■卞 瑋

上海市支農(nóng)資金整合探索的實(shí)踐與啟示

■卞 瑋

一、財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)整合工作開(kāi)展的背景

自2004年起，中央一號(hào)文件連續(xù)11年鎖定“三農(nóng)”問(wèn)題，構(gòu)成了我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)政策的基石。上海市根據(jù)每年一號(hào)文件提出的新要求和“三農(nóng)”發(fā)展新情況，在落實(shí)配套中央政策的同時(shí)，因地制宜陸續(xù)推出一些地方政策。至2014年，僅在上海市農(nóng)業(yè)委員會(huì)部門(mén)預(yù)算中安排的就有48個(gè)財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)，支出近16億元，平均單項(xiàng)政策資金規(guī)模約0.3億元，項(xiàng)目呈現(xiàn)“小而散”的情況。

48個(gè)財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)根據(jù)扶持對(duì)象分類(lèi)形成“20+25+2+1”政策體系，重點(diǎn)支持“提高農(nóng)民收入”（包括20項(xiàng)農(nóng)民補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)）、“促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”（包括農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等25項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)）、“推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)和土地制度改革”（包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地確權(quán)登記2項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)）三大政策板塊。同時(shí)設(shè)置“浦東整合資金（農(nóng)業(yè)）”專(zhuān)項(xiàng)用于開(kāi)展財(cái)政支農(nóng)資金區(qū)域性整合，推進(jìn)項(xiàng)目審批權(quán)限下放試點(diǎn)。

48個(gè)財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)從支持方向上可分為農(nóng)民補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)等三類(lèi)；從財(cái)政投入方式上可分為個(gè)人直接補(bǔ)貼、項(xiàng)目制補(bǔ)貼、貼息、先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等五類(lèi)；從財(cái)政負(fù)擔(dān)方式上可分為財(cái)政全額負(fù)擔(dān)和財(cái)政差額負(fù)擔(dān)、市級(jí)（含中央）全額負(fù)擔(dān)和市級(jí)部分負(fù)擔(dān)、區(qū)縣（含市級(jí)單位）自行配套和區(qū)縣按規(guī)定配套等三類(lèi)六種；從政策依據(jù)上可分為中央政策和地方政策、規(guī)范性文件和非規(guī)范性文件、文件有效和失效等三類(lèi)六種。

項(xiàng)目“小而散”帶來(lái)了一些弊端，主要表現(xiàn)在：一是基層掌握政策難。部分專(zhuān)項(xiàng)的功能、名稱(chēng)相似度較高，基層干部反映政策分不清記不住，農(nóng)民對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼往往也是心中無(wú)數(shù)。二是市級(jí)層面監(jiān)督管理難。隨著專(zhuān)項(xiàng)數(shù)量增加，公示、核查、統(tǒng)計(jì)等工作量成倍增長(zhǎng)，基層監(jiān)管質(zhì)量下降，市級(jí)監(jiān)管壓力上升。同時(shí)，同質(zhì)政策的并存，易誘發(fā)多頭申報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，加大市級(jí)監(jiān)管難度。三是支農(nóng)效益充分發(fā)揮較難。政出多門(mén)、政策重疊造成資金渠道和管理主體分散，不利于聚焦重點(diǎn)形成拳頭效應(yīng)，削弱資金整體績(jī)效，增加資金統(tǒng)籌調(diào)劑的難度。專(zhuān)項(xiàng)政策過(guò)多過(guò)廣容易過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，不利于發(fā)揮市場(chǎng)配置資源優(yōu)勢(shì)和財(cái)政杠桿作用。市級(jí)政策過(guò)深過(guò)細(xì)容易束縛基層手腳，不利于基層因地制宜發(fā)揮能動(dòng)性。四是責(zé)任主體明晰難。市與區(qū)縣資金分擔(dān)差別政策多且復(fù)雜，不利于明確事權(quán)和支出責(zé)任，影響區(qū)縣資金配套和長(zhǎng)效管護(hù)的積極性。眾多政策文件有效期各不相同，部門(mén)忙于修訂政策，影響政策體系的整體穩(wěn)定性。

針對(duì)以上情況，2014年，根據(jù)市領(lǐng)導(dǎo)指示和深化上海市財(cái)政體制改革工作要求，上海市開(kāi)展了支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)整合工作。由市農(nóng)委和市財(cái)政局制定市級(jí)財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)整合方案，并具體實(shí)施。方案中明確，用3年時(shí)間全面完成本市的財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)整合工作。

二、財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)整合的進(jìn)展情況

（一）明確支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)整合主要目標(biāo)

財(cái)政支農(nóng)政策整合圍繞促進(jìn)農(nóng)民增收、支持率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、推進(jìn)“新農(nóng)村”建設(shè)以及探索支農(nóng)資金更深層次整合四項(xiàng)總體目標(biāo)，堅(jiān)持“功能導(dǎo)向，宏觀前瞻；簡(jiǎn)化體系，方便基層；先易后難，積極穩(wěn)妥；明晰權(quán)責(zé)，多元投入；突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧；文件引領(lǐng)，預(yù)算約束”的工作原則，努力構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、簡(jiǎn)潔靈活的支農(nóng)政策統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制。整合目標(biāo)是將原先市農(nóng)委預(yù)算48個(gè)專(zhuān)項(xiàng)政策整合為7個(gè)指向明確、操作簡(jiǎn)化、內(nèi)涵豐富、管理規(guī)范的財(cái)政支農(nóng)政策體系。

經(jīng)過(guò)政策調(diào)整，至編制2016年預(yù)算時(shí)，上海市從原先的48個(gè)歸并為7個(gè)。一是農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)重點(diǎn)用于本市市級(jí)財(cái)政農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼。二是農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專(zhuān)項(xiàng)重點(diǎn)是支持加快推進(jìn)本市生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，保護(hù)和修復(fù)本市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源和環(huán)境，提高本市農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和質(zhì)量安全水平。三是都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)重點(diǎn)是支持促進(jìn)本市加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，打造特色都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。四是科技興農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力的提升和四新技術(shù)的推廣，提高農(nóng)業(yè)科技化水平。五是村莊改造專(zhuān)項(xiàng)重點(diǎn)是支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目和資金管理。六是農(nóng)村改革與發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)用于獎(jiǎng)補(bǔ)在農(nóng)村改革中涌現(xiàn)的好模式，體制和機(jī)制創(chuàng)新。七是浦東支農(nóng)資金整合專(zhuān)項(xiàng)重點(diǎn)是支持在浦東新區(qū)試點(diǎn)開(kāi)展支農(nóng)資金整合。

（二）財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)由形式整合向?qū)嵸|(zhì)整合轉(zhuǎn)變

根據(jù)財(cái)政部關(guān)于“應(yīng)對(duì)能夠整合的涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)，先撮堆，再規(guī)范，逐步實(shí)現(xiàn)形式整合向?qū)嵸|(zhì)整合轉(zhuǎn)變”的要求，上海市支農(nóng)資金專(zhuān)項(xiàng)的整合由形式整合逐步向?qū)嵸|(zhì)整合轉(zhuǎn)變。對(duì)于有條件的專(zhuān)項(xiàng)積極推進(jìn)實(shí)質(zhì)整合，條件尚未成熟的專(zhuān)項(xiàng)則先行開(kāi)展形式整合，下一步條件成熟時(shí)再行實(shí)質(zhì)整合。形式整合僅對(duì)整合后的政策出臺(tái)一項(xiàng)指導(dǎo)意見(jiàn)，原政策作為附件繼續(xù)有效。實(shí)質(zhì)整合需對(duì)原政策做進(jìn)一步完善，并對(duì)整合后的政策重新制定規(guī)范性文件，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、操作程序等，原政策文件廢止，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、管理統(tǒng)一、區(qū)級(jí)自主、市級(jí)指導(dǎo)的目標(biāo)，最終建立事權(quán)和支出責(zé)任明晰合理的財(cái)政管理機(jī)制。重點(diǎn)是推進(jìn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)、科技興農(nóng)、村莊改造和農(nóng)村改革與發(fā)展的實(shí)質(zhì)整合。

在推進(jìn)農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)實(shí)質(zhì)整合中，一是制定項(xiàng)目及資金管理辦法。如市農(nóng)委會(huì)同市財(cái)政局發(fā)布了《上海市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目和資金管理辦法》。專(zhuān)項(xiàng)將統(tǒng)一操作程序、統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一差別政策，不再就單個(gè)項(xiàng)目類(lèi)別設(shè)置預(yù)算額度，項(xiàng)目資金將切塊一次告知下達(dá)到區(qū)縣。資金額度的分配將與各區(qū)縣主要農(nóng)產(chǎn)品保有量、“十三五”規(guī)劃中各區(qū)縣承擔(dān)的工作任務(wù)掛鉤，保證重點(diǎn)資金向重點(diǎn)農(nóng)業(yè)地區(qū)傾斜聚焦，大力拓展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能和服務(wù)功能。二是制定立項(xiàng)指南。如市農(nóng)委會(huì)同市財(cái)政局起草了《2016年上海市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)立項(xiàng)指南》、《2016年上海市科技興農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)立項(xiàng)指南》等。指南明確了2016年本市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和科技興農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)等的扶持重點(diǎn)，對(duì)各項(xiàng)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)的建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)內(nèi)容、申報(bào)條件和程序等作了明確規(guī)定與要求。

（三）探索下放市級(jí)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)審批權(quán)

為更好地發(fā)揮區(qū)級(jí)層面的主動(dòng)性和積極性，更好地發(fā)揮資金的效益，根據(jù)各專(zhuān)項(xiàng)的實(shí)際情況，都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)和農(nóng)業(yè)生態(tài)和安全專(zhuān)項(xiàng)擬由市級(jí)審批下放到區(qū)級(jí)審批。區(qū)農(nóng)委會(huì)同財(cái)政局共同組織項(xiàng)目申報(bào)工作，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目完成初審后，及時(shí)匯總上報(bào)區(qū)政府組織評(píng)審和批復(fù)。區(qū)政府應(yīng)按照本地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況安排項(xiàng)目資金，擇優(yōu)選擇項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目加以批復(fù)，及時(shí)下達(dá)建設(shè)資金。同時(shí)，將項(xiàng)目批復(fù)情況報(bào)市農(nóng)委及市財(cái)政局備案。項(xiàng)目竣工后，區(qū)級(jí)部門(mén)要及時(shí)、規(guī)范地組織開(kāi)展竣工驗(yàn)收工作，并向市農(nóng)委、市財(cái)政局提交驗(yàn)收總結(jié)報(bào)告。在此基礎(chǔ)上，市農(nóng)委會(huì)同市財(cái)政局對(duì)竣工項(xiàng)目進(jìn)行抽查，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題責(zé)令限期整改。區(qū)在組織項(xiàng)目評(píng)審時(shí)應(yīng)委托有豐富農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)評(píng)審經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，特別對(duì)土建工程類(lèi)項(xiàng)目要注重安全性評(píng)估和建筑質(zhì)量管控。項(xiàng)目執(zhí)行要嚴(yán)格遵照國(guó)家有關(guān)財(cái)經(jīng)紀(jì)律和政府采購(gòu)法規(guī)要求，確保資金運(yùn)行安全可控。切實(shí)加快項(xiàng)目執(zhí)行，項(xiàng)目確保在2年內(nèi)完成。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督考核

市農(nóng)委會(huì)同市財(cái)政局起草了《上海市市級(jí)審批權(quán)下放的涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督考核辦法》。明確了監(jiān)督考核辦法制定的依據(jù)、涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督考核的實(shí)施主體和分工。監(jiān)督考核堅(jiān)持事后監(jiān)督考核為主，同時(shí)結(jié)合事前、事中全過(guò)程監(jiān)督管理。事前監(jiān)督項(xiàng)目申報(bào)和啟動(dòng)情況等，事中監(jiān)督項(xiàng)目和資金執(zhí)行進(jìn)度等，事后對(duì)項(xiàng)目和資金管理的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督并對(duì)區(qū)級(jí)工作完成情況進(jìn)行考核。建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度，市財(cái)政局會(huì)同市農(nóng)委委托第三方對(duì)區(qū)縣和相關(guān)單位上一年度工作開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。年度考核的結(jié)果將作為都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)、農(nóng)業(yè)生態(tài)和農(nóng)產(chǎn)品安全專(zhuān)項(xiàng)下一年度預(yù)算安排和資金分配的重要參考依據(jù)。另外，辦法還規(guī)定了被檢查監(jiān)督對(duì)象的相關(guān)配合義務(wù)及發(fā)生違規(guī)行為的責(zé)任追究條款。

三、財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)整合的相關(guān)保障措施

（一）繼續(xù)加大財(cái)政投入

上海在精簡(jiǎn)政策體系、開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整合的同時(shí)，市級(jí)財(cái)政根據(jù)中央和市委、市政府有關(guān)要求，繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)資金投入，鼓勵(lì)區(qū)縣進(jìn)一步加大支農(nóng)力度，確保市和區(qū)縣兩級(jí)財(cái)政投入力度只增不減，通過(guò)強(qiáng)有力的資金保障，有效保護(hù)各方支持“三農(nóng)”發(fā)展、支持政策整合的積極性。

（二）強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同配合

涉及專(zhuān)項(xiàng)政策整合的市級(jí)、區(qū)級(jí)各職能部門(mén)強(qiáng)化信息共享，形成聯(lián)系緊密、溝通充分、配合默契的良性互動(dòng)機(jī)制。財(cái)政部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)積極制定政策整合總體方案，農(nóng)業(yè)主管部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)及時(shí)制定相關(guān)具體政策和管理辦法。

（三）確保新舊政策平穩(wěn)過(guò)渡

專(zhuān)項(xiàng)整合的過(guò)程也是新老政策交錯(cuò)并行的過(guò)程，相關(guān)部門(mén)在操作程序、資金安排等方面妥善銜接，加快推進(jìn)存量項(xiàng)目執(zhí)行，對(duì)于條件成熟的項(xiàng)目及時(shí)并軌，確保新舊政策順利過(guò)渡，工作不亂不斷。

四、財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)整合實(shí)踐中存在的問(wèn)題和改進(jìn)思路

（一）現(xiàn)行工作機(jī)制和人員配備還不能適應(yīng)整合后的工作要求

以都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)的整合實(shí)踐為例，該項(xiàng)目整合打包了設(shè)施糧田、設(shè)施菜田、經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)基地、標(biāo)準(zhǔn)化畜牧場(chǎng)和水產(chǎn)基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)旅游、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等扶持項(xiàng)目，這些項(xiàng)目原來(lái)的管理是分散在種植業(yè)、畜牧、水產(chǎn)等十多個(gè)條線和部門(mén)的，各自均有市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垂直管理機(jī)制。整合后，管理部門(mén)集中到財(cái)務(wù)部門(mén)一家，客觀上是削弱了管理的力量。從對(duì)市、區(qū)整合后的管理情況來(lái)看，管理人員不足、工作機(jī)制尚未很好建立是普遍現(xiàn)象。

（二）須引進(jìn)任務(wù)清單模式

增加權(quán)責(zé)匹配的約束性條款，防止項(xiàng)目“一放就亂”。項(xiàng)目打包整合下放審批權(quán)的目的，是希望能減少中間環(huán)節(jié)，增加區(qū)級(jí)政府的話(huà)語(yǔ)權(quán)，加快項(xiàng)目審批執(zhí)行流程，提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整合和聚焦。但從2016年的實(shí)際執(zhí)行效果來(lái)看，市有關(guān)項(xiàng)目規(guī)定到了區(qū)級(jí)層面執(zhí)行時(shí)有所偏廢，實(shí)際審批通過(guò)的項(xiàng)目體量偏小、投入方向也比較分散，未體現(xiàn)聚焦和提升。因此，我們計(jì)劃在2018年借鑒中央的任務(wù)清單模式，對(duì)整合切塊到區(qū)級(jí)的資金管控體現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等的要求，增加量化考核，從嚴(yán)績(jī)效評(píng)價(jià)。

（三）加強(qiáng)財(cái)農(nóng)協(xié)調(diào)，提升資金運(yùn)作效率

支農(nóng)資金整合切塊下放后，大量資金積存在區(qū)級(jí)財(cái)政。對(duì)于審批權(quán)下放的專(zhuān)項(xiàng)，目前市級(jí)財(cái)政資金安排主要依據(jù)各區(qū)基本農(nóng)田面積、主要農(nóng)產(chǎn)品最低保有量等客觀稟賦因素。但實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)業(yè)大區(qū)投入發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性較低，項(xiàng)目申報(bào)不足導(dǎo)致財(cái)政資金支出緩慢；同時(shí)也有部分區(qū)雖有支農(nóng)積極性，但是因市級(jí)資金分配不足導(dǎo)致項(xiàng)目需求難以滿(mǎn)足。因此，在接下去的工作中，我們將密切與市區(qū)兩級(jí)財(cái)政協(xié)調(diào)溝通，探索更合理的資金分配模式，加強(qiáng)對(duì)區(qū)級(jí)政府的正向激勵(lì)，提升資金運(yùn)作效率?！?/p>

（作者單位：上海市農(nóng)業(yè)委員會(huì)）