郭廷然

摘要習(xí)近平總書記在黨的十八大后明確提出并多次強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。這句話是當(dāng)代中國最具震憾力的金石之音，是我們黨反腐新戰(zhàn)略。理論與現(xiàn)實(shí)都指向一只有形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制，制度才能真正關(guān)緊權(quán)力。

關(guān)鍵詞制度籠子 權(quán)力 反腐機(jī)制

2015年3月5日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中一句“大道至簡，有權(quán)不可任性”獲得了媒體的廣泛好評。2013年1月22日中共中央總書記習(xí)近平在十八屆中紀(jì)委第二次全體會(huì)議上指出，要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。習(xí)總書記的這番講話，深刻揭示了制約監(jiān)督權(quán)力的基本路徑，凸顯了制度建設(shè)在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、防治腐敗中的根本作用，對建設(shè)廉潔政治具有重要指導(dǎo)意義。

一、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的本質(zhì)含義

（一）應(yīng)“當(dāng)心”的利維坦

《舊約圣經(jīng)》中曾記載：在上帝造人之后，人請求上帝：“上帝啊，我們太弱小了。請你再創(chuàng)造一個(gè)英雄吧，讓他保護(hù)我們”。上帝說：“人啊，英雄在保護(hù)你們的同時(shí)，也會(huì)欺壓你、吞吃你的”。后來人們?yōu)榱说钟L(fēng)險(xiǎn)，自己創(chuàng)造了一個(gè)怪獸……利維坦（Leviathan）。這個(gè)利維坦由人組成，也由人運(yùn)作，具有半神半獸的性格，它在保護(hù)人的同時(shí)也在吃人。英國資產(chǎn)階級革命時(shí)期的政治思想家托馬斯·霍布斯于1651年出版的《利維坦》一書中分析了最大的權(quán)利……國家，他將國家和政府比喻為邪惡的怪獸……“利維坦”，賦予它生命，以論證君權(quán)至上，反對君權(quán)神授。

（二）霹靂下的陽光

2013年1月22日，習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委二次全會(huì)上擲地有聲地提出：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里！”習(xí)總書記的講話如金石之音，振聾發(fā)聵、使人警醒，人們紛紛議說這是“霹靂下的陽光”。

“關(guān)權(quán)籠子”曾是個(gè)敏感之語，就因?yàn)樗霭酌绹偨y(tǒng)喬治·布什之口。據(jù)說是2002年小布什在美國國慶日發(fā)表演講時(shí)說：“人類千萬年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大師們的經(jīng)典著作，不是政客們天花爛綴的演講，而是實(shí)現(xiàn)了對統(tǒng)治者的馴服，實(shí)現(xiàn)了把他們關(guān)在籠子里的夢想；因?yàn)橹挥旭Z服了他們，把他們關(guān)起來，才不致害人、才不會(huì)有以強(qiáng)凌弱，才會(huì)給無助的老人和流離失所的乞丐以溫暖的家。我就是在籠子里為大家演講”。

（三）“籠子”的本質(zhì)

習(xí)總書記提出的“關(guān)權(quán)籠子”，就是管控權(quán)力的制度，它形象地概括了權(quán)力與制度的關(guān)系：權(quán)力的內(nèi)容要有嚴(yán)肅的制度規(guī)定，權(quán)力的運(yùn)行要有嚴(yán)密的制度監(jiān)督，權(quán)力越界了要有嚴(yán)厲的制度懲戒。習(xí)總書記大氣坦蕩地提出“關(guān)權(quán)籠子”，超越了布什式的國家治理思維，描繪了權(quán)力本質(zhì)的回歸之路，體現(xiàn)了權(quán)力制衡與馴服的現(xiàn)代政治文明，表述了我們黨制度反腐的新戰(zhàn)略，標(biāo)志著我們黨把握國家治理規(guī)律達(dá)到了新境界。

習(xí)近平的講話凝結(jié)了中國共產(chǎn)黨治黨治國的經(jīng)驗(yàn)和反腐倡廉的智慧。它形象地說明，要發(fā)揮制度對權(quán)力的規(guī)范、制衡、監(jiān)督、約束作用，防止權(quán)力的濫用和失控，保證權(quán)力運(yùn)行的預(yù)期，即服務(wù)人民。強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)的理由在于，權(quán)力是一定主體通過一定方式支配客體的資格和力量，簡言之，權(quán)力是支配他人的資格和力量。權(quán)力的這種支配性質(zhì)使一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。權(quán)力本身不等于腐敗，卻有著滋生腐敗的天然潛質(zhì)，權(quán)力失去制約，勢必滋生以權(quán)謀私、損害公共利益的腐敗行為。對此必須給權(quán)力套上“制度的籠子”。那么，如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，讓其“不能腐”呢？在筆者看來，首先要做到“不敢腐”，其次要做到“不易腐”。

二、把權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里，不敢腐、不易腐、不能腐的措施

（一）嚴(yán)格懲治腐敗，形成不敢腐的懲戒機(jī)制

1.敢腐敗源于懲處的不力。一是取決于懲處率。懲處率與腐敗率成反比。腐敗分子在腐敗時(shí)也常會(huì)把腐敗的風(fēng)險(xiǎn)做個(gè)評估：當(dāng)腐敗懲處率低、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)小時(shí)，他們就會(huì)抱著“賭一把”的僥幸心理，膽大妄為，挺而走險(xiǎn)；而當(dāng)腐敗懲處率高、腐敗風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大時(shí)，他們就會(huì)有“忍一忍”的恐懼心理，害怕失手，小心翼翼。二是取決于懲處力。懲處力與腐敗量成反比。腐敗分子腐敗時(shí)在對腐敗風(fēng)險(xiǎn)評估的同時(shí)也常會(huì)對腐敗成本做核算：當(dāng)腐敗預(yù)期收益大于腐敗成本時(shí)，他們就會(huì)伸手一試、放膽一搏；而當(dāng)腐敗預(yù)期收益等于或小于其腐敗成本時(shí)，他們就會(huì)略微收手、中斷腐敗。

2.不敢腐懲戒機(jī)制的營造。一是提高懲處率。腐敗無“特區(qū)”、反腐無“禁區(qū)”，增強(qiáng)懲治腐敗的必然性，在制度的“籠子”上通上“高壓電”，通過嚴(yán)查腐敗案件形成巨大震懾功能，減少、杜絕腐敗逍遙法外的空間，“老虎、蒼蠅一起打”推行立體式、360度全方位反腐；對“出籠”行為采取露頭就打，快速處理，及時(shí)糾止；不搞“網(wǎng)開一面”和“下不為例”，阻斷腐敗之心，斬?cái)喔瘮≈?，令貪官聞“腐”而止、談“腐”色變。二是增?qiáng)懲處力。決不能放松防止權(quán)力濫用、懲治這一手段。要增強(qiáng)懲治的嚴(yán)厲性，始終保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，對發(fā)現(xiàn)的腐敗案件在嚴(yán)懲的同時(shí)也要深挖隱藏的腐??；嚴(yán)懲權(quán)力尋租，嚴(yán)肅查辦案件；提高違法成本，減少腐敗收益；綜合運(yùn)用法律、組織、經(jīng)濟(jì)等處罰措施，讓“出籠者”得不償失，敬畏制度，不敢腐敗。

（二）嚴(yán)密權(quán)力運(yùn)行，形成不易腐的保障機(jī)制

1.易腐敗是權(quán)力運(yùn)行有問題。我國目前的反腐制度規(guī)定不少同時(shí)我國也是目前僅有的幾個(gè)保留死刑的國家，不少貪官因?yàn)楦瘮”凰蜕狭藬囝^臺(tái)，反腐力度可謂不小。但是，為什么“前腐后繼”、腐敗蔓延？其中運(yùn)行機(jī)制存在的不足是一個(gè)重要原因。在權(quán)力運(yùn)行的運(yùn)行機(jī)制中，實(shí)際上存在著程序上的漏洞和結(jié)構(gòu)上的缺陷，權(quán)力在執(zhí)行過程中受“個(gè)人意志”影響最終導(dǎo)致“走形變樣”，權(quán)力大于程序、程序被玩弄、程序被架空，權(quán)力隱性運(yùn)作之弊明顯，以合法的程序體現(xiàn)了個(gè)人的意志。

2.“不易腐”保障機(jī)制的建立。首先，籠子不能少。中央政治局委員、國家副主席李源潮說應(yīng)當(dāng)打造“三個(gè)籠子”：一是民主的籠子，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，更要把鑰匙交給人民；要進(jìn)一步完善決策機(jī)制，加強(qiáng)決策的論證、聽證，不斷提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策水平。二是法治的籠子，要依法行政，特別是要建立健全決策問責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制。三是監(jiān)督的籠子，要有監(jiān)督，不讓權(quán)力跑出人民民主國家對它的賦權(quán)；凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。endprint

其次，籠子必須牢。關(guān)權(quán)的籠子要達(dá)到三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是體現(xiàn)正義，即反腐制度要符合國家反腐敗立法要求，能夠保證公民的合法權(quán)利、社會(huì)的公共利益以及國家的核心價(jià)值；二是適應(yīng)需求，即反腐制度要符合當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)的總體形勢和任務(wù)要求，并且能夠?qū)崿F(xiàn)自我完善和自我發(fā)展；三是可以操作，即反腐制度能夠被應(yīng)用于實(shí)際，產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的制度效應(yīng)。權(quán)力及其運(yùn)行體現(xiàn)多數(shù)人的整體意志和利益，公開化、透明化，有可操作性。必須把“關(guān)貓的牛欄”變?yōu)橹贫鹊摹拌F籠”，避免形成“破窗效應(yīng)”。

最后，籠子緊關(guān)好。一方面要切實(shí)執(zhí)行和嚴(yán)格遵守制度，一方面要加強(qiáng)警示教育。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，僅有硬性約束還不夠，還需軟性約束的配合……即官員的行政倫理規(guī)范。制度分為正式和非正式兩種形式，其中警示教育、倫理教育就是一種非正式制度。英國歷史學(xué)家柯克頓說過，“使人墮落和道德淪喪的一切原因中，權(quán)力是最永恒、最活躍的……從天堂到地獄，只有一步之遙。濫用權(quán)力，就是連接這兩者的通道”?？梢?，緊關(guān)權(quán)力“籠子”，不但是監(jiān)督，更是關(guān)心愛護(hù)?！按蜩F還需自身硬”，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要時(shí)刻頭懸“達(dá)摩克利斯之劍”，真正樹立權(quán)力要受制度約束、制度大于權(quán)力、制度的力量在于執(zhí)行的觀念，常懷崇尚制度之心，對制度充滿敬畏，做到位高不擅權(quán)，權(quán)重不謀私。

（三）嚴(yán)格制約監(jiān)督，形成不能腐的防范機(jī)制

做到了“不敢腐”、“不易腐”我們還要有制約監(jiān)督，這樣才能形成一個(gè)環(huán)形、閉合的反腐工作機(jī)制。

1.“能”腐敗是源于疏于對權(quán)力的管理。一是過分集中的權(quán)力容易產(chǎn)生腐敗。英國歷史學(xué)家和政治思想家阿克頓有一句名言：“有權(quán)必腐，極權(quán)極腐”。我國目前反腐工作最核心的問題就是權(quán)力過于集中。盡管我們一直在推進(jìn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分權(quán)制衡，但推進(jìn)的力度和速度都不盡人意。權(quán)力過于集中，最突出的表現(xiàn)就是權(quán)力過分集中在主要領(lǐng)導(dǎo)手中。權(quán)力過于集中而又得不到有效監(jiān)督，是各種腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生蔓延的根本原因。二是缺乏監(jiān)督的權(quán)力容易產(chǎn)生腐敗。如果對權(quán)力出現(xiàn)弱監(jiān)、虛監(jiān)、空監(jiān)，權(quán)力便會(huì)被濫用，官場就可能淪為腐敗的寄生圈和利益共生圈。

2.“不能腐”防范機(jī)制的構(gòu)筑。一是解決權(quán)力過分集中的弊端。揚(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪。法國著名思想家孟德斯鳩說過：“有權(quán)力的人使用權(quán)力，直到有界限的地方才會(huì)休止。”對“權(quán)力”與“利益”管理的不完善以及制度建設(shè)與執(zhí)行中出現(xiàn)的漏洞，是腐敗產(chǎn)生的客觀條件，要降低腐敗產(chǎn)生的可能性，就必須把精力和工作重點(diǎn)放在堵塞制度漏洞上。要分化權(quán)力，形成以權(quán)力制約權(quán)力、以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的體系。黨的十八屆三中會(huì)會(huì)《決定》就明確提出：要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化；要圍繞反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度，特別是要分解官員手中的權(quán)力，形成領(lǐng)導(dǎo)班子成員內(nèi)部相互制約和相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行體系，這樣不僅可以對主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力使用形成制約，還能在系統(tǒng)內(nèi)部形成相互監(jiān)督的氛圍。二是形成權(quán)力立體監(jiān)督的格局。目前我國權(quán)力監(jiān)督的形式是“同體監(jiān)督”即體制內(nèi)監(jiān)督，諸如黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)督，其突出特點(diǎn)是官員監(jiān)督官員、權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，這難免會(huì)出現(xiàn)權(quán)力庇護(hù)、逃避、拒絕監(jiān)督的情況，使得體制內(nèi)的監(jiān)督淪為空監(jiān)、虛監(jiān)?！吧霞壉O(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太險(xiǎn)”，要提高監(jiān)督成效，必須改革原有的監(jiān)督格局，在完善“同體監(jiān)督”的同時(shí)，強(qiáng)化“異體監(jiān)督”。所謂“異體監(jiān)督”，就是非權(quán)力主體的監(jiān)督，不掌握權(quán)力的主體加強(qiáng)對權(quán)力主體的監(jiān)督，包括輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等，形成立體式、全方位、多渠道的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

建立健全對權(quán)力的約束制度，讓權(quán)力在法律制度的框架內(nèi)運(yùn)行，讓權(quán)力在權(quán)力間形成制衡。這種機(jī)制就是讓每一項(xiàng)陟及人民、國家、黨的利益的重大決策，都不可以由一項(xiàng)權(quán)力獨(dú)自完整地作出。要擴(kuò)大人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)僅、監(jiān)督權(quán)，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)；要完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開制度；要健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。這樣形成了權(quán)力的約束與制衡，使每—項(xiàng)重大權(quán)力都是在規(guī)定的程序下、在約束的機(jī)制下行使，在公開、透明的環(huán)境下運(yùn)行。

三、結(jié)語

王岐山同志推薦的托克維爾《舊制度與大革命》一書，總結(jié)了法國大革命的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為改革不能拖到問題成堆，政府變成“壞政府”之時(shí)再進(jìn)行改革，那是“最危險(xiǎn)”的。“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，是一種束縛，更是一種保護(hù)。作為掌握權(quán)力的黨員干部，既不能專權(quán)、越權(quán)、以權(quán)謀私，也不能因用權(quán)有束縛而無所作為。要對制度心存敬畏，自覺按制度用權(quán)，按制度辦事，依法履職，讓權(quán)力在制度的軌道上行使，更好地為人民群眾服務(wù)。endprint