zhuǎn)換、用途轉(zhuǎn)化、形態(tài)轉(zhuǎn)變和增值分配等關(guān)涉土地城鎮(zhèn)化關(guān)鍵問題進(jìn)行了深度辨析。

圖1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地制度改革爭議線索資料來源：作者自制。

需要說明的是，土地資源配置、增值收益分配和小產(chǎn)權(quán)房處置問題并非土地城鎮(zhèn)化的全部內(nèi)容。之所以將上述三個(gè)問題作為本文分析的核心，一方面是基于備受社會廣泛關(guān)注的系列觀點(diǎn)論辯，另一方面則是在對現(xiàn)有政策安排分析基礎(chǔ)上做出的選擇*中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律”；國土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)[2011]60號)指出，“對于借戶籍制度改革或者擅自通過'村改居'等方式非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國有土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或'小產(chǎn)權(quán)房'等違法用地，不得登記發(fā)證”。。事實(shí)上，土地資源配置與開發(fā)、增值收益分配是土地城鎮(zhèn)化的核心問題。土地制度改革系列爭論，能夠?yàn)槲覀兲峁┥钊敕治鐾恋爻擎?zhèn)化的很好視角。系統(tǒng)梳理土地制度改革系列觀點(diǎn)論辯，可以把握土地城鎮(zhèn)化面臨的現(xiàn)實(shí)問題，進(jìn)而探討土地制度改革的政策思路與具體路徑?；诖耍恼聰M在梳理以周其仁和華生為代表的學(xué)者系列觀點(diǎn)論辯基礎(chǔ)上，探究土地城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展方向。

二、資源配置：政府規(guī)劃抑或市場主導(dǎo)

土地城鎮(zhèn)化是農(nóng)地權(quán)屬轉(zhuǎn)換、用途轉(zhuǎn)化和形態(tài)轉(zhuǎn)變的過程。政府與市場是土地資源配置的兩種方式。長期以來，我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地所有與用途管制制度。農(nóng)地只有在政府規(guī)劃審批并征用后，才可轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地后在土地二級市場上投入使用。土地集體所有與國有這兩種所有權(quán)形式實(shí)質(zhì)發(fā)揮土地用途管制功能(中國人民大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心課題組，2015：18)。從土地城鎮(zhèn)化具體實(shí)踐來看，“用途管制讓位于規(guī)劃管制”、“土地所有制管制激勵規(guī)劃管制”(劉守英，2014：12)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用“三重管制”安排表明，政府規(guī)劃約束甚至決定著土地配置過程。然而，無論是作為導(dǎo)向性的城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃，還是明確約束性的土地利用總體規(guī)劃抑或控制性詳細(xì)規(guī)劃，均不同程度面臨著“總是過時(shí)”(王唯山，2005：45)、“控制不住”(張舟等，2015：109)和“方法落后”(黨國英、吳文媛，2014：58)局限。十八屆三中全會指出，要“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，http://cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163.html.2017-02-10.?！笆袌鲲L(fēng)”的襲來與政府規(guī)劃的固有局限，使得“市場決定土地資源配置”呼聲高漲。那么，兼具多重特征的土地資源能否完全由市場決定配置？由土地所有、規(guī)劃、使用和管理制度等構(gòu)成的土地制度體系是否完全失敗？政府與市場在土地配置過程中究竟應(yīng)該扮演何種角色？

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資源能否完全依照商品市場規(guī)律進(jìn)行配置，既取決于其自有特性，又取決于現(xiàn)有制度體系安排。從土地資源特殊性出發(fā)，考察現(xiàn)行土地制度安排成為理解土地資源配置的關(guān)鍵。由于所有權(quán)與規(guī)劃權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)制度與管制制度的根本，因此，應(yīng)由政府還是市場來決定土地一級配置，本質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)制度與管制制度是否穩(wěn)態(tài)均衡和所有權(quán)與規(guī)劃權(quán)高低的博弈問題。

(一) 所有權(quán)是否高于規(guī)劃權(quán)

縱觀世界土地所有制變遷史，無論是正式法律還是擁有法律效力的非正式習(xí)俗，都將土地所有權(quán)視為開發(fā)利用土地的權(quán)利，而非對土地本身的占有(林克雷特，2016：13)。所有權(quán)與規(guī)劃權(quán)的權(quán)屬高低問題實(shí)質(zhì)上是自主開發(fā)與規(guī)劃管控問題。從土地資源配置現(xiàn)狀出發(fā)，可以窺探所有權(quán)與規(guī)劃權(quán)高低之爭以及由此衍生的土地開發(fā)權(quán)是否自由問題。在實(shí)行土地公有制的我國，現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度安排表明，“農(nóng)民只有土地的承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，并無所有權(quán)”(賀雪峰，2013a：93)，“農(nóng)村集體自行轉(zhuǎn)用開發(fā)農(nóng)地面臨一般性禁止”(彭錞，2016：1551)。土地一級配置由政府實(shí)現(xiàn)規(guī)劃其用途、容積后，經(jīng)征收、補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地。政府為土地用途變更及其一級配置的決定主體，只不過其規(guī)劃不能脫離市場和社會需求。故而，規(guī)劃權(quán)高于所有權(quán)，土地利用是由政府規(guī)劃而非基于占有權(quán)的自由開發(fā)。

為保障公共利益和有效管理土地使用，實(shí)行土地私有制的西方國家普遍推行分區(qū)管制制度*分區(qū)管制制度將土地所有權(quán)與開發(fā)建筑權(quán)進(jìn)行分離，并對土地的用途、功能以及建筑的高度、密度和容積率都給予了詳細(xì)規(guī)定。產(chǎn)權(quán)主體只能在管制約束亦即原用途條件下充分利用土地。。其規(guī)劃權(quán)與所有權(quán)孰高孰低，可從奠定美國分區(qū)管制規(guī)劃法基礎(chǔ)的歐幾里得案判例*1926年，為防止工業(yè)在本村過度蔓延而實(shí)施分區(qū)規(guī)劃規(guī)定，位于美國俄亥俄州克利夫蘭市郊區(qū)的歐幾里得(Eu-clid)村將一家私人企業(yè)(Ambler Realty)擁有的68英畝土地規(guī)劃為三種不同使用用途并對其相應(yīng)的建筑高度進(jìn)行了限制。在私人企業(yè)看來，工業(yè)用地為住宅用地市場價(jià)格的4倍，分區(qū)管制(Zoning Regulations)違反憲法賦予私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)規(guī)定，嚴(yán)重侵犯了其財(cái)產(chǎn)權(quán)及私有土地開發(fā)建筑權(quán)，要求法院判決地方政府或取消分區(qū)規(guī)劃管制，或?qū)ζ湟蚬苤圃斐傻臐撛趽p失進(jìn)行賠償。對該訴案，地方法院給予支持。但最高法院在裁定時(shí)認(rèn)為，土地(包括私人所有)規(guī)劃使用權(quán)屬地方政府治安警察權(quán)(Police Power)的一部分且不違背保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的憲法原則，故而否定了土地所有者關(guān)于規(guī)劃管制無效和規(guī)劃損失賠償要求。中尋找答案。值得注意的是，華生與周其仁均對此判案進(jìn)行過分析，但結(jié)論卻截然相反。華生指出，分區(qū)管制是政府規(guī)劃的主要形式。土地所有者僅擁有“給定用途”、“原有狀況”下充分利用土地的權(quán)利，并無改變利用性質(zhì)的權(quán)利，規(guī)制權(quán)顯然高于所有權(quán)及基于所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)，這也正是所有者敗訴的根本原因。然而，此般認(rèn)識遭到了周其仁的批評。周其仁認(rèn)為，歐幾里得案難以證明“開發(fā)權(quán)國有化”(周其仁，2014：169)，分區(qū)管制并非“土地充公”或者“建筑權(quán)充公”，而是“對土地的開發(fā)建筑，實(shí)施某些經(jīng)由法律程序規(guī)定的限制”(周其仁，2014：161)，訴案的發(fā)生恰恰是產(chǎn)權(quán)主體“土地權(quán)利的體現(xiàn)”。產(chǎn)權(quán)主體對分區(qū)范圍內(nèi)具體項(xiàng)目選擇、合作主體以及籌資條件仍享有“私權(quán)”。

在分區(qū)管制下，占有土地是否意味著完全擁有使用權(quán)？與其他資源不同，所有者難以擁有基于土地財(cái)產(chǎn)的所有使用權(quán)。建筑開發(fā)權(quán)便是在土地所有權(quán)與使用權(quán)分離后從使用權(quán)中分離出來的，是分區(qū)管制下政府規(guī)劃使用的“公權(quán)力”。從結(jié)果看，“如果將土地的開發(fā)建筑權(quán)仍然界定為產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利，會造成巨大的社會負(fù)外部性”(華生，2015：36)。在土地規(guī)劃建設(shè)成為公權(quán)力的現(xiàn)代社會，“規(guī)劃高于所有權(quán)”，土地資源一級配置也是基于“規(guī)劃決定，而不是市場決定”。故而，“建筑不自由早已是深入普通公民頭腦的法治觀念”(華生，2015：38)。對此，周其仁反駁稱，分區(qū)管制的目的旨在實(shí)現(xiàn)公共利益最大化、密集相處人群互相損害最小化，其在公共利益的準(zhǔn)確界定和外部性問題處理上，都存在不同程度的缺陷。況且在既定用途下，土地開發(fā)的過程及其收益完全由產(chǎn)權(quán)人決定。建筑開發(fā)并非不自由，只是“受某些限制的自由”(周其仁，2014：161)，并非權(quán)利完全遭剝奪?？梢?，對“土地資源利用條件由規(guī)劃決定”實(shí)然狀態(tài)并無異議，僅是側(cè)重點(diǎn)上的不同。應(yīng)然狀態(tài)下的土地一級配置又該如何進(jìn)行？

(二) 政府與市場誰主配置

規(guī)劃管治與用途管制意在通過指標(biāo)管控和條件限制來實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和合理使用。18億畝耕地紅線是具有法律約束效力的約束性指標(biāo)，土地一級配置由政府規(guī)劃還是市場決定，必須回應(yīng)以下問題：18億畝耕地紅線有無必要存在？單純依靠政府規(guī)劃或者市場配置，能否完全避免土地的負(fù)外部性，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效配置？

盛洪認(rèn)為，城鎮(zhèn)化既是農(nóng)村人口向城市集中的過程，也是原居住村莊用地和宅基地復(fù)墾的過程。在此過程中，人均占地面積不斷減少，將會釋放更多的土地。城鎮(zhèn)化本身會節(jié)約土地，這本身是市場在資源配置中的決定作用的體現(xiàn)。因此，“劃定18億畝紅線沒有必要”。然而，耕地紅線是我國的一項(xiàng)基本制度，其為了確保國家穩(wěn)定、人民溫飽而制定，不能突破，這也是政府規(guī)劃政策存在的價(jià)值和原因所在?；谕恋刭Y源的稀缺性，形成了市場決定和規(guī)劃主導(dǎo)兩種分歧。

周其仁(2014：167)認(rèn)為，市場決定土地資源配置的原因在于，規(guī)劃的含義多面且模糊，具有復(fù)雜和強(qiáng)制兩種屬性。在城市規(guī)劃中，土地資源配置以人口預(yù)測為基礎(chǔ)，人口高流動性是市場經(jīng)濟(jì)的重要特征。自愿、自由、自發(fā)的市場具有高度彈性。因此，必須堅(jiān)持用市場機(jī)制來配置城鄉(xiāng)的土地與空間資源。當(dāng)然，需要注意的是，必須清楚界定各方分立的權(quán)利。無論是政府為公共利益征購物業(yè)權(quán)利還是恰當(dāng)抽稅權(quán)利，都需以市場價(jià)格的發(fā)揮為基礎(chǔ)和前提。

產(chǎn)權(quán)和競爭是市場在資源配置中起決定性作用的兩個(gè)重要前提。在盛洪看來，市場交易是多主體依據(jù)市場價(jià)格分散決策的必然結(jié)果，其能夠提供“真實(shí)”、“收斂和濃縮”的“簡化信息”，而現(xiàn)行的土地制度不僅“是以破壞市場制度的方法‘保護(hù)耕地’”*盛洪(2014).土地配置應(yīng)由市場決定.鳳凰網(wǎng).http://news.ifeng.com/exclusive/lecture/special/shenghong/shilu/detail_2014_02/21/34059946_0.shtml.2017-03-04.，而且造成土地利用效率低下、農(nóng)村土地難以買賣、大量征地型群體性事件以及腐敗問題。同時(shí)，也“導(dǎo)致農(nóng)民無權(quán)直接將自己的土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地”，只有市場才是有效配置土地資源的最好方式。與政府規(guī)劃配置這一憲法派生原則和派生權(quán)力不同，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，是憲法基本原則和產(chǎn)權(quán)主體的基本權(quán)利。

在華生看來，盡管現(xiàn)階段我國土地資源規(guī)劃配置存在“政府獨(dú)掌”甚至“隨意修改”規(guī)劃的權(quán)力，某種程度上甚至“與法治市場經(jīng)濟(jì)格格不入”，但不經(jīng)規(guī)劃的土地自主開發(fā)極易因逐利造成“公地悲劇”。華生認(rèn)為，不應(yīng)借助市場中私權(quán)的逐利動機(jī)去替代公權(quán)力的作用，而是應(yīng)該沿著法治軌道去規(guī)范政府和官員行為，“土地資源配置最終取決于社會規(guī)劃者的反映和行動”(華生，2015：79)。原因在于，土地資源分配過程中市場和競爭不能改變非農(nóng)供給，也難以發(fā)揮調(diào)節(jié)配置。規(guī)劃是“必要之惡”，是“最不壞”的制度安排，規(guī)劃應(yīng)起決定性主導(dǎo)作用。

土地有類別之分，從規(guī)劃高于所有權(quán)出發(fā)，土地規(guī)劃旨在解決城鎮(zhèn)各類建設(shè)用地劃撥供應(yīng)性問題，并在此用途上進(jìn)行用途管制。在陳錫文看來，土地資源配置，只有在符合用途管制的前途下，市場才能發(fā)揮作用*陳錫文(2014).農(nóng)村土地改革不能突破三條底線.鳳凰網(wǎng).http://news.ifeng.com/exclusive/lecture/special/ chenxiwen2/.2017-03-02.。信息不對稱、資源壟斷和負(fù)外部性等問題均會導(dǎo)致市場失靈。土地規(guī)劃和用途管制之興起，源于匡正以負(fù)外部性和公共用地不足為代表的市場失靈的需要，因而是市場配置的必要補(bǔ)充(文貫中，2014：5)。對于土地這樣外部性極強(qiáng)的資源，政府發(fā)揮的作用可能大些，但“其限于彌補(bǔ)市場的缺陷”(蔡繼明、王成偉，2014：24)。當(dāng)市場決定土地一級配置失靈時(shí)，可通過多主體參與的小范圍規(guī)劃、政府投資和產(chǎn)業(yè)集聚政策以及分區(qū)進(jìn)行解決。

事實(shí)上，拋開土地的特殊性質(zhì)，任何資源在配置過程中，政府與市場關(guān)系既非此消彼長、完全對立，亦非零和博弈、共同分羹。單純強(qiáng)調(diào)政府規(guī)劃退出或者完全拋棄市場需求都非土地一級配置的最佳選擇。規(guī)劃并非完全排斥市場。規(guī)劃要以市場為前提和基礎(chǔ)，規(guī)劃制定和修改應(yīng)遵循民主程序(華生，2015：93)。市場僅僅可在用途規(guī)劃和確定的范圍內(nèi)發(fā)揮，其不能跨界使用。換言之，土地資源的高效配置和使用應(yīng)該是規(guī)劃干預(yù)和市場機(jī)制有機(jī)結(jié)合的結(jié)果，也就是要充分發(fā)揮政府與市場“兩個(gè)積極性”。

那么，在土地資源配置過程中，政府與市場究竟應(yīng)該扮演何種角色，各自又該在何種范圍內(nèi)發(fā)揮作用呢？從根本上講，政府與市場要各自歸位，既不越位，也不錯(cuò)位。政府的根本作用在于引導(dǎo)土地資源的高效配置，當(dāng)土地用途、容積等規(guī)劃確定后，應(yīng)交由市場，充分發(fā)揮市場的決定性作用。但需要注意的是，政府應(yīng)該充分尊重市場需求。因此，規(guī)劃過程中，政府應(yīng)通過完善市場調(diào)控機(jī)制和拓寬公眾參與途徑，充分考慮市場需求和公眾訴求，尊重并吸納開發(fā)商、非正式組織以及公眾的合理意見。針對規(guī)劃過時(shí)、失效和控制不住問題，政府應(yīng)充分考察社會需求，減少對土地規(guī)劃者的干預(yù)，實(shí)行彈性土地利用規(guī)劃，更好地發(fā)揮政府規(guī)劃作用，減少政府不必要的干預(yù)。

三、收益分配：社會共享還是漲價(jià)歸己

與發(fā)達(dá)國家和同等經(jīng)濟(jì)條件的發(fā)展中國家相比，我國正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段?！笆濉睍r(shí)期，“三個(gè)1億人”*“三個(gè)1億人”具體指促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。是新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)任務(wù)，勢必要求不斷調(diào)整土地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置，增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收益。土地本身不會產(chǎn)生財(cái)富，其增值在于農(nóng)地發(fā)生農(nóng)村集體向國家所有權(quán)屬轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)換后的價(jià)值增加，本質(zhì)上是土地配置的“最終結(jié)果或者自由延伸”。

圖2 農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換增值收益形成過程資料來源：作者自制。

地理位置、人口集聚、政府政策、個(gè)人直接投資、公共產(chǎn)品供給等這些基于土地“自然屬性和政策屬性”(賀雪峰，2013a：23)以及社會屬性的“生產(chǎn)性、非生產(chǎn)性因素”(鄧宏乾，2008：42)均參與了農(nóng)地價(jià)值結(jié)構(gòu)的急劇變化。政府、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等都是土地增值收益的分享主體。從這個(gè)意義上講，土地增值收益分配的核心是如何處理“公益”與“私利”之間的問題。

(一) 收益共享還是歸己

圍繞農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換收益分配，學(xué)界形成了“漲價(jià)歸公說”、“漲價(jià)歸農(nóng)說”和“公私兼顧說”*“漲價(jià)歸公說”基于經(jīng)濟(jì)活動的“貢獻(xiàn)原則”，認(rèn)為土地增值完全來自于整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是人口的集聚和生產(chǎn)需求等多重要素共同導(dǎo)致而非個(gè)人勞動或投資引起的。由于集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲医ㄔO(shè)用地必須經(jīng)過土地征收和國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因而其應(yīng)當(dāng)基本歸社會所有?！皾q價(jià)歸農(nóng)說”認(rèn)為，農(nóng)地所有人在農(nóng)地轉(zhuǎn)變成非農(nóng)建設(shè)用地過程中，是產(chǎn)權(quán)人權(quán)利本身的價(jià)值，并非由農(nóng)地資源成本決定，而是產(chǎn)權(quán)人放棄使用土地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，因此應(yīng)將土地轉(zhuǎn)移過程中的增值收益主要返給農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。一般認(rèn)為，“公私兼顧說”是漲價(jià)歸公和歸農(nóng)的折中。三種觀點(diǎn)。值得注意的是，無論何種觀點(diǎn)，都將“保護(hù)農(nóng)民利益”作為改革的關(guān)鍵目標(biāo)。黨的十八屆三中全會指出，要建立“兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制”*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，http://cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163.html.2017-02-10.。對于國家、集體這些集合性概念，學(xué)界并無異議，但在“個(gè)人”即“農(nóng)民”這一群體概念認(rèn)知上，仍存在一定分歧。當(dāng)前，增值收益分配格局中的個(gè)人，僅為經(jīng)征收后失去土地的近郊農(nóng)民。然而，非城郊農(nóng)民工及其家庭是當(dāng)前市民化的真正主體，其進(jìn)城務(wù)工、購房和落戶，推動了土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也必然導(dǎo)致土地發(fā)生增值。那么，其應(yīng)否又能否參與土地增值收益分配？什么樣的增值分配格局才有利于“人轉(zhuǎn)”？

農(nóng)地用途轉(zhuǎn)置后，其收益如何分配應(yīng)置于城鎮(zhèn)化具體過程中進(jìn)行討論。圍繞土地屬性和城鎮(zhèn)化“中國國情”，形成了增值收益“社會共享”和“漲價(jià)歸己”兩種觀點(diǎn)。以華生為代表的社會共享派，基于土地的政策和社會屬性認(rèn)為，城鎮(zhèn)化不僅是農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的過程，亦是大量農(nóng)業(yè)人口及其家庭市民化安居和平等享有城市公共服務(wù)的過程。在此過程中，城市土地增值收益是政府規(guī)劃和市政基礎(chǔ)設(shè)施投資以及流動人口集群形成的財(cái)富洼地催生，并非原居民勞動或直接投資而升值(賀雪峰，2013a：25)。進(jìn)城農(nóng)民為城鎮(zhèn)化推進(jìn)做出了巨大貢獻(xiàn)，但他們卻“不能自動分享他們所移居城市的土地財(cái)富”(華生，2015：Ⅱ)。

從受益范圍和公平程度看，土地增值收益涉及的空間僅僅是不超過全部農(nóng)民5%的城郊土地*一定程度上，遠(yuǎn)郊農(nóng)地也在增值，但與城郊農(nóng)地相比，其增值收益極其有限。，農(nóng)民自行開發(fā)土地形成的自主城鎮(zhèn)化是一個(gè)“既非普遍也非公平的權(quán)利”，極易造成“土地食利階層的出現(xiàn)”(賀雪峰，2013b：15)和城市建設(shè)混亂。同時(shí)，在“城市化轉(zhuǎn)型的真正主體恰恰是來自非城郊農(nóng)民”的今天，如若將土地收益歸原住民所有，將會額外增加城市建設(shè)的資金籌措和成本分?jǐn)?，進(jìn)而加大遷移人口的安居難度(華生，2015：Ⅲ)。由此，土地增值收益應(yīng)主要回歸城市化的主體即以農(nóng)民工及家屬為代表的若干億外來務(wù)工人員家庭，以及無房少房的城市居民(華生，2015：101)。

基于土地自然屬性和公民權(quán)利保護(hù)，形成了以周其仁為代表的“漲價(jià)歸己”主張。該主張認(rèn)為，土地的不可移動性是土地增值的重要原因。與遠(yuǎn)郊土地相比，城郊農(nóng)民利用距城較近這一天然優(yōu)勢，以市場需求為導(dǎo)向，改變土地用途進(jìn)行自主開發(fā)，理應(yīng)占有其增值收益。保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，是全面深化改革的關(guān)鍵目標(biāo)。從農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利角度講，農(nóng)民在自己土地上充分利用土地發(fā)展權(quán)，推進(jìn)自主城鎮(zhèn)化，進(jìn)而獲取土地增值收益，是憲法賦予其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的體現(xiàn)。

與此同時(shí)，針對地方政府“以地謀發(fā)展”造成的矛盾叢生，由產(chǎn)權(quán)主體自主開發(fā)并獨(dú)占土地增值收益，對于消解地方政府土地財(cái)政意義巨大(賀雪峰，2013a：85)。造成農(nóng)地漲價(jià)的社會因素諸多，并非簡單的“漲價(jià)歸公”即可解決，“市場與競爭作用會以改進(jìn)資源配置結(jié)果回饋社會”。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中非農(nóng)化使用的農(nóng)地本質(zhì)上應(yīng)由產(chǎn)權(quán)主體自行決定，這本身也符合“增加農(nóng)民收入”之目標(biāo)。恰恰相反，“漲價(jià)歸公完全是為政府壟斷師出有名而已”。更為重要的是，土地與白菜等皆屬商品，但白菜等商品漲價(jià)以后并不歸公，自然土地增值也不能歸公。

表1 土地用途轉(zhuǎn)換收益分配觀點(diǎn)論辯

資料來源：作者自制。

(二) 既定格局如何調(diào)整

無論是持社會共享還是漲價(jià)歸己，均認(rèn)為調(diào)整現(xiàn)有分配格局是土地增值收益改革的核心。持社會共享的學(xué)者主張，調(diào)整現(xiàn)階段地方政府、城郊失地農(nóng)民、城鎮(zhèn)富裕居民以及開發(fā)商分配格局至關(guān)重要。原因就在于，地方政府雖將土地收益用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但受縱向財(cái)政壓力和橫向晉升競爭影響，其存在追求政績和中飽私囊傾向；城郊失地農(nóng)民則借地理位置優(yōu)勢，充分利用政府公共產(chǎn)品供給便車，從而“坐地發(fā)財(cái)”；而城鎮(zhèn)富裕農(nóng)民雖憑借自有財(cái)產(chǎn)占有多套房產(chǎn)，但其并未有效承擔(dān)公共產(chǎn)品供給責(zé)任；開發(fā)商則通過資本逐利動機(jī)囤積土地進(jìn)而分享土地增值收益。本質(zhì)上，現(xiàn)階段的土地增值收益分配是權(quán)力與資本主導(dǎo)的必然結(jié)果，其難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。因此，應(yīng)借鑒東亞模式，調(diào)整現(xiàn)有四大利益主體分配格局，使非城郊農(nóng)民這一市民化主體公平享受城市和城郊土地巨大增值。

針對因部分社會和政策因素導(dǎo)致的土地增值收益，漲價(jià)歸己派指出，土地增值部分確實(shí)應(yīng)“部分漲價(jià)歸公”*天則經(jīng)濟(jì)研究所課題組(2014).土地制度改革誤區(qū)何在.愛思想.http://www.aisixiang.com/data/72181.html.2017-03-21.，但該部分完全可以通過“照章納稅，稅收調(diào)節(jié)”途徑予以實(shí)現(xiàn)。然而，在社會共享派看來，稅收調(diào)節(jié)忽視了城郊土地的特殊性，否定了其收益的外部性和公共性。原因就在于，逐利動機(jī)下的自主開發(fā)極易導(dǎo)致公地悲劇，加劇環(huán)境破壞程度。同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)規(guī)模、土地價(jià)值相差懸殊，僅僅通過稅收難以有效調(diào)節(jié)。從城鎮(zhèn)化實(shí)踐看，無論是世界上其他發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程還是我國深圳農(nóng)民自主土地開發(fā)實(shí)踐，市場本身不能自動解決城鎮(zhèn)移居人口居住和融入問題。

事實(shí)上，農(nóng)地用途轉(zhuǎn)置后的增值收益分配，需要以包括所有權(quán)制度在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)制度和規(guī)劃制度作為制度前提，更需要充分考察我國城鎮(zhèn)化的具體實(shí)踐。單純的歸公和歸私都不是最優(yōu)選擇，增值收益共享才是土地制度改革的應(yīng)然取向。而充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這一市民化的真正主體的利益，同時(shí)保證原有土地所有和使用主體的合法權(quán)益則是首要解決難題。因此，諸多配套制度的銜接尤為關(guān)鍵。為此，應(yīng)在充分依照價(jià)格形成機(jī)制、要素分配方式基礎(chǔ)上，維護(hù)集體所有者和原使用者權(quán)益，適當(dāng)提高補(bǔ)償比例，充分保障農(nóng)民公平分享增值收益，同時(shí)又要按照社會公平正義和城鎮(zhèn)化現(xiàn)實(shí)狀況要求，強(qiáng)化社會保障、就業(yè)保障、醫(yī)療服務(wù)等基本公共服務(wù)制度的支撐作用，形成合理多元、規(guī)范的保障機(jī)制。

四、小產(chǎn)權(quán)房：分類規(guī)制抑或依法處置

經(jīng)用途轉(zhuǎn)置后，土地進(jìn)入建筑開發(fā)環(huán)節(jié)。依據(jù)土地所有權(quán)與規(guī)劃權(quán)高低不同，可將土地建筑開發(fā)分為農(nóng)民自主開發(fā)和政府規(guī)劃開發(fā)兩種。政府規(guī)劃開發(fā)，要求開發(fā)者遵循城市規(guī)劃、土地管理等法律法規(guī)，經(jīng)招標(biāo)等一系列法定程序后合法開發(fā)。反之，則為不經(jīng)過土地征收的“農(nóng)民自主型城市化”(蔡繼明，2013：12)，其典型實(shí)踐當(dāng)屬小產(chǎn)權(quán)房。

(一) 小產(chǎn)權(quán)房緣何產(chǎn)生

學(xué)界對小產(chǎn)權(quán)房的界定頗多，至今仍無明確且統(tǒng)一的概念。但基本認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房是“城郊在集體土地上建造的用于出租和出售”(華生，2015：62)、“未繳納土地出讓金等費(fèi)用”(徐偉、王克穩(wěn)，2013：98)、“政府不發(fā)放房產(chǎn)證”(李永樂，2013：56)的建筑?，F(xiàn)階段，因價(jià)格低廉，小產(chǎn)權(quán)房擁有大量購買群體，但由于從建筑到銷售均違背相關(guān)法律，因此其面臨著法律事實(shí)與社會事實(shí)的沖突問題，以致有學(xué)者將其稱為“世界級管理難題”。

細(xì)察土地利用制度發(fā)現(xiàn)，小產(chǎn)權(quán)房違反了規(guī)定“土地利用總體規(guī)劃”的《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、明確建筑容積和高度的《建筑法》、約束房屋出售的《稅法》和《刑法》以及保護(hù)耕地的《耕地保護(hù)法》(華生，2015：64)等相關(guān)法律，其屬于違法占用土地、違章開發(fā)建筑和違規(guī)房屋銷售的“三違建筑”。相關(guān)政策也對小產(chǎn)權(quán)房性質(zhì)進(jìn)行了界定。早在2007年，國務(wù)院辦公廳就下發(fā)文件，指出“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)村住宅或者‘小產(chǎn)權(quán)房’”*《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國辦發(fā)[2007]71號)，http://www.gov.cn/zwgk/2008-01/08/content_852399.htm.2017-02-27.。2017年2月9日，國土資源部再次重申*《國土部重申：城市人不得到農(nóng)村購買宅基地》，http://news.china.com/domesticgd/10000159/20170210/30243120.html.2017-03-01.，這也從事實(shí)上否定了小產(chǎn)權(quán)房的正當(dāng)性。

當(dāng)前我國正處于“半市民化”向市民化過渡的急劇轉(zhuǎn)型期。轉(zhuǎn)型階段，急需解決進(jìn)城務(wù)工人員及其家屬“住房難”問題。小產(chǎn)權(quán)房建造過程中，開發(fā)者僅需從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民那里獲得土地的使用權(quán)，而無需繳納國有土地出讓等相關(guān)稅費(fèi)，其數(shù)量龐大且價(jià)格相對低廉。在大產(chǎn)權(quán)房價(jià)格高昂而保障房供給不足的客觀現(xiàn)實(shí)面前，其一定程度上滿足了進(jìn)城農(nóng)民的剛性需求。

當(dāng)政府規(guī)劃將農(nóng)村集體土地變?yōu)槌鞘袊型恋氐臅r(shí)候，強(qiáng)制征收似乎成為一道必經(jīng)程序(張千帆，2012：20)。面對土地財(cái)政和征地型群體性事件以及由此造成的社會問題，部分學(xué)者表示，農(nóng)民自主開發(fā)土地建造小產(chǎn)權(quán)房，不僅可以成為抗衡政府土地出讓收入的重要手段，也可以有效約束地方政府征地行為。由于城鄉(xiāng)二元土地所有制度造成了農(nóng)村集體土地與城市國有土地權(quán)利不對等，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生不僅是城鄉(xiāng)土地平權(quán)的表現(xiàn)，而且作為農(nóng)民“自發(fā)探索的經(jīng)濟(jì)交易方式”(李永樂，2013：57)，其在保障農(nóng)民合法權(quán)益和提高財(cái)產(chǎn)收入等方面發(fā)揮著重要作用。更有學(xué)者指出，我國現(xiàn)行法律并未禁止小產(chǎn)權(quán)房交易的強(qiáng)制性規(guī)定，僅有禁止農(nóng)村住宅交易的政策規(guī)定，因此，小產(chǎn)權(quán)房合法化符合法治精神*天則經(jīng)濟(jì)研究所課題組(2014).土地制度改革誤區(qū)何在.愛思想.http://www.aisixiang.com/data/72181.html.2017-03-21.。

小產(chǎn)權(quán)房的存在是需求誘致與體制約束的必然結(jié)果。用途管制和政府規(guī)劃，使在農(nóng)村土地上建造用于出售的房屋面臨著一般性禁止規(guī)定，而靠土地寄生獲得財(cái)富和購置低價(jià)房屋的逐利心理，使小產(chǎn)權(quán)房擁有充足的市場需求?？梢园l(fā)現(xiàn)，誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷共同催生了小產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生。城郊農(nóng)民在二元土地制度安排下的策略性選擇行為，在抑制城市商品房高房價(jià)和在接納低收入家庭等方面發(fā)揮著正面影響，但由于本身不符合政府規(guī)劃和土地用途管制政策，其未來走向何處，成為理論界乃至全社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

(二) 小產(chǎn)權(quán)如何處置

如前述，小產(chǎn)權(quán)房的存在既有正面影響，亦有負(fù)面作用。現(xiàn)階段，小產(chǎn)權(quán)房仍處于“瘋長”當(dāng)中。在農(nóng)民向城鎮(zhèn)大量集聚的今天，規(guī)模龐大的小產(chǎn)權(quán)房備受青睞。違法與合法并存，小產(chǎn)權(quán)房面臨著拆除與合法化的“兩難”境地。那么，未來小產(chǎn)權(quán)房走向何處？對此，學(xué)界形成了分類規(guī)制和依法處置兩種傾向。

持依法處置觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，土地資源瓶頸約束凸顯政府規(guī)劃重要性。華生(2015：66)認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生并未遵循政府規(guī)劃，在建筑容積、高度等方面，并未經(jīng)過嚴(yán)格的規(guī)劃環(huán)節(jié)，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。如若不加以制止，必然出現(xiàn)“公地悲劇”。因此，應(yīng)秉持“守法者不吃虧，違法者不得利”原則，實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房“依法處理”。當(dāng)然，對小產(chǎn)權(quán)房的處置并非簡單的一刀切，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況分類考慮：自住房購買者應(yīng)“補(bǔ)齊購買時(shí)小產(chǎn)權(quán)房與商品房的差價(jià)”，對于違規(guī)建設(shè)者和非自住房購買者則要從嚴(yán)處理。

與此相反，分類規(guī)制代表人物周其仁(2014:189)指出，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生是城郊農(nóng)民依據(jù)市場需求進(jìn)行的自主開發(fā)實(shí)踐，對此處置可依公益與私利的損害程度視情況而定：當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房對他人私利和公共利益均無損害時(shí)，完全可放任自由、聽之任之；當(dāng)對兩者均有損害時(shí)，可以通過制定法律予以明確，違法后追究責(zé)任，而對于有相互性損害的，可以通過技術(shù)性解決，選個(gè)程序來‘兩害相權(quán)取其輕’”。誠然，廣泛的小產(chǎn)權(quán)房受眾決定了其處置不應(yīng)簡單的“一刀切”，而依照現(xiàn)行法律，對其進(jìn)行差別化、合理規(guī)范，才是應(yīng)然之舉。

五、超越論爭：未來可能及其條件

土地是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵要素，其利用面臨著權(quán)屬轉(zhuǎn)化、用途轉(zhuǎn)換以及形態(tài)轉(zhuǎn)變等變化過程，資源配置、建筑開發(fā)與收益分配不僅是無法回避的問題，也是引致爭論的焦點(diǎn)話題。以周其仁和華生為代表的系列觀點(diǎn)論辯，為我們理解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度改革提供了很好的切入視角。梳理系列學(xué)術(shù)論辯不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們基于土地用途和規(guī)劃管制制度與所有權(quán)高低以及由此引致的增值收益分配格局，探討究竟應(yīng)該由何種主體進(jìn)行城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地分配、開發(fā)及其收益。實(shí)際上，規(guī)劃管治成為各國土地用途轉(zhuǎn)換前置條件的今天，實(shí)行何種土地所有制度不是土地一級配置的決定力量。究竟由政府規(guī)劃還是市場決定土地一級配置，需要充分考慮現(xiàn)有制度安排。需要明確的是，政府與市場并非此消彼長的對立關(guān)系，不以市場為導(dǎo)向的規(guī)劃和不以規(guī)劃為條件的市場配置，都會使土地配置面臨開發(fā)后變化成本極大等問題。

事實(shí)上，改革的核心是利益調(diào)整，其背后隱含的是公共管理權(quán)力和社會主體權(quán)利的平衡問題。通過對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度改革系列觀點(diǎn)論辯分析，筆者認(rèn)為，無論是誰來決定土地一級配置，還是誰可享有土地增值收益，抑或是小產(chǎn)權(quán)房去向問題，評判其價(jià)值的關(guān)鍵是，如何理性平衡土地利用過程中的權(quán)力與權(quán)利的交鋒、公益與私利問題。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度改革，其根本在于對現(xiàn)有利益格局的優(yōu)化，其關(guān)鍵則是土地用途轉(zhuǎn)置后的增值收益分配問題，而正確處理“土地的財(cái)產(chǎn)屬性與社會屬性之間存在的張力”(中國人民大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心課題組，2015：20)，亦即要平衡原土地所有者開發(fā)和用途轉(zhuǎn)置后的土地開發(fā)利益問題。作為近郊農(nóng)民自主土地城鎮(zhèn)化的典型實(shí)踐，小產(chǎn)權(quán)房存在著法律事實(shí)與社會事實(shí)之間的沖突問題。在相互沖突的事件之間抉擇，永遠(yuǎn)無法得出誰更“真實(shí)”或“科學(xué)”的答案，而只能訴諸價(jià)值(彭錞，2016：1551)。

圖3 土地城鎮(zhèn)化的多維要素資料來源：作者自制。

從土地城鎮(zhèn)化的價(jià)值取向、產(chǎn)權(quán)變化和使用市場等多維變化，我們可以反觀土地開發(fā)利用的價(jià)值評判問題。城鄉(xiāng)土地二元所有、農(nóng)地用途轉(zhuǎn)化政府規(guī)劃、土地資源一級配置行政壟斷以及土地指標(biāo)行政配置構(gòu)成了我國土地利用制度體系，其規(guī)定著土地所有、規(guī)劃、使用與管理。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用面臨著農(nóng)村集體所有和城市國家所有兩種產(chǎn)權(quán)和農(nóng)業(yè)種植與非農(nóng)建設(shè)兩種價(jià)值選擇，進(jìn)而造成土地價(jià)值懸殊的兩種市場比較。土地用途管制和規(guī)劃管控規(guī)制和約束著土地利用過程，但受制于規(guī)劃的滯后性和現(xiàn)行制度固有弊端，快速推進(jìn)的土地城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著多重矛盾與風(fēng)險(xiǎn)。依法賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是土地制度存在的關(guān)鍵目標(biāo)，對一定程度上損害農(nóng)民利益的現(xiàn)行土地制度進(jìn)行改革則是應(yīng)然之舉。

人的城鎮(zhèn)化是厘清土地問題的重要線索。完善“地襯人轉(zhuǎn)”制度安排、調(diào)整現(xiàn)有利益關(guān)系格局，是亟待解決的關(guān)鍵問題。在大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的今天，構(gòu)建農(nóng)村“耕者有其田”、城鎮(zhèn)“居者有其屋”的制度安排尤為必要。因此，在堅(jiān)持現(xiàn)行土地制度基本框架基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)土地用途管制與規(guī)劃管治合法合理，調(diào)整保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入權(quán)利和規(guī)范土地利用的具體制度安排至關(guān)重要。

為此，應(yīng)以推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心目標(biāo)，圍繞合理區(qū)分政府與市場作用邊界，推進(jìn)市場導(dǎo)向性規(guī)劃，確保政府規(guī)劃管治與用途管制合法合理；充分發(fā)揮市場規(guī)劃決定下的土地資源優(yōu)化配置；以保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利為關(guān)鍵任務(wù)，統(tǒng)籌農(nóng)村集體土地制度改革，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革和農(nóng)村“三塊地”改革，切實(shí)維護(hù)留村農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)戶合法權(quán)益；以建立健全“人地錢”掛鉤機(jī)制為現(xiàn)實(shí)任務(wù)，統(tǒng)籌政府“放管服”制度改革和“戶籍—土地—財(cái)政”聯(lián)動改革。

確保政府用途管制和規(guī)劃管制合法合理。在政府規(guī)劃和用途管制已成為土地一級配置的國際慣例的今天，實(shí)現(xiàn)政府雙重管控合法合理非常重要。因此，迫切需要明確政府與市場的作用邊界，始終堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向的政府規(guī)劃與規(guī)劃引導(dǎo)下的市場決定相結(jié)合，推進(jìn)土地城鎮(zhèn)化制度改革。為此，迫切需要政府系統(tǒng)研判城鎮(zhèn)化規(guī)律，以市場需求為導(dǎo)向，充分吸納民意，實(shí)現(xiàn)自上而下審批與自下而上民主決策的有機(jī)整合；充分尊重規(guī)劃者的主動性和獨(dú)立性，科學(xué)進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃。同時(shí)使市場充分決定規(guī)劃后的土地利用，對土地利用主體的利用行為進(jìn)行有效監(jiān)管，正確使用政府“有形之手”確保土地高效利用。

保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利不足是制約其市民化能力的重要原因，從土地的角度講，維護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利是消除進(jìn)城農(nóng)戶后顧之憂的重要保障。2017年中央一號文件指出，要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”*《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2017-02/05/content_5165626.htm.2017-03-04.?！叭龣?quán)”是農(nóng)民在農(nóng)村最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也是其最重要的財(cái)富來源。維權(quán)的首要前提是賦權(quán)。因此，應(yīng)扎實(shí)推進(jìn)以“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”改革，推動土地由保障功能向財(cái)產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變，使進(jìn)城農(nóng)戶能夠通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)提升土地收益，既能帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城，又能實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。同時(shí)，從農(nóng)村“三塊地”制度改革的角度講，應(yīng)推動“三塊地”聯(lián)動改革。既要通過合理確定土地征收范圍，以社會共享為原則，合理界定不同主體的分配比例，適當(dāng)提高失地農(nóng)民的補(bǔ)償比重，同時(shí)又注重構(gòu)建經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會保障以及就業(yè)培訓(xùn)等多元保障的機(jī)制。在宅基地制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革方面，可通過探索有償退出機(jī)制和做實(shí)農(nóng)房抵押、擔(dān)保制度以及保障農(nóng)民依據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)分享紅利，提升農(nóng)戶住房在其落戶城鎮(zhèn)、長久生活于城鎮(zhèn)中的資金支持作用。

規(guī)范土地利用具體制度，推動制度聯(lián)動改革?！叭说刎?cái)”掛鉤機(jī)制是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制(宣宇，2016：53)?！叭魏沃贫劝才啪偳队谡麄€(gè)制度結(jié)構(gòu)中，其適應(yīng)性效率取決于其他制度實(shí)現(xiàn)其功能的完善程度”(Lin，1989：23)。為此，應(yīng)建立健全“人地錢”掛鉤機(jī)制，深化以戶籍、土地和財(cái)政為重點(diǎn)的制度聯(lián)動改革。一是以“人地掛鉤”為途徑，轉(zhuǎn)變過去僅以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的思維導(dǎo)向，以城市有效吸納人口為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行土地資源有效配置。二是要繼續(xù)深化以積分落戶、城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口為核心的戶改新政。大城市戶籍制度改革層面，應(yīng)優(yōu)化積分落戶政策，降低積分落戶門檻，加快以改革城鄉(xiāng)戶口管理制度，剝離附加于戶口上的各種福利，實(shí)行以戶口登記為目標(biāo)的城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一制度。中小城市和小城鎮(zhèn)，則需要在強(qiáng)化戶籍制度改革的同時(shí)，強(qiáng)化就業(yè)和教育等公共服務(wù)制度的完善，提高自身的吸引力。三是在財(cái)稅改革方面，應(yīng)以權(quán)責(zé)適應(yīng)為目的，推動財(cái)稅體制改革，合理區(qū)分中央政府與地方政府的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，健全以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為重點(diǎn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，適當(dāng)提升其在推動城市吸納轉(zhuǎn)移農(nóng)民、提升公共服務(wù)水平上的支撐比重。

新型城鎮(zhèn)化的根本目的是人的城鎮(zhèn)化，土地城鎮(zhèn)化為實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)條件(嚴(yán)蓓蓓，2013：88)。因此，分析土地城鎮(zhèn)化的具體過程及其現(xiàn)實(shí)問題尤為關(guān)鍵。與其他研究相比，本文在系統(tǒng)總結(jié)土地制度改革系列爭論基礎(chǔ)上，認(rèn)為土地一級配置、增值收益分配和小產(chǎn)權(quán)房處置不僅是土地城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵階段，同時(shí)也是深化土地制度改革面臨的現(xiàn)實(shí)問題。這些問題本質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)制度和管制制度及其關(guān)聯(lián)制度激勵和約束的必然結(jié)果。實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化優(yōu)化轉(zhuǎn)型，就要構(gòu)建“地襯人轉(zhuǎn)”的制度安排，正確處理政府與市場、產(chǎn)權(quán)與治權(quán)、公益與私利之間的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)這一切，必須建立健全“人地錢”掛鉤機(jī)制，繼續(xù)深化農(nóng)地“三權(quán)分置”、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村“三塊地”改革。

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ThePresent&FutureoftheLandUrbanization：Taking the New Type of Urbanization as the Background

YuanFangcheng&JinYongguang

(Central China Normal University)

At present, China is in a critical stage of the transition from land urbanization to a new type of people-centered urbanization.Land reform is the key link of promoting the transition, and the focus of government and society too.For a long time, how to reform the land system has always been a controversial issue of new urbanization for academia.As the representative of the scholars, Zhou Qiren and Hua Sheng deeply discussed some key links in the process of urbanization, such the leading force, value-added income distribution pattern and the disposal of small property house as the allocation of land resources.In this thesis, based on a systematic analysis of Zhou Qiren and Hua Sheng as well as other scholars’ point of view, we intend to explore the future and supporting elements of land urbanization beyond scholars’ arguments.

The whole paper consists of five parts.Firstly, the article points out that the land system shapes the concrete form of urbanization.At present, the urbanization of population lags behind the urbanization of land in urbanization of China.It is a realistic contradiction.How to reform the land system is an important issue of new urbanization and also the focus of government and society.Based on this, the thesis will make a brief introduction to the main points of Hua Sheng and Zhou Qiren, as the representative of the scholars, on the allocation of land resources, value-added income distribution and small property house disposal.

Secondly, the paper makes a systematic analysis on the arguments of three main fields through the second to the fourth parts.It finds that the core of land system reform is the rational adjustment of the established interest structure and rational balance of the power and the right.And then, in the last part of the thesis, the author aims to go beyond the existing debate and points out that new urbanization of China should adheres to basic framework of current land system and improves system of“people transition followed by land transition”.On this basis, it should efficiently allocate lands and protect farmers’ return from land property mainly from improving mechanism and reforming system.

Specifically, we should distinguish the limits of market and government, combine government planning orienting to market with market decision guiding by planning together to improve reform of land urbanization.We can protect farmers’ return of land property by way of linkage reform of three rights division of farmland and “three rural land”.Finally, we regulate concrete system of land transition, establish and improve linking mechanism of people-land-money and deepen the linking system reform with household registration, land and finance as focus.

Compared to other studies, based on summarizing series of debate about the reform of land system, this paper holds that land allocation, value-added income distribution and small property house disposal is not only a key stage of land urbanization, also a real problem of deepening reform of land system.Essentially, these problems are inevitable results of the incentive and restraint from land property system, regulation system and its related system.In order to realize the optimized land urbanization, it is necessary to construct the system of“people transition followed by land transition”, and correctly handle the relationship between government and market, property right and governance right, public and private interest.

land urbanization; new type of urbanization; the land system reform; the adjustment of interest; the system linkage

10.14086/j.cnki.wujss.2017.06.011

D035

A

1672-7320(2017)06-0120-12

2017-04-01

■作者地址袁方成，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心，華中師范大學(xué)湖北經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院；湖北 武漢 430079。

靳永廣，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心。

國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目(15BZZ045)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)(人文社科類)重大培育項(xiàng)目(CCNU16Z02012)；人文社會科學(xué)數(shù)據(jù)庫建設(shè)專項(xiàng)項(xiàng)目(CCNU16ZK031)；華中師范大學(xué)2017年度研究課題(2017JS009)

■責(zé)任編輯葉娟麗