王玲

摘 要：我國(guó)的海事管理體制是在1998年的原有機(jī)構(gòu)改革基礎(chǔ)上所發(fā)展形成。當(dāng)前，伴隨我國(guó)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的全面轉(zhuǎn)型推進(jìn)，外向型經(jīng)濟(jì)和“全面推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略思想也已經(jīng)初步確定，為適應(yīng)國(guó)家的戰(zhàn)略部署，我國(guó)海事管理體制即將開(kāi)始新的一輪的全面改革。然而，在推進(jìn)改革的進(jìn)程中，還是存在一些不符合時(shí)代發(fā)展的某些歷史性的、深層次的問(wèn)題，這些給我國(guó)海事發(fā)展領(lǐng)域帶來(lái)了極大困惑。為了解決問(wèn)題、消除困惑，本文以問(wèn)題為導(dǎo)向，針對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下我國(guó)海事管理工作體系中現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題，提出一系列未來(lái)海事管理發(fā)展工作改革建議。

關(guān)鍵詞：中國(guó)海事管理 工作問(wèn)題 改革方向 建議 借鑒

近年來(lái)，海事部門(mén)正在大力推行工作改革，希望在工作職能方面尋求轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)管理工作理念創(chuàng)新，并完善相關(guān)監(jiān)管體系。通過(guò)一系列的改革工作也希望解決傳統(tǒng)中海事部門(mén)職能定位不合理、機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、法制化建設(shè)滯后、信息不對(duì)稱(chēng)等等主觀存在問(wèn)題，全面提高海事管理水平與效率。

1.中國(guó)海事管理工作存在的問(wèn)題探析

（1）航運(yùn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)是根本問(wèn)題。由于我國(guó)航運(yùn)業(yè)還不發(fā)達(dá)，很多經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、船運(yùn)發(fā)展水平相對(duì)較低的地區(qū)，船舶設(shè)施也相對(duì)落后，很多船舶存在裝備差、尺度小且船員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高的問(wèn)題。上述內(nèi)容也是我國(guó)海事管理部門(mén)的最薄弱問(wèn)題。硬件不到位所導(dǎo)致的問(wèn)題就是船舶事故率的偏高。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡船為例，根據(jù)2016年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的船舶交通事故已經(jīng)超過(guò)500起，死亡人數(shù)達(dá)到340人，沉船150艘，直接造成經(jīng)濟(jì)損失7800萬(wàn)元以上，船舶事故發(fā)生率已經(jīng)占到了全國(guó)事故總量的21.34%。

（2）海事管理機(jī)制沒(méi)有理順是主要問(wèn)題。海事業(yè)務(wù)類(lèi)型繁多，且都要求較高的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平，所管理對(duì)象更具有著較高、較大的流動(dòng)性和素質(zhì)差距，需要一個(gè)高度專(zhuān)業(yè)和統(tǒng)一的海事管理機(jī)構(gòu)。但是，現(xiàn)實(shí)情況是海事管理機(jī)構(gòu)紛繁復(fù)雜，既有直屬交通運(yùn)輸部的直屬海事局、又有隸屬地方交通部門(mén)的地方海事局，等等。以海事管理最核心的船舶建造質(zhì)量管理工作為例，目前我國(guó)船舶工業(yè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，各項(xiàng)指標(biāo)都處于歷史較高水平，造船產(chǎn)量也超過(guò)1000萬(wàn)載重噸，占到市場(chǎng)總份額的20%左右?？梢哉f(shuō)抓好造船質(zhì)量是海事管理的源頭。然而，船舶建造的職能卻不在海事部門(mén)，而是由中國(guó)船級(jí)社和隸屬地方的船檢部門(mén)負(fù)責(zé)，且中國(guó)船級(jí)社與船檢部門(mén)均是事業(yè)單位，相互間的職責(zé)也理不清楚。因此造成我國(guó)如此大規(guī)模、發(fā)展快速的船舶生產(chǎn)市場(chǎng)卻遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)達(dá)國(guó)家那樣先進(jìn)的質(zhì)量監(jiān)督與管理體系，中國(guó)每年都有近百萬(wàn)噸的低質(zhì)量船舶進(jìn)入國(guó)內(nèi)航運(yùn)市場(chǎng)，導(dǎo)致上述水上交通事故的頻發(fā)，造成極大的航運(yùn)經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重影響我國(guó)海事發(fā)展進(jìn)程。所以說(shuō)作為海事管理的重要機(jī)構(gòu)，在未來(lái)調(diào)整對(duì)策，引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展才是當(dāng)務(wù)之急。

2.中國(guó)海事管理體制改革的基本方向構(gòu)想

國(guó)內(nèi)海事管理必須在短時(shí)間內(nèi)解決現(xiàn)存問(wèn)題，尋找發(fā)展捷徑。在本文看來(lái)，其發(fā)展捷徑就在于參考國(guó)家主體行政體制改革內(nèi)容，再根據(jù)海事管理機(jī)構(gòu)自身職能來(lái)聯(lián)系銜接政府職能，結(jié)合政府改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)確立海事管理工作改革方向，為海事綜合改革行為給出正確指南，如圖1。

如圖1，按照國(guó)家事業(yè)單位的統(tǒng)一改革方向構(gòu)想思路，海事管理機(jī)構(gòu)也要基于自身職能來(lái)明確改革方向，主要依據(jù)市場(chǎng)化要求來(lái)提出市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、管理策略，并將海事管理部門(mén)行政執(zhí)法職能與社會(huì)公共服務(wù)職能都納入到政府范疇之內(nèi)，為海事管理機(jī)構(gòu)工作改革創(chuàng)造新空間、新環(huán)境。

3.中國(guó)海事管理改革工作的創(chuàng)新建議

中國(guó)海事管理改革工作的創(chuàng)新建議應(yīng)該考慮多方面內(nèi)容，本文主要從機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)管理兩方面來(lái)展開(kāi)論述。

（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置改革的創(chuàng)新建議

當(dāng)前我國(guó)海事管理在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面可以提出許多工作創(chuàng)新改革建議，具體來(lái)講本文主要論述以下3點(diǎn)。

第一，要考慮將海事管理機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)交通管理部門(mén)相互脫離，成立由國(guó)家國(guó)務(wù)院直屬管理的獨(dú)立國(guó)家海事局，換言之就是要打破海事管理部門(mén)的地方直屬界限，以省為單位統(tǒng)一海事管理部門(mén)，為國(guó)家直接管轄。如此一來(lái)，國(guó)家海事局就能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)全國(guó)各地海事系統(tǒng)的統(tǒng)一化、垂直化管理進(jìn)程，保證地方海事機(jī)構(gòu)享有最高級(jí)別的高度自治權(quán)限。

第二，要有效擴(kuò)大我國(guó)海事管理部門(mén)的職能范圍，為此應(yīng)該首先將船舶建造檢驗(yàn)職能納入海事管理范圍，徹底解決目前我國(guó)CCS（China Classification Society，中國(guó)船級(jí)社）與地方船檢形成的較為惡性的不良競(jìng)爭(zhēng)局面，徹底解決船檢部門(mén)不作為（沒(méi)有收益的窮船不檢，任其投放市場(chǎng)）、亂作為（收益高的富船搶著檢，以放棄檢驗(yàn)質(zhì)量降低驗(yàn)船價(jià)格）。二是把港口行政管理板塊納入到海事行政管理的未來(lái)工作規(guī)劃范疇內(nèi)，這樣能有效提高船舶在港的航行作業(yè)監(jiān)管能力；其次應(yīng)該合理擴(kuò)大所監(jiān)管船舶對(duì)象活動(dòng)范圍，配合地方農(nóng)業(yè)漁政管理部門(mén)和環(huán)保部門(mén)，對(duì)所監(jiān)管船舶的安全運(yùn)行與污染管理事宜進(jìn)行監(jiān)管規(guī)范，將海事安全管理與海洋污染監(jiān)管兩項(xiàng)職能綜合起來(lái)；再一點(diǎn)，要樹(shù)立海事管理部門(mén)的水上行政執(zhí)法權(quán)威，聯(lián)合國(guó)家海事救助打撈局、水上公安、消防、航道管理、海上通信的部門(mén)力量來(lái)形成合力，做到對(duì)海事安全管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的全面性，實(shí)施綜合性管理。

（2）人事制度改革的創(chuàng)新建議

人事制度改革應(yīng)該成為我國(guó)海事機(jī)構(gòu)管理未來(lái)工作的創(chuàng)新關(guān)鍵，為此本文也同樣提出3點(diǎn)創(chuàng)新建議。

第一，要適當(dāng)調(diào)整人事管理結(jié)構(gòu)比例，一方面要依據(jù)執(zhí)法重心下移相關(guān)要求來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)擴(kuò)大，優(yōu)化執(zhí)法人員的內(nèi)部結(jié)構(gòu)比例，一方面也要適當(dāng)調(diào)整執(zhí)法人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，特別是針對(duì)他們的專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)與法律知識(shí)進(jìn)行考核，嚴(yán)格遵循“凡進(jìn)必考、上崗必考”原則，將一些不符合海事管理機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)要求的執(zhí)法人員淘汰出去，保證海事管理部門(mén)人員配備的高質(zhì)量化。

第二，要為海事管理內(nèi)部全員建立并健全化激勵(lì)機(jī)制，提高他們的工作積極性，并做到對(duì)崗位層次的合理設(shè)置與分配，保證崗位不同，薪酬不同，即要做到以崗定薪。另外就是要實(shí)行優(yōu)秀人才上位的靈活化用人機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)崗位人才的有效優(yōu)化。

（3）業(yè)務(wù)管理改革的創(chuàng)新建議

我國(guó)海事管理部門(mén)若想提高業(yè)務(wù)管理水平，實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新還必須做到遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律，同時(shí)強(qiáng)化海事管理檢查力度，爭(zhēng)取做到面面俱到，全面革新。

第一點(diǎn)是要迎合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀發(fā)展規(guī)律，按照現(xiàn)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求來(lái)靈活定位當(dāng)前機(jī)構(gòu)內(nèi)部角色，以此來(lái)做到對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)各項(xiàng)職能的合理配置，明確機(jī)構(gòu)管理指導(dǎo)思想，實(shí)現(xiàn)3點(diǎn)提高：基于科學(xué)管理與優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平的職能意識(shí)提高、基于海事管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能重疊交叉的執(zhí)法程序內(nèi)容品質(zhì)提高以及基于海事管理機(jī)構(gòu)的問(wèn)題解決能力提高。就第3點(diǎn)來(lái)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該合理利用并優(yōu)化市場(chǎng)方式，通過(guò)社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)來(lái)解決問(wèn)題，加速自身改革發(fā)展步伐。

第二點(diǎn)就是要做到對(duì)海事管理檢查力度的強(qiáng)化，例如強(qiáng)化自身在PSC檢查、海洋防污染工作方面的檢查力度，通過(guò)增強(qiáng)國(guó)家港口檢查程序來(lái)強(qiáng)化國(guó)家水上交通安全機(jī)制，盡量消除一些低標(biāo)準(zhǔn)船舶在海上運(yùn)營(yíng)，最大限度遏制水上交通事故的發(fā)生可能性。

4.總結(jié)

中國(guó)海事管理機(jī)構(gòu)的未來(lái)發(fā)展建設(shè)還需要更多持續(xù)化的、創(chuàng)新化的改革策略，從更多方面尋求創(chuàng)新發(fā)展途徑，促進(jìn)國(guó)家的水上交通安全與航運(yùn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，滿足海事管理整體體制要求，為國(guó)家涉海產(chǎn)業(yè)、港航經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供更多支持。

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