■上海市奉賢區(qū)委黨校課題組

堅(jiān)持綠色發(fā)展 打通“兩山”通道
——奉賢區(qū)創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)園林城區(qū)的現(xiàn)狀與對(duì)策

■上海市奉賢區(qū)委黨校課題組

習(xí)近平總書記一再?gòu)?qiáng)調(diào)：“綠水青山就是金山銀山?！狈钯t提出爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家生態(tài)園林城區(qū)，完全符合習(xí)近平總書記的重要講話精神，完全符合中央提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念要求，有利于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，有益于養(yǎng)成綠色生活方式、提升文明綜合素養(yǎng)，有助于提升區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、增強(qiáng)群眾獲得感。概而言之，爭(zhēng)創(chuàng)工作，樹(shù)立的是形象，改善的是環(huán)境，促進(jìn)的是發(fā)展，受益的是群眾。

一、奉賢“創(chuàng)園”的現(xiàn)狀

根據(jù)國(guó)家住建部對(duì)“創(chuàng)園”的評(píng)審要求，其考核標(biāo)準(zhǔn)共有七大類，47項(xiàng)指標(biāo)，其中，有8項(xiàng)指標(biāo)為一票否決項(xiàng)。這些創(chuàng)建指標(biāo)中既有硬件建設(shè)，又有軟件配套；既關(guān)乎物質(zhì)發(fā)展，又包括生態(tài)文明建設(shè)；既需要各委辦局協(xié)調(diào)部署，又要求各街、鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)推進(jìn)落實(shí)。

對(duì)照創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，奉賢區(qū)具備良好的自然資源稟賦和濃厚的人文歷史底蘊(yùn)：南北水系通向大海，擁有長(zhǎng)達(dá)31.6公里的迷人濱海風(fēng)光，10平方公里的海灣森林公園，7平方公里的申隆生態(tài)林，5平方公里在奉賢新城區(qū)域內(nèi)的中央公園，保留有良渚文化、馬橋文化等古文明遺址，沿襲有“敬奉賢人，見(jiàn)賢思齊”的“賢文化”傳統(tǒng)，在上海郊區(qū)中唯一榮獲全國(guó)文明城區(qū)的稱號(hào)。但離國(guó)家生態(tài)園林城區(qū)的要求還有一些差距：生態(tài)空間布局需要進(jìn)一步優(yōu)化完善，步行、濕地資源保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)、海綿城市等專項(xiàng)規(guī)劃還未編制完成；綠化指標(biāo)需要進(jìn)一步提高，建成區(qū)綠化覆蓋率和綠地率、人均公園綠地面積等與創(chuàng)建指標(biāo)差距較大；生態(tài)環(huán)境需要進(jìn)一步優(yōu)化，污水處理和再生水利用能力還不夠強(qiáng)，空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率還不夠高等。

二、奉賢區(qū)創(chuàng)園推進(jìn)路徑分析

奉賢要打造成為國(guó)家生態(tài)園林城區(qū)，不但要嚴(yán)格依循整套指標(biāo)體系要求，不折不扣完成各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)，確保規(guī)定動(dòng)作不走樣，而且要因地制宜，彰顯個(gè)性，確保自選動(dòng)作有亮點(diǎn)。

（一）優(yōu)化生態(tài)空間布局

國(guó)家生態(tài)園林城市對(duì)空間布局有嚴(yán)格的規(guī)定，總體上是要做到生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，尤其是要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)空間”“將自然要素引入城市、社區(qū)”。

按照“完善空間，優(yōu)化布局，提升功能，服務(wù)人民”的要求，奉賢著力打造“十字水街，田字綠廊，九宮格里看天下，一朝夢(mèng)回五千年”的城市意象和空間格局。接下來(lái)，要同區(qū)域總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃協(xié)調(diào)好，抓緊編制完成步行、濕地資源保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)、海綿城市等專項(xiàng)規(guī)劃；已編制完成的專項(xiàng)規(guī)劃，如綠地系統(tǒng)、自行車交通等，要盡快出臺(tái)實(shí)施方案。在確定好“塊”的空間同時(shí)，也要?jiǎng)澏ā熬€”的界限，包括生態(tài)保護(hù)的紅線、綠化建設(shè)的綠線、水體保護(hù)的藍(lán)線、歷史風(fēng)貌保護(hù)的紫線等。

1.通過(guò)推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目，構(gòu)建起“萬(wàn)頃林地、千里綠廊、百座公園”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。比如，大力推進(jìn)“田字綠廊”和“十字水街”項(xiàng)目，還綠于民，還水于民，還植于民。又比如，試點(diǎn)開(kāi)展田園綜合體建設(shè)，通過(guò)一、二、三產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，形成融田園生活、田園生產(chǎn)、田園生態(tài)為一體的美麗鄉(xiāng)村新空間。還比如，實(shí)施“南橋源”城市有機(jī)更新項(xiàng)目，結(jié)合浦南運(yùn)河水街的打造，通過(guò)舊城改造、尋根問(wèn)源，促進(jìn)新老城區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

2.通過(guò)實(shí)施微型項(xiàng)目，繪制一幅“城在林中、綠在城中、人在景中”的美麗畫卷。比如，推出一批家門口、轉(zhuǎn)角處、街中心的微公園，讓市民“推窗見(jiàn)綠、出門見(jiàn)園”。還比如，推出一批最美庭院、最美陽(yáng)臺(tái)、最美屋頂?shù)奈⒕坝^，讓市民時(shí)時(shí)浸潤(rùn)在美麗的自然氛圍里。又比如，實(shí)施一批微博物館、微圖書館、微宣講堂的微文化空間，讓市民處處感受到濃厚的文化氣息。

（二）加強(qiáng)綠化建設(shè)工作

作為城市的基本底色，綠化是創(chuàng)建體系中重點(diǎn)考核的硬性指標(biāo)，占了近一半比例，既有像綠化覆蓋率、綠地率、人均公園綠地面積這樣的定量指標(biāo)，也有像綠化管理機(jī)構(gòu)、綠化科研、綠化制度建設(shè)這樣的定性要求。

1.擴(kuò)大綠化總量，讓城市底色更濃厚。學(xué)習(xí)寶雞“綠隨路建、有路皆綠、綠美結(jié)合”的做法，開(kāi)展“三道”（廊道、道路、河道）綠化建設(shè)，對(duì)硬質(zhì)路面實(shí)施破硬建綠，加快加密，見(jiàn)縫插綠。建百座公園，實(shí)現(xiàn)“一鎮(zhèn)一公園”“一社區(qū)一公園”全覆蓋。聚焦奉賢新城，打造中央公園城市“綠肺”，重點(diǎn)建設(shè)“上海之魚”配套綠地。

2.提升綠化品質(zhì)，讓城市底色更出彩。堅(jiān)持“共享”理念，增加健身步道、健身器材等體育休閑設(shè)施，提升市民獲得感和滿意度；堅(jiān)持“跨界”理念，將生態(tài)與賢文化、科技創(chuàng)新、健康美麗相結(jié)合，提升綠地建設(shè)內(nèi)涵；堅(jiān)持“精品”理念，對(duì)一草一木、一磚一石都要精雕細(xì)刻，做到處處有藝術(shù)、件件是精品。

3.優(yōu)化綠化管養(yǎng)，讓城市底色更持久。三分靠創(chuàng)建，七分靠管理。理順鎮(zhèn)級(jí)綠化管理體制，提高工作有效性；嚴(yán)格綠線管理制度，確保綠地免遭侵占；嚴(yán)肅查處侵綠、占綠和毀綠行為，依法管綠護(hù)綠等；加大養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入，確保養(yǎng)護(hù)有人做、有錢做；推廣先進(jìn)養(yǎng)護(hù)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高新增綠地存活率等。

（三）實(shí)施生態(tài)環(huán)境整治

對(duì)于城市生態(tài)環(huán)境，國(guó)家生態(tài)園林城區(qū)有專門的指標(biāo)體系要求，比如，全年空氣優(yōu)良天數(shù)要大于292天，城市污水處理率要大于95%等。

1.天要更藍(lán)。2016年奉賢全年優(yōu)良天數(shù)為283天，要以更大力度推進(jìn)清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，加快推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，積極發(fā)展綠色交通，大力推廣綠色建筑和裝配式建筑。

2.水要更清。繼續(xù)大力推進(jìn)全區(qū)河道綜合整治，深化落實(shí)“河長(zhǎng)制”，做好污水納管、農(nóng)業(yè)面源污染處理等工作，逐步增加區(qū)域水面率、減少河道“腸梗阻”和“斷頭浜”，全面加強(qiáng)黑臭河道整治。著重推行“互聯(lián)網(wǎng)+河道整治”，做實(shí)“河道電子身份證”數(shù)據(jù)庫(kù)，為精準(zhǔn)施策、控源截污、水岸聯(lián)動(dòng)、綜合治理等打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，做到水清岸潔、水秀景美。

3.土要更凈。優(yōu)先實(shí)施耕地和水源保護(hù)區(qū)土壤保護(hù)，珍惜并保護(hù)好區(qū)內(nèi)11936.94公頃的濕地，開(kāi)展廢棄地現(xiàn)狀調(diào)查，建立生態(tài)修復(fù)方案和項(xiàng)目庫(kù)，有序推進(jìn)工業(yè)土壤評(píng)估和修復(fù)。要借鑒徐州成功經(jīng)驗(yàn)，積極試點(diǎn)塘外區(qū)的生態(tài)修復(fù)工作，努力將其打造成為土壤治理與修復(fù)樣板。

(四)完善公用基礎(chǔ)設(shè)施

國(guó)家生態(tài)園林城區(qū)既關(guān)注城市的“面子”，對(duì)道路完好率、林蔭路推廣率等有明確要求，更重視城市的“里子”，對(duì)城市地下管線和綜合管廊建設(shè)、垃圾和污水處理設(shè)施等有嚴(yán)格規(guī)定。

1.做好“面子”。按照“管為本、重體系、補(bǔ)短板”要求，以“1517”重大項(xiàng)目建設(shè)為契機(jī)，大力發(fā)展慢行交通、水上交通，完善形成綜合交通網(wǎng)絡(luò)骨架。目前南橋城區(qū)市政道路完好率為95.16%，但其他區(qū)域距離指標(biāo)要求差距較大。盡快研究出臺(tái)全區(qū)性的燈光工程項(xiàng)目，以“閃耀奉賢”為主題，融合水綠特色，凸顯南上海風(fēng)情，對(duì)上海之魚、田字綠廊、十字水街、中央公園等重要城市景觀、軸線、節(jié)點(diǎn)進(jìn)行夜景烘托，建立一個(gè)結(jié)構(gòu)明晰、分區(qū)合理、明暗有序、特色鮮明、安全舒適的夜間景觀照明體系，全力打造具有江南水鄉(xiāng)韻味的夜奉賢景致。

2.做好“里子”。一是理順地下空間建設(shè)管理體制機(jī)制，加強(qiáng)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用綜合管理。大力推進(jìn)563公里地下管線和20公里綜合管廊建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，突出抓好老舊管網(wǎng)與二次供水設(shè)施改造，持續(xù)開(kāi)展市政管網(wǎng)的雨污混接改造等。二是著重提升基礎(chǔ)設(shè)施管理的“智慧”水平。補(bǔ)好短板，加快建成地下管線綜合管理信息平臺(tái)，不斷完善綠化GIS地理信息系統(tǒng)，有效運(yùn)用綠化養(yǎng)護(hù)信息平臺(tái)；強(qiáng)化特色，積極推廣“四網(wǎng)合一”的網(wǎng)格化和數(shù)字化管理模式。

三、創(chuàng)新“創(chuàng)園”機(jī)制和政策的幾點(diǎn)思考

明確了“創(chuàng)園”的目標(biāo)和任務(wù)，還要有高效的執(zhí)行，尤其是要有創(chuàng)新管用的機(jī)制和政策，確保措施不走樣，實(shí)施不打折。

（一）“聚”與“放”，強(qiáng)化社會(huì)參與和市場(chǎng)運(yùn)作

爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家生態(tài)園林城區(qū)，一定離不開(kāi)社會(huì)參與和市場(chǎng)運(yùn)作，也就是既要聚力量、聚人氣和聚人心，更要放資源、放權(quán)力、放政策。

1.“聚”。要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，切實(shí)抓好基層黨組織的隊(duì)伍建設(shè)、班子建設(shè)和“細(xì)胞工程”建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用及黨員先鋒模范作用。更要抓牢“絕大多數(shù)”，大膽創(chuàng)新社會(huì)動(dòng)員機(jī)制與方式。學(xué)習(xí)借鑒“東方美谷、風(fēng)雨彩虹——圓夢(mèng)行動(dòng)”和“生態(tài)村組—和美宅基”創(chuàng)建活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)做法，推行“政府出規(guī)劃、企業(yè)出資金、村組出土地”的“生態(tài)共建”方法，鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)認(rèn)養(yǎng)樹(shù)木、綠地或公園，開(kāi)展“給我一個(gè)總部、還你一個(gè)莊園”“小手拉大手”“我為奉賢種棵樹(shù)”等活動(dòng)，積極發(fā)展護(hù)河、護(hù)綠、護(hù)林、護(hù)園等志愿服務(wù)，組織市民到區(qū)外甚至境外學(xué)習(xí)考察生態(tài)城市建設(shè)，建立環(huán)境保護(hù)市民公約，促進(jìn)公民生態(tài)文明行為養(yǎng)成，積極開(kāi)展市、區(qū)級(jí)園林式居住區(qū)（單位）和生態(tài)社區(qū)（單位）的創(chuàng)建和評(píng)選工作等。

2.“放”。政府要起主導(dǎo)作用，但千萬(wàn)不能大包大攬，而是要通過(guò)“放”來(lái)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，爭(zhēng)取“花小錢辦大事”。比如，積極推進(jìn)鎮(zhèn)村級(jí)河道養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革，委托具有河道養(yǎng)護(hù)資質(zhì)的企業(yè)，為全區(qū)4445條鎮(zhèn)村級(jí)河道提供專業(yè)化的河道養(yǎng)護(hù)服務(wù)，政府部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)對(duì)第三方公司進(jìn)行監(jiān)督。還比如，大力推進(jìn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化、一體化改革，理順管理體制，變多頭管理為一體化管理，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式，打造集“道路、河道、綠地”三位一體全覆蓋的環(huán)衛(wèi)保潔模式，并實(shí)現(xiàn)屬地化管理，真正做到“一把掃帚掃到底”。再比如，可整合區(qū)內(nèi)國(guó)有、集體性質(zhì)的綠化、園林類企業(yè)，形成一個(gè)業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、管理層次精干、組織結(jié)構(gòu)合理、主業(yè)突出的大公司集團(tuán)，統(tǒng)一管理區(qū)內(nèi)綠化園林相關(guān)工作和工程。

（二）“減”與“補(bǔ)”，建立負(fù)面清單和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家生態(tài)園林城區(qū)，一定要建立負(fù)面清單和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，既要“減”掉那些與生態(tài)文明建設(shè)不匹配的東西，又要“補(bǔ)”償那些為生態(tài)文明建設(shè)做出貢獻(xiàn)的主體。

1.“減”。堅(jiān)決取締生活垃圾填埋場(chǎng)，依據(jù)國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)垃圾焚燒廠運(yùn)營(yíng)管理，改革傳統(tǒng)垃圾處理方式，力推餐廚垃圾與農(nóng)村垃圾分類減量，促進(jìn)垃圾“減量化、再利用、資源化”；在已經(jīng)關(guān)停2000多家污染企業(yè)的基礎(chǔ)上，加快對(duì)其余3000多家納入負(fù)面清單企業(yè)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)污染企業(yè)“零容忍”，同時(shí)進(jìn)一步完善企業(yè)績(jī)效ABCD評(píng)價(jià)方法，加大對(duì)低效企業(yè)實(shí)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度；建立一套有效的發(fā)現(xiàn)與快速處置工作機(jī)制，全面清理違法用地、違法建筑、違法排污、違法生產(chǎn)、違法經(jīng)營(yíng)等行為。

2.“補(bǔ)”。盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，多渠道籌集資金，如提取一定比例的土地出讓金，財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付，從市場(chǎng)進(jìn)行融資貸款，以貼息方式籌集各村集體資金等，解決“錢從哪里來(lái)”的問(wèn)題。同時(shí)，按照誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受償，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)治理的原則，對(duì)凡是做出生態(tài)貢獻(xiàn)的主體進(jìn)行相應(yīng)資金補(bǔ)貼，解決“錢用在哪里”的問(wèn)題。大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。有計(jì)算表明，城市綠化投入與產(chǎn)出之比達(dá)到1∶10，即投入一個(gè)億的資金用于城市綠化建設(shè)，能夠拉動(dòng)10個(gè)億的城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。要轉(zhuǎn)變招商理念和模式，從簡(jiǎn)單招企業(yè)變?yōu)檎猩鷳B(tài)，從簡(jiǎn)單引資金變?yōu)橐l(fā)展。培育和發(fā)展環(huán)保類社會(huì)組織，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)組織廣泛參與到環(huán)境教育及自然體驗(yàn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、綠色出行政策倡導(dǎo)、生態(tài)文明理論研究等領(lǐng)域。

（三）“管”與“懲”，推進(jìn)高效管理與法治保障

爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家生態(tài)園林城區(qū)，要?jiǎng)?chuàng)新政府管理機(jī)制和方式，同時(shí)要加大行政問(wèn)責(zé)與法治保障力度，做到“管”和“罰”相結(jié)合。

1.“管”。對(duì)爭(zhēng)創(chuàng)工作實(shí)行區(qū)統(tǒng)一指揮管理，明確專門負(fù)責(zé)生態(tài)文明建設(shè)工作的鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，將創(chuàng)建指標(biāo)分解到鎮(zhèn)、村、局、開(kāi)發(fā)區(qū)、企業(yè)，繪制好區(qū)一級(jí)、鎮(zhèn)一級(jí)和村一級(jí)的管理線路圖。對(duì)農(nóng)林水田實(shí)行綜合管理，在區(qū)級(jí)層面，統(tǒng)籌林業(yè)管理與綠化管理職能，加快推進(jìn)區(qū)委農(nóng)辦、區(qū)農(nóng)委的職能轉(zhuǎn)變，實(shí)施排水管理體制改革，推進(jìn)“建管分離、管養(yǎng)分開(kāi)”，推進(jìn)水務(wù)管理力量下沉，落實(shí)區(qū)、鎮(zhèn)、村級(jí)河道系統(tǒng)治理責(zé)任。對(duì)爭(zhēng)創(chuàng)工作實(shí)行項(xiàng)目化管理，因地制宜推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)劃與建設(shè)，提前規(guī)劃好微公園、微圖書館等“微+”項(xiàng)目，按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)投資、誰(shuí)綠化”原則，做到微項(xiàng)目建設(shè)與主體工程同步規(guī)劃，同步建設(shè)，同步驗(yàn)收。

2.“罰”。根據(jù)創(chuàng)建指標(biāo)要求，對(duì)發(fā)生生態(tài)環(huán)境方面重大事故、重大違法建設(shè)事件等，實(shí)行“一票否決”。因此，針對(duì)當(dāng)前執(zhí)法行為不規(guī)范、行政執(zhí)法處置慢、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制不健全等實(shí)際問(wèn)題，著力推進(jìn)可丈量的行政執(zhí)法機(jī)制。健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，定好權(quán)力清單、運(yùn)行銜接清單、獎(jiǎng)懲清單等“三張清單”，建設(shè)網(wǎng)格化發(fā)現(xiàn)平臺(tái)、綜合執(zhí)法平臺(tái)、監(jiān)督檢查平臺(tái)等“三個(gè)平臺(tái)”，建立屬地化管理權(quán)責(zé)統(tǒng)一制度，增強(qiáng)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)互動(dòng)，推進(jìn)基層執(zhí)法力量下沉，探索建立街鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法中心，開(kāi)展聯(lián)合行政執(zhí)法。同時(shí)，完善考核體系，把生態(tài)效益、綠地建設(shè)等指標(biāo)納入對(duì)各街鎮(zhèn)、社區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)的綜合評(píng)價(jià)體系，大幅度增加考核權(quán)重，探索“條塊連責(zé)”考核機(jī)制；建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)建設(shè)責(zé)任制，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，依法追究生態(tài)環(huán)境治理失職的單位和個(gè)人；落實(shí)企業(yè)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，推進(jìn)企業(yè)排污等信息公開(kāi)力度，將企業(yè)環(huán)境違法信息納入征信平臺(tái)，建立生態(tài)公益訴訟制度，保護(hù)公民合法權(quán)益?！?/p>