方敏津

實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位之“中人”職業(yè)年金的思考
——以漳州市機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金為例

方敏津

根據(jù)中央及福建省機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定，結(jié)合漳州市參保情況，多層面探析機(jī)關(guān)事業(yè)單位之“中人”職業(yè)年金需要面對(duì)的問(wèn)題，并提出實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位之“中人”職業(yè)年金的建議和對(duì)策。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位 職業(yè)年金 中人

《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”）及《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》等文件相繼出臺(tái)后，福建等省份陸續(xù)頒發(fā)了貫徹通知及具體的申報(bào)文件，漳州市也緊鑼密鼓地推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的普及和落實(shí)。

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金概述

機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金，是指機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員在參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。國(guó)務(wù)院辦公廳為建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后的生活水平，促進(jìn)人力資源合理流動(dòng)，根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定制定了《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”）。根據(jù)《辦法》規(guī)定，職業(yè)年金所需費(fèi)用由單位和工作人員個(gè)人共同承擔(dān)，組成的職業(yè)年金基金采用個(gè)人賬戶方式管理。單位繳費(fèi)按照個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)的8%及個(gè)人繳費(fèi)按照本人繳費(fèi)工資的4%直接計(jì)入本人職業(yè)年金個(gè)人賬戶。職業(yè)年金具有保險(xiǎn)性、穩(wěn)定性、強(qiáng)制性及激勵(lì)性和延期支付等特點(diǎn)。

二、實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位之“中人”職業(yè)年金需要面對(duì)的問(wèn)題

基于制度設(shè)計(jì)等方面的因素，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金沒(méi)有涉及“老人”，對(duì)于“新人”來(lái)說(shuō)是先入為主的存在，不會(huì)引起太大爭(zhēng)議；最復(fù)雜的人群當(dāng)屬“中人”，他們實(shí)際上也是實(shí)施和落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的集中群體（這里所言的“老人”是指在2014年10月1日前退休的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員；“新人”是指在2014年10月1日后入職的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員；“中人”則指2014年10月1日前入職、在2014年10月1日后退休的人員）。以漳州市為例，目前全市參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員共有135726人，其中，（見(jiàn)圖1.漳州市機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員結(jié)構(gòu)比例），新人有5749人、中人有85659人、老人有44318人，“中人”占比高達(dá)63.1%，這是制度改革影響最直接和最廣泛的人群，如何保障其改革前后待遇平穩(wěn)過(guò)渡是制度改革的重點(diǎn)和主要難點(diǎn)。

圖1 ：漳州市機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員人數(shù)及其占比

下面就“中人”面臨的問(wèn)題做如下淺見(jiàn)分析：

（一）設(shè)計(jì)公平問(wèn)題

在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革過(guò)程中，結(jié)合“中人”的實(shí)際情況，福建省《貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定〉實(shí)施辦法》（簡(jiǎn)稱《福建辦法》）等制度均設(shè)置了專門(mén)的過(guò)渡期及過(guò)渡性養(yǎng)老金。該資金和繳費(fèi)年限密切相關(guān)，并就“保低限高”方面進(jìn)行了專門(mén)說(shuō)明：對(duì)“《福建辦法》”實(shí)施前參加工作、改革后退休的“中人”設(shè)立10年過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)退休的人員，其養(yǎng)老金實(shí)行新老待遇計(jì)發(fā)辦法對(duì)比，保低限高，在制度層面確保過(guò)渡性養(yǎng)老金的底限。但在職業(yè)年金方面，對(duì)于“中人”此前的情況沒(méi)有任何說(shuō)明，必然導(dǎo)致“中人”的繳費(fèi)年限和金額相對(duì)比于“新人”會(huì)少得多，在替代率及待遇方面同樣會(huì)低得多，這無(wú)疑對(duì)“中人”顯失公平性。同時(shí)，“中人”因其參加工作的年限不同，造成職業(yè)年金繳費(fèi)年限長(zhǎng)短不一，他們之間的待遇或替代率也存在相當(dāng)大的差距。另外，諸如《福建辦法》等規(guī)范說(shuō)明都將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位及編外人員排除在機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金之外，其中相當(dāng)一部分屬于“中人”范疇，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)同樣也存在公平問(wèn)題。

（二）效用局限問(wèn)題

在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上建立職業(yè)年金制度，目的是更好地補(bǔ)充基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，二者之間在替代率方面能實(shí)現(xiàn)相加，即可提升上限。另一方面，其潛在的目的是確保下限，目前“中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有可能出現(xiàn)缺口”，面對(duì)可能的支付風(fēng)險(xiǎn)及其導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題，職業(yè)年金的存在能為退休人員的待遇提供部分補(bǔ)充性保障，或者說(shuō)能為其基礎(chǔ)性生活保障兜底。不過(guò)，在目前的制度設(shè)計(jì)中，僅籠統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)其補(bǔ)充作用，而在替代率等目標(biāo)數(shù)據(jù)方面沒(méi)有明確說(shuō)明。而《辦法》之第九條：工作人員在達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休條件并依法辦理退休手續(xù)后，可選擇按照本人退休時(shí)對(duì)應(yīng)的計(jì)發(fā)月數(shù)計(jì)發(fā)職業(yè)年金月待遇標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)完為止，“發(fā)完為止”四個(gè)字，基本上堵死了計(jì)發(fā)月份終了但退休人員尚且在世情況下受益的可能。面對(duì)這種效用的局限性，“中人”尤其是資深“中人”會(huì)成為最早的受損者。

（三）額外成本問(wèn)題

機(jī)關(guān)事業(yè)單位的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在對(duì)應(yīng)的資金，就是以前原本定位為退休金的資金。相對(duì)而言，職業(yè)年金沒(méi)有這方面的既往成本安排，這時(shí)還需要額外付出四方面成本：其一，單位需要支付本單位工資總額的8%人員費(fèi)用，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和政府財(cái)政造成較大的負(fù)擔(dān)。比如2016年漳州市機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編人員91408人，財(cái)政需要撥付財(cái)政供養(yǎng)單位職業(yè)年金的費(fèi)用2.91億元，雖然這部分費(fèi)用可以暫時(shí)采用名義記賬的方式，不過(guò)并沒(méi)有取消單位繳費(fèi)部分，只是支付時(shí)點(diǎn)后延。其二，根據(jù)《決定》機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員在支付占工資基數(shù)8%的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的基礎(chǔ)上另需繳納職業(yè)年金，占比總數(shù)高達(dá)12%，對(duì)于“中人”來(lái)說(shuō)，這都是以前不用考慮的新支付項(xiàng)目。例如在年度繳費(fèi)工資基數(shù)為62616元的情況下，這部分月支出額為7514元，對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的基層員工來(lái)講是一個(gè)較大負(fù)擔(dān)。其三，《辦法》中的第五條“國(guó)家規(guī)定的其他收入”也勢(shì)必會(huì)減少其原本用途的對(duì)應(yīng)收入，進(jìn)而形成了實(shí)質(zhì)上的額外成本耗費(fèi)；其四，若對(duì)“中人”如果采取職業(yè)年金補(bǔ)助舉措，同樣會(huì)造成財(cái)政方面的額外成本負(fù)擔(dān)。

（四）基金保值問(wèn)題

職業(yè)年金基金保值增值是參保群體受益的關(guān)鍵，對(duì)于前期受益的資深“中人”而言更是如此。不過(guò)，職業(yè)年金基金投資運(yùn)營(yíng)既存在增值盈利的可能，也可能面臨虧損貶值的風(fēng)險(xiǎn)。如何確保該項(xiàng)基金保值增值而規(guī)避貶值現(xiàn)象的出現(xiàn)，以及在貶值情況下通過(guò)何種途徑為參保群體進(jìn)行補(bǔ)償，如何確保財(cái)政屆時(shí)有為之補(bǔ)償?shù)哪芰Φ鹊?，在?shí)務(wù)操作層面都存在著一定的困難。

三、實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位之“中人”職業(yè)年金的建議和對(duì)策

（一）明確完善職業(yè)年金的基本定位,提升制度設(shè)計(jì)的精細(xì)度

根據(jù)目前的制度設(shè)計(jì)，職業(yè)年金相對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而言只是簡(jiǎn)單的額外累加，或者是某種墊底性支撐，對(duì)于基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)性作用。并且，相對(duì)于“中人”而言會(huì)增加諸如公平等系列新的問(wèn)題，無(wú)形中增加了“中人”過(guò)渡性養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)?；谀壳梆B(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌改革穩(wěn)健推進(jìn)的需要，應(yīng)該進(jìn)一步明確完善職業(yè)年金的基本定位。比如，應(yīng)該明確職業(yè)年金替代率的保底數(shù)值及可允許的上限；再如，應(yīng)該明確如何起到解決“中人”過(guò)渡性問(wèn)題的作用，至少不應(yīng)該給過(guò)渡性養(yǎng)老增加額外負(fù)擔(dān)，等等。

和“老人”“新人”的相對(duì)簡(jiǎn)單不同，“中人”實(shí)際上是一個(gè)復(fù)雜的群體。就漳州在參保現(xiàn)狀而言，2014年10月之前入職人員的工齡最少的可能只有幾個(gè)月，而最多的可能超過(guò)了四十年，跨度比較大。基于這種狀況，制度上的設(shè)計(jì)不建議僵化地采用一刀切的方式。建議考慮以5年、10年或15年為單位，把“中人”細(xì)分為若干類型，細(xì)分具體的繳費(fèi)基數(shù)、比率及補(bǔ)償方案。另外，漳州市機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員有1.2萬(wàn)人，占總參保人數(shù)的11.6%，建議把此類人群列為一個(gè)獨(dú)立的類別，有針對(duì)性地思考職業(yè)年金的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，可以參照企業(yè)養(yǎng)老或職工醫(yī)保，設(shè)置一定的標(biāo)準(zhǔn)年限（比如標(biāo)準(zhǔn)年限設(shè)置為25年或30年），不足部分予以一次性補(bǔ)繳。

（二）設(shè)置適度的補(bǔ)償機(jī)制

在規(guī)范文件說(shuō)明中，應(yīng)該基于對(duì)多方面風(fēng)險(xiǎn)要素的考慮，思考各種補(bǔ)償機(jī)制，盡量避免出現(xiàn)諸如“發(fā)完為止”等類似字眼。對(duì)此，《辦法》規(guī)定的“國(guó)家規(guī)定的其他收入”，實(shí)際上屬于一種補(bǔ)償，應(yīng)該給予明確化，規(guī)避使用籠統(tǒng)的用語(yǔ)。應(yīng)該效仿過(guò)渡性養(yǎng)老金的設(shè)計(jì)思路，對(duì)不同工齡的“中人”采取不同額度的職業(yè)年金補(bǔ)償，甚至可以考慮設(shè)置職業(yè)年金補(bǔ)償取代過(guò)渡性養(yǎng)老金，讓職業(yè)年金同時(shí)起到部分補(bǔ)差的作用，讓職業(yè)年金相對(duì)于基本養(yǎng)老金的補(bǔ)充功能得到盡量充分的發(fā)揮。另外，應(yīng)該明確設(shè)置有對(duì)職業(yè)年金基金出現(xiàn)貶值情況下的補(bǔ)償方案。對(duì)于“中人”群體而言，類似補(bǔ)償方案實(shí)際上是一種遠(yuǎn)景承諾，需要在層級(jí)盡量高的法律規(guī)范中給予體現(xiàn)，確保其有足夠的權(quán)威與信度。漳州市作為機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)，試點(diǎn)期間（1993年到2014年9月），向財(cái)政供養(yǎng)人員征收養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)部分，在實(shí)行新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，該部分金額連同本息全額轉(zhuǎn)入?yún)⒈Ｈ藛T個(gè)人年金賬戶，這也不失為一種補(bǔ)償方式。

（三）財(cái)政給予充分到位的支持

基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革，主要著眼于解決未來(lái)老齡化社會(huì)可能出現(xiàn)的養(yǎng)老問(wèn)題及其導(dǎo)致的社會(huì)危機(jī)。在運(yùn)作過(guò)程中，應(yīng)該強(qiáng)化國(guó)家或地方財(cái)政的充分支撐。具體而言，應(yīng)該避免兩種思維，一是避免潛在地降低目前財(cái)政負(fù)擔(dān)的思維，二是避免將目前財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移或分散給未來(lái)財(cái)政的思維。在老齡化趨勢(shì)日漸明顯的情況下，無(wú)論是國(guó)家財(cái)政還是地方財(cái)政，未來(lái)預(yù)期都不樂(lè)觀。以漳州市本級(jí)為例，2014年10月至2016年12月市本級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員應(yīng)繳納職業(yè)年金總額為14899萬(wàn)元，實(shí)際結(jié)算到賬的僅為個(gè)人繳費(fèi)部分，金額為4966萬(wàn)元，而單位應(yīng)繳納部分以記賬方式確認(rèn)。漳州目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，未來(lái)財(cái)政預(yù)期也不樂(lè)觀，這種形勢(shì)下，對(duì)于職業(yè)年金而言，尤其是面對(duì)“中人”問(wèn)題，應(yīng)該盡量降低或者避免采用記賬方式，應(yīng)該倡導(dǎo)循序漸進(jìn)地實(shí)賬積累。

（四）采取積極措施，實(shí)現(xiàn)年金基金長(zhǎng)期保值增值

目前漳州市機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余8.37億元，職業(yè)年金結(jié)余3.15億元。要實(shí)現(xiàn)如此大規(guī)模的基金長(zhǎng)期保值增值，個(gè)人認(rèn)為可以借鑒全國(guó)社會(huì)保障基金和企業(yè)年金基金的投資經(jīng)驗(yàn)，在保證低風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)收益的前提下，合理構(gòu)建多種資產(chǎn)的投資組合，在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下提高組合收益。例如一部分可采取與銀行協(xié)議存款、購(gòu)買國(guó)家債券等形式，一部分資金可以通過(guò)篩選專業(yè)投資機(jī)構(gòu)托管等等，通過(guò)分散化、多元化投資來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期保值增值。

國(guó)務(wù)院及時(shí)推進(jìn)職業(yè)年金改革，意義重大，影響深遠(yuǎn)。由于我國(guó)國(guó)情的特殊性，職業(yè)年金制度在實(shí)施過(guò)程中亟須解決諸多問(wèn)題，才能確保其不斷完善，實(shí)現(xiàn)其強(qiáng)大的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)功能，推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老公平，穩(wěn)定職工隊(duì)伍，順利實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌。

（作者單位：漳州市機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)中心）

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