程 藝 陳 玲 張曉巍

特色小鎮(zhèn)對(duì)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響解析

程 藝 陳 玲 張曉巍

特色小鎮(zhèn)擔(dān)負(fù)了緩解大城市病、因地制宜發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的歷史使命，通過培育建設(shè)特色小鎮(zhèn)，探索新型城鎮(zhèn)化的新動(dòng)力、新空間、新模式，進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。特色小鎮(zhèn)將成為農(nóng)村人口就地市民化的重要載體；與城市群一起構(gòu)成新型城鎮(zhèn)化的兩個(gè)不同尺度的建設(shè)形態(tài)，完善我國(guó)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)；促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)；提高城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量，強(qiáng)化自然歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)；激活城鎮(zhèn)化建設(shè)的市場(chǎng)活力，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新；因地制宜建設(shè)特色小城鎮(zhèn)，形成區(qū)域特色的城鎮(zhèn)化模式。然而，并非所有地區(qū)都適合建設(shè)特色小鎮(zhèn)，特色小鎮(zhèn)要規(guī)劃先行，因地制宜，分類施策，創(chuàng)新體制，逐步塑造城鎮(zhèn)的內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力，注重特色小鎮(zhèn)的自身發(fā)展。

特色小鎮(zhèn)；新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)一體化；市民化；體制創(chuàng)新

1 特色小鎮(zhèn)的建設(shè)背景

中國(guó)的城鎮(zhèn)發(fā)展方針從“抓小控大”大力發(fā)展小城鎮(zhèn)到“大中小并舉”，不同規(guī)模城市協(xié)調(diào)發(fā)展，到以城市群為主體，再到目前重新重視小城鎮(zhèn)，歷經(jīng)多次演變和調(diào)整。改革開放初期，小城鎮(zhèn)在我國(guó)的城鎮(zhèn)化過程中起到了重要作用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市改革雙輪驅(qū)動(dòng)，小城鎮(zhèn)、小城市的快速發(fā)展占主導(dǎo)地位[1]。出現(xiàn)了以溫州模式、蘇南模式為代表的，產(chǎn)業(yè)特色鮮明、發(fā)展定位明確的小城鎮(zhèn)發(fā)展主體，費(fèi)孝通先生稱之為“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”[2]。然而，進(jìn)入21世紀(jì)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度加快，一方面人口過度向大城市集聚，大城市出現(xiàn)交通擁堵、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降、公共服務(wù)資源緊缺等矛盾和問題，很多城市建設(shè)缺乏文化傳承出現(xiàn)“千城一面”，一方面小城市發(fā)展活力也明顯下降，資本人才流失嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)升級(jí)困難，集聚人口能力不足。

面對(duì)這一困境，2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》提出以人為本、四化同步、集約高效、綠色低碳的發(fā)展理念，將發(fā)展具有特色資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和文化底蘊(yùn)的小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)任務(wù)之一，城鎮(zhèn)化模式開始從速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。隨著以浙江省為代表的特色小鎮(zhèn)建設(shè)成效顯著，2016年住建部等三部委發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，指出“因地制宜、突出特色，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，創(chuàng)新建設(shè)理念，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，通過培育特色鮮明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色生態(tài)、美麗宜居的特色小鎮(zhèn)，探索小鎮(zhèn)建設(shè)健康發(fā)展之路，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)?！?明確提出了將培育特色小鎮(zhèn)作為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手。之后相關(guān)部委又相繼出臺(tái)關(guān)于支持和推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的多項(xiàng)政策意見，特色小鎮(zhèn)成為當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我們關(guān)注的焦點(diǎn)。

在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提倡綠色生態(tài)理念的背景下，特色小鎮(zhèn)擔(dān)負(fù)起了緩解大城市病、因地制宜發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的歷史使命。它以信息、環(huán)保、健康、旅游、時(shí)尚、金融、高端裝備制造等產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，打造特色產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，具備特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)、和諧宜居的美麗環(huán)境、彰顯特色的傳統(tǒng)文化、便捷完善的設(shè)施服務(wù)、充滿活力的體制機(jī)制5個(gè)特點(diǎn)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)嘏c周邊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力和創(chuàng)新載體。特色小鎮(zhèn)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相輔相成、緊密配合，在目標(biāo)與功能上趨于一致[3]。通過培育建設(shè)特色小鎮(zhèn)，以特取勝、集約用地、生態(tài)優(yōu)先、融合創(chuàng)新，塑造新型城鎮(zhèn)化的新動(dòng)力，開拓新型城鎮(zhèn)化的新空間，探索新型城鎮(zhèn)化的新模式，特色小鎮(zhèn)成為實(shí)現(xiàn)包容性健康城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新性重要舉措。

2 特色小鎮(zhèn)對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響解析

2.1 特色小鎮(zhèn)是農(nóng)村人口就地市民化的重要載體

我國(guó)目前正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，1978－2016年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.9億人，常住人口城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，然而2016年戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為41.2%，有2.26億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生活工作在城市，卻享受不到教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面的基本公共服務(wù)，市民化進(jìn)程滯后。到2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%左右[4]，未來十多年，如此大規(guī)模的市民化過程僅靠大城市很難完成，探索就地市民化的新路徑顯得尤為必要。

新型城鎮(zhèn)化提出以人為本的核心內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)綠色協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這與特色小鎮(zhèn)的主導(dǎo)思想相一致。小城鎮(zhèn)作為連接城市與農(nóng)村的紐帶，把城市的各種生產(chǎn)要素傳遞到農(nóng)村，同時(shí)把農(nóng)村的各種生產(chǎn)要素通過小城鎮(zhèn)引到城市里面，從而起到引力中心和輻射帶動(dòng)的作用。相對(duì)于大城市有限的資源環(huán)境承載能力，特色小鎮(zhèn)具有產(chǎn)業(yè)支撐和就業(yè)吸引力，落戶條件和生活成本低，生態(tài)環(huán)境相對(duì)大城市更加適宜。因此，通過探索功能特色小鎮(zhèn)兼并、轉(zhuǎn)隸和直接轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄖ奇?zhèn)的路徑，可以加快農(nóng)村人口就地市民化，提高人口城鎮(zhèn)化率，對(duì)于大量農(nóng)村富余人口進(jìn)入大城市起到很好的分流作用，是推動(dòng)“三個(gè)1億人”城鎮(zhèn)化的重要途徑之一。

2.2 特色小鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新形態(tài)

當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)不盡合理，中小城市發(fā)育不足。按照2014年出臺(tái)的我國(guó)城市規(guī)模劃分的新標(biāo)準(zhǔn)，2010年中國(guó)超大城市有3個(gè)（上海、北京、深圳），特大城市9個(gè)，大城市58個(gè)，中等城市93個(gè)，小城市493個(gè)（其中20-50萬人口的有238個(gè)。小于20萬人口的有255個(gè)）[5],全國(guó)城市規(guī)模結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“中間略大、低端偏小”的金字塔格局[6]，這種格局底座不穩(wěn)，不利用我國(guó)城市體系的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。

圖1 理想的城鎮(zhèn)體系等級(jí)規(guī)模金字塔格局

城市群是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)域和參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要載體[7]，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》中提出了把城市群作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的空間主體。而小城鎮(zhèn)，因其數(shù)量龐大，未來擔(dān)負(fù)著重要的集聚人口和社會(huì)穩(wěn)定器的功能，可以作為推進(jìn)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化自下而上的另外一個(gè)重要形態(tài)，從而達(dá)到新型城鎮(zhèn)化政策設(shè)計(jì)“自上而下”與“自下而上”的有機(jī)結(jié)合。從空間上看，小城鎮(zhèn)是城市群的重要組成部分，圖2是城市群內(nèi)部大中小城市等級(jí)分布的概念示意圖，最外圍的大圓代表城市群邊界，用虛線表示說明該系統(tǒng)是開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，內(nèi)部大小不同的圓圈代表不同規(guī)模的城市，中間粗細(xì)不等的連線代表城市間的聯(lián)系強(qiáng)度。一般每個(gè)城市群有1-3個(gè)特大城市為核心，是該城市群的產(chǎn)業(yè)與人口集聚區(qū)、交通與信息樞紐、科技與文化中心；同時(shí)在城市群內(nèi)部廣泛分布著許多小城市和小城鎮(zhèn)，特色小鎮(zhèn)以特取勝，在其中扮演著更重要的帶動(dòng)與連接的作用，特色小鎮(zhèn)的“點(diǎn)”與城市群的“面”相結(jié)合，共同構(gòu)成了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要形態(tài)。

圖2 城市群內(nèi)部大中小城市等級(jí)分布概念圖

因此，大力培育一批特色小鎮(zhèn)作為國(guó)家城鎮(zhèn)化格局中的特色活力點(diǎn)，逐漸影響更多數(shù)量的小城鎮(zhèn)發(fā)展，進(jìn)而形成以城市群為區(qū)域尺度引領(lǐng)，大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，這對(duì)于完善我國(guó)“金字塔型”城鎮(zhèn)體系具有重要的意義。

2.3 特色小鎮(zhèn)是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要抓手

長(zhǎng)期以來我國(guó)存在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間要素交換不平等，城鄉(xiāng)隔離與對(duì)立現(xiàn)象造成了很大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾。當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)是中國(guó)現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個(gè)重要階段，實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，需要把城市和鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民、城市環(huán)境和鄉(xiāng)村生態(tài)作為一個(gè)系統(tǒng)整體統(tǒng)籌謀劃。為此，我國(guó)近幾年開始大力推進(jìn)戶籍制度改革，逐步實(shí)施居住證制度，不斷健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機(jī)制。

特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)間的紐帶，有利于加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更好的落實(shí)戶籍制度改革，在規(guī)劃制定、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、市場(chǎng)流通、勞動(dòng)力就業(yè)、社會(huì)保障、基本公共服務(wù)等方面促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新平臺(tái)[8]。通過挖掘一些有潛力、有特色的小鎮(zhèn)，以特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，使進(jìn)入小城鎮(zhèn)的居民平等享受各項(xiàng)基本權(quán)益和公共服務(wù)。

同時(shí)，特色小鎮(zhèn)有利于進(jìn)一步推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。部分已經(jīng)建設(shè)成熟且具有集聚效應(yīng)的美麗鄉(xiāng)村可以進(jìn)一步申報(bào)建設(shè)為特色小鎮(zhèn)，部分具有特色產(chǎn)業(yè)或獨(dú)特資源稟賦的鄉(xiāng)村也可以趁機(jī)打造成為特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)既能與都市經(jīng)濟(jì)融為一體，又能帶動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、村容村貌的改善，成為新型城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)發(fā)展的紐帶。因此，特色小鎮(zhèn)建設(shè)是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要抓手。

2.4 特色小鎮(zhèn)有助于激活城鎮(zhèn)化建設(shè)的市場(chǎng)活力

以往的城市建設(shè)和發(fā)展過程中，政府重點(diǎn)扮演了投資和建設(shè)的主角，這是很多問題產(chǎn)生的源頭。而特色小鎮(zhèn)建設(shè)上采用“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作”的機(jī)制，其根本立足點(diǎn)在市場(chǎng)化運(yùn)作，各種資源在市場(chǎng)中得到有效配置，政府權(quán)力做減法，市場(chǎng)活力做加法，打造特色小鎮(zhèn)的全產(chǎn)業(yè)鏈。具體模式可以是政府和社會(huì)資本合作的PPP模式或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等形式將小鎮(zhèn)的建設(shè)全面委托民營(yíng)企業(yè)，由政府負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)定位，企業(yè)開展小鎮(zhèn)的建設(shè)招商運(yùn)營(yíng)。從而充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量完成人口、土地與產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化過程，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城一體化同步化發(fā)展。這種模式在浙江的一些云計(jì)算小鎮(zhèn)、電商小鎮(zhèn)等科技金融類小鎮(zhèn)的建設(shè)打造中已經(jīng)取得很好的經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)前大力推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)本身便是思路的轉(zhuǎn)變與政策的創(chuàng)新。政府角色發(fā)生轉(zhuǎn)換，在其中主要扮演引導(dǎo)和管控的作用，并提供最基本的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，行政權(quán)力與公共政策尊重市場(chǎng)規(guī)律和當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要。因此城鎮(zhèn)化進(jìn)程中特色小鎮(zhèn)的政府職能具有很大的創(chuàng)新空間，包括土地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新、人力資本引進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新、投融資機(jī)制創(chuàng)新、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織架構(gòu)創(chuàng)新、管理服務(wù)思維創(chuàng)新等[9]。這些創(chuàng)新一旦在前幾批特色小鎮(zhèn)實(shí)驗(yàn)成功，可逐步在全國(guó)范圍推廣，有力推動(dòng)在小城鎮(zhèn)尺度上激活城鎮(zhèn)化建設(shè)的市場(chǎng)活力。

2.5 特色小鎮(zhèn)有助于三生空間的協(xié)調(diào)與居民生活質(zhì)量提高

圖3 建設(shè)特色小鎮(zhèn)的空間約束與基礎(chǔ)保障

特色小鎮(zhèn)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)都是堅(jiān)持以人為本，從一開始培育便注重和諧宜居的環(huán)境營(yíng)造與生態(tài)空間的保護(hù)。與以往的城鎮(zhèn)化老路完全不同，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)以提升居民的獲得感和幸福感為目標(biāo)，由之前的注重土地的城鎮(zhèn)化與房地產(chǎn)導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變?yōu)槿说某擎?zhèn)化，這將有助于從根本上提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。三生空間（即生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間）是黨的十八大報(bào)告和2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出的概念，科學(xué)識(shí)別和定量刻畫“三生”空間功能結(jié)構(gòu)及其組成要素是進(jìn)行國(guó)土空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的基礎(chǔ)[10]，特色小鎮(zhèn)這一特殊的尺度單元恰恰能夠較好協(xié)調(diào)三種空間，實(shí)現(xiàn)土地功能混合利用，產(chǎn)城融合發(fā)展，有效低成本的構(gòu)建綠色基礎(chǔ)設(shè)施。

如圖3所示，圍繞人的城鎮(zhèn)化，特色小鎮(zhèn)將生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間進(jìn)行有機(jī)融合、協(xié)調(diào)配置，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線、水紅線、城市開發(fā)邊界等紅線，形成特色小鎮(zhèn)建設(shè)的必要空間約束體系。通過完善配套特色小鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、科技、文化、交通等基本公共服務(wù)設(shè)施，做到產(chǎn)城融合發(fā)展，提高城鎮(zhèn)居民的居住質(zhì)量和生活幸福度，有利于打造特色小鎮(zhèn)宜居、宜業(yè)、宜游、宜商的整體環(huán)境。

2.6 特色小鎮(zhèn)有助于城鎮(zhèn)自然與歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)

小城鎮(zhèn)的自然與歷史文化遺產(chǎn)是一個(gè)地方的歷史見證與文化載體，一定意義上彰顯著小城鎮(zhèn)的靈魂。過去30多年，中國(guó)的“土地城鎮(zhèn)化”明顯快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效，房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)加劇，很多城市攤大餅現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)于城鎮(zhèn)的自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)嚴(yán)重不足[11-12]。針對(duì)以往小城鎮(zhèn)的建設(shè)缺乏特色，特色小鎮(zhèn)的培育應(yīng)更加重視保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，與地形地貌有機(jī)結(jié)合，融入山水林田湖等自然要素。特別是已經(jīng)列入中國(guó)歷史文化名城名鎮(zhèn)名錄的小城鎮(zhèn)要抓住特色小鎮(zhèn)的建設(shè)機(jī)遇，加強(qiáng)特色村鎮(zhèn)保護(hù)力度，挖掘傳承歷史文化遺存，將自然歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合，建設(shè)非遺特色小鎮(zhèn)、民俗特色小鎮(zhèn)、建筑特色小鎮(zhèn)、飲食特色小鎮(zhèn)、旅游特色小鎮(zhèn)等。將獨(dú)特的自然稟賦、特色文化、特色民俗轉(zhuǎn)化為特色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)小鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展。從而在小城鎮(zhèn)這一空間尺度上杜絕“千城一面、千鎮(zhèn)一面”，探索出中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的新路徑。

2.7 特色小鎮(zhèn)有助于促進(jìn)區(qū)域特色城鎮(zhèn)化模式的形成

我國(guó)幅員遼闊，區(qū)域差異顯著，東中西部的城鎮(zhèn)化處于不同發(fā)展階段，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)可促進(jìn)形成我國(guó)不同區(qū)域的特色化的城鎮(zhèn)化模式。特色小鎮(zhèn)在東部沿海地區(qū)可依托于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、資金來源充裕、基礎(chǔ)設(shè)施完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至依托于資源稟賦先富起來的部分鄉(xiāng)村，形成互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)、夢(mèng)想小鎮(zhèn)、基金小鎮(zhèn)、電商小鎮(zhèn)、特色制造小鎮(zhèn)等，疏解大城市過密人口，緩解東部地區(qū)嚴(yán)重的環(huán)境問題；對(duì)于中部地區(qū)，重點(diǎn)從合理引導(dǎo)農(nóng)村人口適度集聚、穩(wěn)步提升小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量、逐步增強(qiáng)基本公共服務(wù)體系、加快產(chǎn)城融合等方面制定差異化的發(fā)展策略；而在面積廣大但人口密度小的西部地區(qū)，發(fā)展階段與發(fā)展稟賦均落后于東部，特色小鎮(zhèn)大部分需要依托縣域經(jīng)濟(jì)來發(fā)展，應(yīng)充分依托本地特色優(yōu)勢(shì)，發(fā)展生態(tài)旅游小鎮(zhèn)、生態(tài)農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)、民族特色小鎮(zhèn)、手工藝小鎮(zhèn)等。隨著國(guó)家“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，中西部地區(qū)尤其是西北、西南地區(qū)是中國(guó)融入世界交通、能源體系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)區(qū)域，城鎮(zhèn)化發(fā)展空間格局會(huì)逐漸均衡。通過合理布局中西部地區(qū)擁有政策優(yōu)惠、資源豐富、產(chǎn)業(yè)鮮明等優(yōu)勢(shì)的特色小鎮(zhèn)，有效促進(jìn)人口集聚，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，創(chuàng)新西部地區(qū)特色發(fā)展路徑。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下建設(shè)特色小鎮(zhèn)的政策建議

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)工作，目前還存在很多問題，包括盲目模仿、缺乏規(guī)劃、資金短缺、定位不準(zhǔn)、脫離地方特色等現(xiàn)象[13]。很多地方政府還是將特色小鎮(zhèn)作為政績(jī)工程，容易將特色小鎮(zhèn)建成房地產(chǎn)小鎮(zhèn)。總體來說，特色小鎮(zhèn)對(duì)城鎮(zhèn)化的影響是積極且正面的，但并非所有地區(qū)都適合建設(shè)特色小鎮(zhèn)，新型城鎮(zhèn)化背景下建設(shè)特色小鎮(zhèn)應(yīng)該注意一下幾點(diǎn)問題。

3.1 堅(jiān)持規(guī)劃先行，推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的內(nèi)生增長(zhǎng)

規(guī)劃是特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的靈魂，通過規(guī)劃先行深挖資源、找準(zhǔn)定位，同時(shí)突出特色、形成品牌，塑造特色小鎮(zhèn)的內(nèi)在生長(zhǎng)活力。特色小鎮(zhèn)規(guī)劃要在“多規(guī)合一”基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、文化發(fā)展、生態(tài)管控、項(xiàng)目策劃、政策謀劃及空間設(shè)計(jì)有機(jī)融合的頂層設(shè)計(jì)[14]。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)尤其要注意塑造城鎮(zhèn)的內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力，不能有“等靠要”的思想，前期的投資與基礎(chǔ)建設(shè)只是小鎮(zhèn)長(zhǎng)久發(fā)展的啟動(dòng)器，真正的可持續(xù)發(fā)展依賴的是小鎮(zhèn)自身的特色產(chǎn)業(yè)、特色文化、特色環(huán)境與創(chuàng)新機(jī)制等，應(yīng)盡快由外部力量的推動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)的自組織生長(zhǎng)[15]。

3.2 堅(jiān)持因地制宜，中西部小城鎮(zhèn)要量力而行

從各地實(shí)際出發(fā)，遵循客觀規(guī)律，挖掘小鎮(zhèn)特色，提倡形態(tài)多樣性，彰顯小鎮(zhèn)獨(dú)特魅力。防止照搬照抄、一哄而上、人為造“鎮(zhèn)”，杜絕盲目拆舊城、蓋高樓。中國(guó)東南地區(qū)是特色小鎮(zhèn)的先行實(shí)踐基地，產(chǎn)業(yè)資源豐富，應(yīng)進(jìn)一步探索特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展模式與機(jī)制，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)。西部地區(qū)建設(shè)特色小鎮(zhèn)應(yīng)量力而行，在有條件、有產(chǎn)業(yè)孕育能力的地區(qū)合理規(guī)劃，有序引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的差異化發(fā)展，培育西部地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)特色小鎮(zhèn)的人口集聚能力。

3.3 做到分類施策，保持和彰顯特色小鎮(zhèn)特色

特色小鎮(zhèn)的核心在產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不同產(chǎn)業(yè)類型的小鎮(zhèn)，支持力度和側(cè)重點(diǎn)應(yīng)不同，絕不能對(duì)特色小鎮(zhèn)實(shí)施一刀切的政策。住建部專門下發(fā)通知強(qiáng)調(diào)要保持和彰顯特色小鎮(zhèn)的特色，尊重小鎮(zhèn)現(xiàn)有格局，保持小鎮(zhèn)宜居尺度，傳承小鎮(zhèn)傳統(tǒng)文化。例如，科創(chuàng)類特色小鎮(zhèn)應(yīng)注重資本市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，需要有基金公司的支持和創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，并接近大城市與高端人才集聚地；風(fēng)情特色小鎮(zhèn)的打造需將旅游與特色小鎮(zhèn)結(jié)合起來，引進(jìn)企業(yè)參與運(yùn)作，政府加強(qiáng)對(duì)歷史文化村鎮(zhèn)街區(qū)的保護(hù)；制造類特色小鎮(zhèn)的建設(shè)需解決傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)的土地資源緊缺，融資困難，體制僵化等難題，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)內(nèi)的升級(jí)改革。

3.4 推進(jìn)體制創(chuàng)新，強(qiáng)化金融和基礎(chǔ)設(shè)施保障

堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)，多元主體參與。在建設(shè)機(jī)制上以創(chuàng)建制代替審批制，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)調(diào)整；創(chuàng)新制度供給，扶持政策有獎(jiǎng)有罰；提高融資效率，構(gòu)筑創(chuàng)新平臺(tái)。借助“千企千鎮(zhèn)工程”，加強(qiáng)政企銀合作，拓寬城鎮(zhèn)建設(shè)投融資渠道。通過引入社會(huì)資本，運(yùn)用PPP等新型融資模式，吸引民間資金參與特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)政策性金融、商業(yè)貸款和各種基金、債券等運(yùn)營(yíng)，營(yíng)造具有活力的創(chuàng)新環(huán)境。完善道路、水電、通信、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化配置教育和醫(yī)療等資源，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)公共服務(wù)的保障。通過不斷優(yōu)化人居環(huán)境和基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

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Characteristic town supports the historic mission of alleviating the big city diseases and developing the new type of urbanization.We will explore new driving force,new space and new mode of new urbanization through cultivating characteristic towns,and then promote the healthy development of new urbanization in China.The characteristic town will become the important carrier of local citizenization; Together with urban agglomeration,the characteristic town is another construction form of China’s new urbanization,which will improve China’s urban system; It will promote the integration development of urban and rural regions,and promote the construction of beautiful countryside; It will improve the quality of life of urban residents and build an ecological living environment; It will activate the market vitality of urbanization and promote institutional innovation; we should build characteristic town base on local conditions,and form the regional characteristics of the urbanization models.However,not all regions are suitable for the construction of characteristic town,and the town planning should be done first.According to local conditions,classification policy,innovation system,the endogenous growth momentum of the characteristic town will gradually shape,and attach importance to the self-organizing growth of featured towns.

characteristic town ; new-type urbanization ;urban-rural integration ; institutional innovation

K902

A

1674-4144（2017）-10-04（5）

程 藝，中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃師。

陳 玲，中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院村鎮(zhèn)所所長(zhǎng)，高級(jí)規(guī)劃師。

張曉巍，中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城鎮(zhèn)所所長(zhǎng)，高級(jí)規(guī)劃師。

責(zé)任編輯：王凌宇