中國工商銀行城市金融研究所 楊 飛

以歷史的視角看我國金融監(jiān)管改革

中國工商銀行城市金融研究所 楊 飛

現(xiàn)代金融發(fā)展呈現(xiàn)出機(jī)構(gòu)種類多、綜合經(jīng)營規(guī)模大、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜、交易頻率高、跨境流動(dòng)快、風(fēng)險(xiǎn)傳遞快、影響范圍廣等特點(diǎn)。國際金融危機(jī)爆發(fā)后，主要國家均加大了金融監(jiān)管體系改革力度，核心是提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、形成互為補(bǔ)充的監(jiān)管合力和風(fēng)險(xiǎn)處置能力。近年來，我國金融業(yè)發(fā)展明顯加快，形成了多樣化的金融機(jī)構(gòu)體系、復(fù)雜的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場(chǎng)，特別是大資管發(fā)展勢(shì)頭突出，對(duì)現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式帶來重大挑戰(zhàn)，對(duì)金融監(jiān)管體制改革的要求愈發(fā)迫切。在新一輪監(jiān)管改革過程中，只有以歷史的眼光、客觀的視角加以研判，才有助于改革的順利推進(jìn)及取得更大的實(shí)效。

一、金融分業(yè)監(jiān)管是特定時(shí)期的歷史選擇

20世紀(jì)80年代后期到90年代初，我國各類金融機(jī)構(gòu)不斷增加，金融市場(chǎng)快速發(fā)展。一批證券公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)相繼建立。此時(shí)，由人民銀行對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一金融監(jiān)管的制度，越來越不適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)快速發(fā)展的需要，再加上市場(chǎng)中出現(xiàn)的一些違規(guī)操作和問題，對(duì)實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)管的要求越來越迫切。

1993年底，國務(wù)院作出《關(guān)于金融體制改革的決定》，對(duì)保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)和銀行業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營。1995年，全國人大通過《中華人民共和國中國人民銀行法》，我國中央銀行體制走上了法制化、規(guī)范化的軌道。此后，全國人大常委會(huì)又相繼通過了《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國保險(xiǎn)法》《中華人民共和國證券法》。金融立法的完善不僅賦予了監(jiān)管主體實(shí)施監(jiān)管的合法性，使依法監(jiān)管取代了行政管理，而且確立了我國金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的法律基礎(chǔ)和基本格局。

1998年6月，國務(wù)院決定將旗下證券委員會(huì)并入中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)，同時(shí)將人民銀行的證券監(jiān)管職能全部移交至證監(jiān)會(huì)。同年11月，國務(wù)院決定成立中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，進(jìn)一步將保險(xiǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管職責(zé)從人民銀行中分離出來。2003年，全國人大批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定將人民銀行從對(duì)銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能中分離出來，并與中央金融工委的相關(guān)職能進(jìn)行整合，成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)。銀監(jiān)會(huì)的成立改變了多年來中央銀行宏觀調(diào)控與銀行監(jiān)管合一的管理體制，也標(biāo)志著我國金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管框架的最終形成。一行三會(huì)”金融監(jiān)管格局一直延續(xù)至今。

歷史地看，分業(yè)監(jiān)管體制的確立是與我國金融市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展階段和發(fā)展脈絡(luò)相一致的，是國家在特定時(shí)期推進(jìn)金融改革、維護(hù)金融穩(wěn)定的正確選擇，符合當(dāng)時(shí)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營與發(fā)展的實(shí)際。分業(yè)監(jiān)管體制下，各監(jiān)管主體在特定的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行專業(yè)化管理，對(duì)促進(jìn)我國銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)在規(guī)范經(jīng)營的基礎(chǔ)上加快發(fā)展，對(duì)保持經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定健康發(fā)展都起到了重要的作用。

二、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度的建立與探索

本世紀(jì)初以來，隨著我國金融改革的持續(xù)推進(jìn)、金融市場(chǎng)的開放發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)的快速壯大，金融混業(yè)經(jīng)營趨勢(shì)日漸成型，“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制的弊端也逐步顯現(xiàn)。對(duì)此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始探索建立跨部門的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

2003年9月，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)召開第一次監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，討論通過了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》?！秱渫洝诽岢?，三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)將按照分業(yè)監(jiān)管、職責(zé)明確、合作有序、規(guī)則透明、講求實(shí)效的原則，就重大監(jiān)管事項(xiàng)和跨行業(yè)、金融控股集團(tuán)的監(jiān)管、跨境監(jiān)管中復(fù)雜問題及時(shí)進(jìn)行磋商，并建立每季度召開聯(lián)席會(huì)議的工作機(jī)制和討論、協(xié)商具體專業(yè)監(jiān)管問題的經(jīng)常聯(lián)系機(jī)制。但此后三方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議僅召開了有限的次數(shù)便被擱置。

2013年8月，國務(wù)院批復(fù)《中國人民銀行關(guān)于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制工作方案的請(qǐng)示》，同意建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議成員單位包括人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局，必要時(shí)可邀請(qǐng)發(fā)展改革委、財(cái)政部等有關(guān)部門參加。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議的主要職責(zé)和任務(wù)包括：貨幣政策與金融監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)；金融監(jiān)管政策、法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)；維護(hù)金融穩(wěn)定和防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)調(diào)；交叉性金融產(chǎn)品、跨市場(chǎng)金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)；金融信息共享和金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系的協(xié)調(diào)等。同時(shí)國務(wù)院批復(fù)也明確提出，聯(lián)席會(huì)議重點(diǎn)圍繞金融監(jiān)管開展工作，不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門現(xiàn)行職責(zé)分工，不替代國務(wù)院決策，重大事項(xiàng)按程序報(bào)國務(wù)院。

聯(lián)席會(huì)議制度建立以來，推動(dòng)出臺(tái)或建立了一些政策制度安排，對(duì)協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管政策、維護(hù)金融穩(wěn)定和防范金融風(fēng)險(xiǎn)起到了較為積極的作用。但本質(zhì)上并未改變我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制和監(jiān)管框架，因而在防范和化解交叉性、區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)上仍顯得“力不從心”。2015—2016年我國股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)的劇烈波動(dòng)和局部風(fēng)險(xiǎn)的暴露便是最好的例證。

三、大資管迅速發(fā)展對(duì)金融監(jiān)管體制改革的要求愈發(fā)迫切

近年，我國金融體系多元化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，特別是2012年后以牌照放開、渠道擴(kuò)充、投資拓寬為主要內(nèi)容的放松資管新政的出臺(tái)，使資管業(yè)務(wù)之間的壁壘逐步被打破，融合多種金融功能的創(chuàng)新模式層出不窮。大資管特征不斷強(qiáng)化，成為影響金融市場(chǎng)運(yùn)行的重要力量。一方面，從參與者的角度看，銀行、信托、證券、基金、保險(xiǎn)、期貨、私募等各類金融機(jī)構(gòu)均加大了對(duì)資管市場(chǎng)開土辟疆的力度，形成新的競(jìng)合格局。大資管行業(yè)規(guī)模已由2012年末的27萬億元迅猛增至2016年末的110萬億元，超過了存量信貸規(guī)模，且仍在快速增長中。另一方面，從產(chǎn)品范圍的角度看，我國資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)也從單一的存款類產(chǎn)品，發(fā)展為包括私募股權(quán)、私募債權(quán)、公募基金、專項(xiàng)和特定資管計(jì)劃、基礎(chǔ)類與不動(dòng)產(chǎn)投資計(jì)劃、債權(quán)投資計(jì)劃、信托計(jì)劃、財(cái)富管理計(jì)劃、理財(cái)產(chǎn)品與專業(yè)管理、資產(chǎn)證券化等在內(nèi)的各類資管產(chǎn)品。

然而，大資管業(yè)務(wù)處于分業(yè)監(jiān)管的交叉地帶，我國對(duì)大資管業(yè)務(wù)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)也不盡明確，部際協(xié)調(diào)機(jī)制不能充分發(fā)揮作用，監(jiān)管難以貫通全局?？陀^上導(dǎo)致監(jiān)管空白、監(jiān)管沖突和監(jiān)管套利空間仍然存在，風(fēng)險(xiǎn)在一定范圍內(nèi)不斷積聚。因此，改革現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制和監(jiān)管框架、統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則、填補(bǔ)監(jiān)管真空，變得更為迫在眉睫。新的歷史條件下，金融監(jiān)管改革除了以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化金融穩(wěn)定為目的，還應(yīng)當(dāng)有以下新的著力點(diǎn)：

一是重塑金融監(jiān)管和金融穩(wěn)定體制框架。對(duì)大資管業(yè)務(wù)和各類跨市場(chǎng)、交叉性的金融創(chuàng)新，制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)則，構(gòu)建統(tǒng)一的危機(jī)管理和風(fēng)險(xiǎn)處置框架，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，防止監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。美國于2010年頒布了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，重塑和加強(qiáng)美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化金融穩(wěn)定體制框架。如成立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC），負(fù)責(zé)識(shí)別和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)調(diào)，就金融機(jī)構(gòu)間的業(yè)務(wù)連帶關(guān)系及其對(duì)金融市場(chǎng)穩(wěn)定可能產(chǎn)生的威脅提出意見；美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)對(duì)具有系統(tǒng)重要性的銀行、證券、保險(xiǎn)、金融控股公司等各類機(jī)構(gòu)以及金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管，牽頭制定更加嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；將場(chǎng)外衍生品、對(duì)沖基金、私募基金納入監(jiān)管范圍等。

二是強(qiáng)化中央銀行的金融穩(wěn)定和金融管理職能。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，幣值穩(wěn)定并不代表金融穩(wěn)定，中央銀行僅關(guān)注貨幣政策是不夠的，金融穩(wěn)定也是中央銀行的天然職責(zé)。中央銀行需要通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策與審慎監(jiān)管工具的協(xié)調(diào)配合，來有效維護(hù)金融穩(wěn)定。如英國等部分將金融監(jiān)管權(quán)從中央銀行剝離的國家，在金融危機(jī)后又重新賦予并擴(kuò)大了中央銀行的金融監(jiān)管職能。

三是建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管信息體系。識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、有效應(yīng)對(duì)金融危機(jī)依賴于真實(shí)、完整的數(shù)據(jù)和信息。在權(quán)力分散的監(jiān)管體制下，各行業(yè)數(shù)據(jù)被分割，信息共享不充分，協(xié)調(diào)合作不暢，中央銀行與監(jiān)管部門的溝通與協(xié)調(diào)成本大量增加，中央銀行難以及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地獲取金融業(yè)信息，影響了對(duì)危機(jī)形勢(shì)的準(zhǔn)確判斷和救助措施的及時(shí)出臺(tái)。如國際金融危機(jī)時(shí)，英國財(cái)政部、英格蘭銀行、金融服務(wù)局的職責(zé)分工不清、信息共享不及時(shí)、協(xié)調(diào)合作效率不高，以致未能有效平息北巖銀行擠兌事件。因此，在統(tǒng)一監(jiān)管信息體系建設(shè)過程中，可以考慮金融監(jiān)管權(quán)力的適度集中。

四是注重行為監(jiān)管。審慎監(jiān)管強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行，行為監(jiān)管旨在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。審慎監(jiān)管關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和管理，行為監(jiān)管重在規(guī)范經(jīng)營行為。當(dāng)前“雙峰監(jiān)管”模式在國際上得到了越來越多的認(rèn)同。對(duì)大資管不同領(lǐng)域的產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)施統(tǒng)一的行為規(guī)范，有利于提高監(jiān)管效率，避免監(jiān)管套利，有利于保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。如英國設(shè)立了獨(dú)立的金融行為局，從體制上實(shí)現(xiàn)了金融消費(fèi)者保護(hù)與審慎監(jiān)管職能的分離，在實(shí)踐中取得了較好的監(jiān)管成效。