張曉琴

(北方民族大學(xué) 法學(xué)院，寧夏 銀川 750021 )

法律科學(xué)

反腐治權(quán)的法治思維和法治方式

張曉琴

(北方民族大學(xué) 法學(xué)院，寧夏 銀川 750021 )

腐敗是公權(quán)力濫用謀取私利的行為，監(jiān)控公權(quán)力防止其濫用是治理腐敗的根本措施。法治的核心任務(wù)是依法治權(quán)，法治的重要內(nèi)容是依法監(jiān)控權(quán)力。因此，從某種意義上說，反腐敗與治權(quán)是同一命題的兩個方面，反腐治權(quán)也成為法治社會治理腐敗的共同選擇。反腐治權(quán)是我國當(dāng)前“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”的根本之策，也是法治中國的題中之義和全面推進(jìn)依法治國基本方略的應(yīng)有舉措。以法治思維和法治方式開展反腐敗斗爭是反腐治權(quán)的基本路徑，這主要源于權(quán)力腐敗的成因。權(quán)力腐敗形成的因素諸多，但法治缺失是根本原因。運用法治思維和法治方式反腐敗，就是要通過憲法和法律科學(xué)配置權(quán)力、權(quán)力運行要遵守憲法和法律、權(quán)力濫用者責(zé)任追究要依法進(jìn)行。

法治；腐??；法治思維；法治方式

腐敗是我們黨當(dāng)前面臨的最大威脅，也是人民群眾最關(guān)注的社會問題之一。黨的十八大以來，我們黨始終堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍態(tài)度，通過“打虎”“拍蠅”“獵狐”等舉措，不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn)。但是，有權(quán)力就有腐敗，反腐敗永遠(yuǎn)在路上。反腐治權(quán)是法治社會腐敗問題標(biāo)本兼治的必然選擇，也是全面推進(jìn)依法治國基本方略的應(yīng)有舉措。在腐敗形成的多種原因中，無論是由于權(quán)力配置不夠科學(xué)、權(quán)力運行遵循憲法法律至上原則不夠徹底，還是權(quán)力行使主體為民服務(wù)的理念不夠堅定，其根本原因是法治缺失。因此，反腐治權(quán)就成為法治的題中之義。反腐治權(quán)的核心是以法治思維和法治方式開展反腐敗斗爭，即以法治思維分析腐敗成因，并在法治思維指導(dǎo)下以法治方式懲治腐敗，包括根據(jù)法治原則及方式構(gòu)建權(quán)力運行體制、運用法治手段矯正偏離法治軌道運行的權(quán)力、依法追究權(quán)力濫用者的法律責(zé)任，實現(xiàn)我們黨“通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤”的新時代中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)。

一、法治的涵義和基本要求

法治的內(nèi)涵比較豐富，從國家治理角度講，法治主要是指用法律來治理國家和社會的政治法律制度，也可以說是一種治理國家的手段。早在古希臘時期，法治就被柏拉圖和亞里士多德等主張為治理國家的手段，他們指出了“法治優(yōu)于人治”。其中，法治的內(nèi)涵和意義被亞里士多德描述為：“若要求由法律來統(tǒng)治，即是說要求由神祇理智來統(tǒng)治；若要求由一個人來統(tǒng)治，便無異于引狼入室。因為人類的情欲如同野獸，雖至圣大賢也會讓強(qiáng)烈的情感引入歧途。惟法律擁有理智而免除情欲?！彼€說：“法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！盵1]而洛克的法治思想則強(qiáng)調(diào)法治要保障公民自由和限制政府權(quán)力，為了保障公民自由才強(qiáng)調(diào)對政府權(quán)力在法律上給予限制。孟德斯鳩強(qiáng)調(diào)，法治是“法律下的自由和權(quán)力”，只有法律面前人人平等，民眾才有安全，實現(xiàn)政治自由；他反對專制，提出“三權(quán)分立”。在“三權(quán)分立”思想指導(dǎo)下，盧梭通過《社會契約論》和人民主權(quán)思想發(fā)展了法治思想，指出了以自由、平等、人民主權(quán)、合法政府和法律至上為基本要素的法治共和國思想?，F(xiàn)當(dāng)代，法治的內(nèi)涵與《牛津法律大辭典》的總結(jié)基本一致，即法治“意指所有權(quán)威機(jī)構(gòu)、立法、行政、司法及其他機(jī)構(gòu)都要服從某些原則。這些原則一般被看作是表達(dá)了法律的各種特性，如：正義的基本原則、道德原則、公平和合理訴訟程序的觀念，它含有對個人的至高無上的價值觀念和尊嚴(yán)的尊重。在任何制度中，法治的內(nèi)容是：對立法權(quán)的限制；反對濫用行政權(quán)力的保護(hù)措施；獲得法律的忠告、幫助和保護(hù)的大量的和平等的機(jī)會；對個人和團(tuán)體各種權(quán)利和自由的正當(dāng)保護(hù)；以及在法律面前人人平等?！皇菑?qiáng)調(diào)政府要維護(hù)和執(zhí)行法律及秩序；而是說政府本身要服從法律制度，而不能不顧法律或重新制定適應(yīng)本身利益的法律?！盵2]

當(dāng)代社會，我國語境下的法治要義就是依法治理，法治的基本要求是憲法法律至上、權(quán)力有限、人權(quán)尊重和保障。第一，憲法法律至上。憲法是國家政權(quán)組織法和公民權(quán)利保障法，其核心價值是規(guī)范國家權(quán)力和保障公民權(quán)利；法律是對各種社會關(guān)系的規(guī)范，所有國家和社會生活都要依照法律辦事，從而使國家治理和社會管理實現(xiàn)法律規(guī)則之治。強(qiáng)調(diào)憲法法律至上，實質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)人民利益至上；加之法律規(guī)則具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性，從而保證了國家治理的合理性。第二，權(quán)力有限。法治與專制相對立，與民主相聯(lián)系。因此，法治政府自身的職能、權(quán)力范圍、權(quán)力行使方式和責(zé)任具有有限性。政府存在和職權(quán)運行要以憲法和法律為基礎(chǔ)和依據(jù)，由此保證公民的私權(quán)和自由，這是法治的核心任務(wù)。第三，尊重和保障人權(quán)。尊重和保障人權(quán)是法治的最終價值，此價值的實現(xiàn)對國家有兩方面要求：一方面要求公權(quán)力要抑制，不能介入公民自由范圍；另一方面要求公權(quán)力要積極作為，為實現(xiàn)公民權(quán)利創(chuàng)造條件。比如為了就業(yè)，國家必須積極創(chuàng)造就業(yè)條件和機(jī)會；為了養(yǎng)老，國家要主動肩負(fù)責(zé)任，由此實現(xiàn)法治政府尊重和保障人權(quán)的終極目標(biāo)。

二、腐敗形成的根本原因

當(dāng)代社會，腐敗主要指公權(quán)力腐敗，即公職人員利用公共權(quán)力謀取私利、損害公共利益或公民個人合法權(quán)益的行為，通俗講就是不正當(dāng)?shù)厥褂霉矙?quán)力獲取好處。作為一種頑癥和痼疾，腐敗產(chǎn)生有內(nèi)因和外因兩個方面。其中內(nèi)因是指權(quán)力本身具有的特性會導(dǎo)致腐敗，比如權(quán)力的單向支配與服從、權(quán)力所有與權(quán)力使用分離、公益與私利的對立等。我們必須承認(rèn)，權(quán)力腐敗的內(nèi)因是無法消除的。當(dāng)然，這不能成為腐敗產(chǎn)生的正當(dāng)理由，畢竟外因也是事物發(fā)展的必要條件。腐敗的外因主要是社會政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和法治文化等存在問題，這些問題極易促使腐敗產(chǎn)生。但是從深層次看，腐敗產(chǎn)生的外因?qū)嵸|(zhì)上都是由于法治缺失造成的，法治缺失才是腐敗產(chǎn)生的根本原因。

根據(jù)法治要求，在國家政治制度中，公權(quán)力從配置到運行都要體現(xiàn)科學(xué)性與民主性，以防止權(quán)力腐敗。但是，在現(xiàn)代政治體制下，無論是實行“三權(quán)分立”的國家，還是貫徹民主集中制的國家，政治制度的科學(xué)性與民主性都存在缺陷。比如實行議會制國家，議會中公職的分配采用多數(shù)決定的原則，受多種因素影響，多數(shù)選舉存在不是擇優(yōu)而是擇劣的缺陷；國家選舉活動實質(zhì)是金錢的競爭，具有明顯的商業(yè)性特點；政黨制度無論是兩黨政權(quán)還是多黨政權(quán)，都必須競爭上臺，競爭歸根結(jié)底來源于經(jīng)濟(jì)上的競爭，各種不正當(dāng)競爭手段會在政權(quán)運行中表現(xiàn)出來，導(dǎo)致權(quán)力腐敗發(fā)生。我國民主集中制原則指導(dǎo)下的政治制度雖然優(yōu)于兩黨制和多黨制，但也存在一定的缺陷，主要表現(xiàn)為：“一把手”權(quán)力沒有明確界限和有效制約機(jī)制、干部任用和管理制度不完善、權(quán)力間相互監(jiān)督制度操作性不強(qiáng)、公民民主監(jiān)督權(quán)落實不夠等，這些都是引發(fā)腐敗的政治因素。

在經(jīng)濟(jì)制度方面，市場經(jīng)濟(jì)體制下，所有利益主體都把實現(xiàn)自身利益最大化作為奮斗目標(biāo)，這在推動社會進(jìn)步、激發(fā)人們創(chuàng)造財富的同時，由于社會分配方式設(shè)置不夠科學(xué)，在社會勞動收入初次分配的基礎(chǔ)上，社會貧富差距逐漸拉大，特別是國家公職人員的工資收入長期保留在比較低的水平上，低水平的勞動分配導(dǎo)致公務(wù)人員心理失衡；還有，不同行業(yè)之間收入分配差異太大，公權(quán)力行使者勞動付出與收入之間不對等。面對利益不平衡，公職人員很容易把把權(quán)力作為換取個人或小集體利益的籌碼，錢權(quán)交易頻繁出現(xiàn)，腐敗產(chǎn)生在所難免。法治本來能夠有效平衡國家、社會、部門之間以及個人之間的利益關(guān)系，發(fā)揮法治調(diào)節(jié)利益的功能，防止因為利益不均產(chǎn)生心理失衡、濫用權(quán)力產(chǎn)生腐敗。但是，法治的缺失則影響了其在經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)方面本應(yīng)發(fā)揮的作用。

在法治文化方面，一個社會的政治文化，特別是法治文化與同時期權(quán)力腐敗有直接或間接的關(guān)系。受道德水平、價值觀念和法治文化等的影響，公務(wù)人員的生活方式和工作方式或多或少有一些差別，這種差別最終會影響權(quán)力能否正常行使。當(dāng)公權(quán)力行使主體以及所處社會環(huán)境的整體法治文化處于健康狀態(tài)時，人們的私欲會受到抑制，促使權(quán)力廉潔規(guī)范行使；反之，則是拜金主義、享樂主義和極端個人主義盛行，憲法法律權(quán)威難以樹立，公權(quán)力行使主體在這樣的法治文化背景下行使職權(quán)，其觀念必然會受到不良影響，特別容易濫用權(quán)力，產(chǎn)生腐敗。

三、反腐治權(quán)是法治的應(yīng)有之義

腐敗是權(quán)力濫用的結(jié)果，法治缺失是腐敗產(chǎn)生的根本原因。反腐治權(quán)是腐敗問題標(biāo)本兼治的根本選擇，也是法治的題中之義。

(一)法治能夠控制權(quán)力

“權(quán)力是個人或集團(tuán)通過威懾力量不顧反對而把其意志強(qiáng)加于他人的能力”[3]。在民主社會，由于權(quán)力擁有者和行使者相分離，國家權(quán)力一旦形成，掌握權(quán)力者會不顧他人的反對而貫徹自己的意志，逐漸出現(xiàn)阿克頓勛爵所說的現(xiàn)象——“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”[4]。如此一來，權(quán)力具有的自我膨脹和自我擴(kuò)張?zhí)匦允蛊錁O易被濫用，侵害公民利益，這與公民讓渡其權(quán)利組成國家權(quán)力的公共目的相違背。因此，權(quán)力必須得到控制。法的權(quán)威性、公開性和可預(yù)測性可以有效規(guī)制權(quán)力運行，法治的中心任務(wù)就是控制權(quán)力，并以控制權(quán)力為路徑實現(xiàn)其對公民權(quán)利的保障。法治之所以能夠控制權(quán)力，有三個原因：

一是法治能夠?qū)?quán)力運行設(shè)置規(guī)則。防止權(quán)力濫用的基礎(chǔ)是對權(quán)力運行設(shè)置規(guī)則。在法治社會，通過憲法和法律為權(quán)力運行設(shè)置既定軌道，要求權(quán)力依照法制規(guī)則運行，并通過法制規(guī)則檢驗權(quán)力運行狀態(tài)是否良好。卓澤淵指出：“國家權(quán)力必須有既定的規(guī)則作為其正常運行的保證。而能符合于權(quán)力的性質(zhì)又能使國家權(quán)力不至于異化的規(guī)則，只有法律，只有良法而又很好地實現(xiàn)的法治狀態(tài)，也就是只能在法治的社會環(huán)境之中，國家權(quán)力才能不被非常異化?！盵5]

二是法治能夠監(jiān)督權(quán)力運行。法治不僅要求權(quán)力運行遵循既定的法律規(guī)則，而且還要對權(quán)力運行狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)控。民主政治下，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，國家權(quán)力配置采用分散型模式本身就形成權(quán)力間的監(jiān)督制度，同時也形成了民主監(jiān)督制度，這種廣泛主體所進(jìn)行的多角度監(jiān)督權(quán)力運行，實質(zhì)就是法治對權(quán)力運行所進(jìn)行的監(jiān)督。黨的十七大報告指出，要完善權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制；黨的十九大報告再次強(qiáng)調(diào)：“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機(jī)制。”“要加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。”其目的就是要通過健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，最大程度減少權(quán)力“尋租”產(chǎn)生腐敗。

三是法治能夠?qū)`憲權(quán)力進(jìn)行審查。實現(xiàn)法治的權(quán)力控制作用，主要依靠憲法。英國憲法學(xué)者詹寧斯認(rèn)為：“憲法是規(guī)定政府主要機(jī)構(gòu)的組成、權(quán)力和運作方式的規(guī)則以及政府機(jī)構(gòu)與公民之間關(guān)系的一般原則的文件?！盵6]當(dāng)然，憲法對權(quán)力運行的監(jiān)控有賴于有效的違憲審查制度得以落實。法治國家一般都有較完備的、適合國情的違憲審查制度，通過該制度對權(quán)力運行是否違反憲法進(jìn)行審查，維護(hù)憲法權(quán)威，控制權(quán)力運行，將權(quán)力活動始終限定在法治框架內(nèi)，實現(xiàn)其公民權(quán)利保障的最終目的。為此，黨的十八屆四中全會報告指出：“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！秉h的十九大報告再次強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”。開展合憲性審查工作，就是依據(jù)憲法對憲法以下的法律文件是否符合憲法進(jìn)行審查，其目的主要是維護(hù)憲法權(quán)威，當(dāng)然也包括對法律文件制定權(quán)運行是否違憲進(jìn)行審查，防止其濫用。

(二)法治能夠弱化人的貪欲

利益獲取是人類永恒的追求，而獲取利益最有效和便捷的手段便是權(quán)力。如果利益獲取的手段是濫用權(quán)力，則必然產(chǎn)生腐敗，根源與人性的貪婪有關(guān)。因此，亞里士多德說：“人類倘若由他任性行事，總是難保不施展他內(nèi)在的惡性?！盵7]“包括政治領(lǐng)袖和政府高官在內(nèi)的任何人，都不是圣人而是凡人，都不是君子而可能是小人，都有人性的弱點、缺點和局限，都有可能犯錯誤、出問題，甚至濫用權(quán)力謀私”[8]。在權(quán)力所有和行使分離的政治社會，權(quán)力行使者所進(jìn)行的權(quán)力運行是個相對獨立的過程，由于利益驅(qū)動和人的貪欲，很難保證權(quán)力運行始終在法定軌道進(jìn)行，腐敗發(fā)生不可避免。因此，在民主法治社會，防止掌權(quán)者心中的“惡”引發(fā)權(quán)力濫用危及公民個人權(quán)利和自由就一直被重視。法治可以很好地通過協(xié)調(diào)利益沖突、平衡利益關(guān)系，從而弱化人的貪欲，減少權(quán)力濫用產(chǎn)生腐敗。首先，依照法治進(jìn)行國家治理，可以通過法律為社會主體提供明確的行為準(zhǔn)則，引導(dǎo)民眾以理性、合法的行為表達(dá)和追求利益，從而減少各種權(quán)利主體因追逐利益的膨脹而產(chǎn)生利益沖突。其次，法治可以有效平衡各種利益主體間的利益關(guān)系。法治通過憲法合理架構(gòu)國家權(quán)力，防止權(quán)力專制，并通過法律對權(quán)力的運行方式和程序進(jìn)行嚴(yán)格限制與監(jiān)督，防止其濫用侵害公民利益；通過憲法規(guī)定公民基本權(quán)利，在滿足公民政治訴求前提下，使所有公民的自由權(quán)利得到最大化的實現(xiàn)，特別是能夠保證物質(zhì)需求得到最大可能的滿足，從而實現(xiàn)國家利益與個人利益、個人利益與社會利益之間的平衡。由此可見，法治平衡了國家與個人、個人與個人以及個人與其他社會組織之間的利益關(guān)系，滿足了不同權(quán)利主體的利益需求，也弱化了權(quán)力行使者的貪欲，能夠減少腐敗發(fā)生。再次，法治可以通過公正司法，對于濫用職權(quán)、侵害公民權(quán)利和破壞社會公平正義的違法犯罪行為給予懲罰，平等保護(hù)所有權(quán)利主體的合法權(quán)益，實現(xiàn)抑制權(quán)力行使者的貪欲和平等保護(hù)所有社會主體合法利益的雙重目的。

四、反腐治權(quán)的法治路徑

法治思維和法治方式從理念和制度層面為法治社會反腐敗工作提供了方向，是反腐治權(quán)的基本路徑。法治思維主要是以法治內(nèi)涵和要求為指導(dǎo)的思維；而法治方式則是一種在法治思維指導(dǎo)下，強(qiáng)調(diào)規(guī)則、突出并落實法治要求的處理問題的方式。因此，法治本身就含有法治思維和法治方式。全面落實依法治國基本方略，走法治反腐道路，必須堅持在法治思維指導(dǎo)下通過法治方式開展反腐敗斗爭?？梢哉f，能否用法治思維和法治方式關(guān)系到國家反腐倡廉制度建設(shè)是否合理、反腐敗斗爭開展是否科學(xué)有效、“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”是否能夠?qū)崿F(xiàn)?！霸谖覈婪ㄖ螜?quán)、依法治官是推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政和依法行政的必然要求，也是法治思維下反腐治權(quán)的必然要求。反腐必須治權(quán)，治權(quán)必靠法治”[8]。為此，十八屆中央紀(jì)委第二次全會明確提出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗?！?/p>

具體而言，基于法治思維首先是一種規(guī)則思維，運用法治思維反腐敗就必須嚴(yán)守規(guī)則和維護(hù)規(guī)則。比如開展反腐敗活動，要考慮民眾有哪些權(quán)利、民眾的利益是否被公權(quán)力侵犯；公權(quán)力運行是否合法，包括權(quán)力范圍和運行程序等；對濫用權(quán)力的行為追究責(zé)任是否依法依規(guī)進(jìn)行。其次，由于法治思維是一種非人格化的思維，運用法治思維反腐敗就必須堅持法治的非人格化治理理念，在建設(shè)反腐倡廉制度時不能把制度與特定的人和利益相聯(lián)系，如果這樣的話，實質(zhì)上就把權(quán)力的主體人格化了，“如果權(quán)力的主體人格化了，就等于把權(quán)力與特定的人和利益掛鉤，就會導(dǎo)致公器私用、以權(quán)謀私?！盵9]如此一來，構(gòu)建的反腐倡廉制度將無科學(xué)性可言，腐敗開展不可能取得應(yīng)有的實效。

因此，以法治思維和法治方式預(yù)防和懲治腐敗，就要在國家權(quán)力配置、權(quán)力運行監(jiān)控和責(zé)任追究等方面堅持法治思維，運用法治方式構(gòu)建反腐敗的防范機(jī)制和懲罰機(jī)制，使反腐敗走向規(guī)范化和制度化。

(一)科學(xué)配置國家權(quán)力

國家權(quán)力配制是國家政治生活中如何組織國家政權(quán)的一種制度設(shè)計，包括國家權(quán)力如何在各個機(jī)關(guān)之間分配、各個機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系以及職權(quán)運行中的配合等，內(nèi)容既包括不同性質(zhì)機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配，也包括同一性質(zhì)不同級別國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配(也有學(xué)者將其稱為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)問題)?？茖W(xué)合理的國家權(quán)力配置，既保證了國家權(quán)力正常而有效運行，又保證了人民能夠有效監(jiān)控國家權(quán)力行使。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，法治國家的國家所有權(quán)力不能由一個人或者某個機(jī)關(guān)行使，而要根據(jù)國家職能的多樣性對國家權(quán)力進(jìn)行劃分，并交由不同機(jī)關(guān)行使，遵循分工或分權(quán)基本原則，使權(quán)力在受公民權(quán)利制約之外，還要接受權(quán)力間的制約與監(jiān)督，從而防止權(quán)力本身因為歸一而形成集權(quán)與專制，減少權(quán)力腐敗。因此，法治建立了結(jié)構(gòu)合理、分配科學(xué)的權(quán)力配置體制。當(dāng)前我國反腐敗，要通過深化政治體制改革，完善我國人民代表大會制度下的權(quán)力配置體制。

第一，壓縮政府權(quán)力。適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，繼續(xù)壓縮政府過分干預(yù)的職權(quán)，保留必要的管理權(quán)和審批權(quán)。當(dāng)前關(guān)鍵任務(wù)是切實推進(jìn)深化行政審批制度的改革，減少政府微觀事務(wù)管理，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用。特別是地方各級政府要落實好壓縮政府權(quán)力、轉(zhuǎn)變職能的改革。落實這項改革，必須制定相關(guān)規(guī)章制度、完善地方性法規(guī)，為依法有序推進(jìn)改革、壓縮政府權(quán)力提供法律支持。

第二，分解主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。根據(jù)民主理念，權(quán)力要由不同機(jī)關(guān)掌握，而且擁有權(quán)力者必須能夠自我克制。但是實踐并非如此，“大人物往往是壞人物，即使是在他們運用影響而非權(quán)威時。當(dāng)你再補(bǔ)充上權(quán)威造成的腐敗趨勢或確定性時，就更是如此。最為有害的異端邪說，莫過于那種認(rèn)為職權(quán)使人神圣的觀點”[10]。從我國腐敗情形看，由于權(quán)力制約和監(jiān)督不力，有些部門主要領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣凌駕于組織之上，大搞“一言堂”。因此，必須改變一把手權(quán)力過分集中的積弊，加強(qiáng)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約，適當(dāng)分解主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力和責(zé)任，按照分工負(fù)責(zé)原則確定主要領(lǐng)導(dǎo)干部分管的事項、掌握的權(quán)力以及應(yīng)負(fù)的責(zé)任，減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部對具體事務(wù)的插手干預(yù)，降低主要領(lǐng)導(dǎo)干部對班子成員晉升時的權(quán)重，防止其權(quán)力過分集中而獨斷專行產(chǎn)生腐敗。

第三，完善權(quán)力相互制約制度。改革我國人民代表大會制度下行政權(quán)力太大、立法和司法權(quán)較弱的局面，切實保證立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)控，建立科學(xué)的權(quán)力互相制約制度，防止權(quán)力之間因缺少應(yīng)有的制約而濫用。

(二)有效監(jiān)控權(quán)力運行

腐敗的實質(zhì)是權(quán)力濫用、謀取私利，反腐敗的根本措施就是監(jiān)控權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，用制度的籠子對權(quán)力運行進(jìn)行全過程監(jiān)控。法治能夠為權(quán)力提供合法性依據(jù)從而監(jiān)控權(quán)力運行，使權(quán)力按照法定方式和程序運行。以法治方式監(jiān)控權(quán)力運行，既包括健全反腐敗法律制度，也包括完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。

第一，健全反腐敗法律制度。完備的反腐敗法律制度要對權(quán)力從配置、運行、后果及責(zé)任等方面進(jìn)行具體規(guī)定，使權(quán)力在各個環(huán)節(jié)上都受到法律制約。一旦權(quán)力運行出現(xiàn)“脫軌”，便有法律依據(jù)矯正和制裁其行為，最大限度減少體制障礙和制度漏洞，形成“不敢腐”的懲戒機(jī)制、“不能腐”的防范機(jī)制、“不易腐”的保障機(jī)制。黨的十九大報告指出要“推進(jìn)反腐敗國家立法，建設(shè)覆蓋紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報平臺”，落實黨的十九大報告要求，健全反腐敗法律制度，必將為國家進(jìn)一步開展法治反腐提供制度保障。

第二，完備權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。既然權(quán)力濫用是產(chǎn)生腐敗的根源，那么強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督必然始終與權(quán)力運行相伴隨。為此，不僅要重視權(quán)力間的制約機(jī)制建設(shè)，更要落實公民民主監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)公民反腐敗參與。眾所周知，腐敗必然侵害廣大人民利益，因此，反腐敗應(yīng)該通過法治方式調(diào)動公民積極參與，“在保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)揮民間反腐敗的優(yōu)勢，從而推進(jìn)和保障權(quán)力體制外的異體權(quán)利監(jiān)督”[11]。目前，我國權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)中，存在重權(quán)力間相互制約的機(jī)制建設(shè)、輕權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的制度完備與落實弊端，其結(jié)果不僅是出現(xiàn)公民反腐無序化，更是國家權(quán)力監(jiān)督機(jī)制存在瘸腿現(xiàn)象，最終影響反腐治權(quán)的實效。為此，必須從觀念上重視公民政治參與權(quán)的實現(xiàn)，采取切實有效舉措保障公民參與反腐敗活動，使公民的批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)和控告權(quán)等從紙上的法定權(quán)利變?yōu)樾兄行У默F(xiàn)實權(quán)利。

(三)依法追究腐敗責(zé)任

權(quán)力運行要有責(zé)任制度，這主要是從權(quán)力運行結(jié)果看，權(quán)力運行可能會發(fā)生違憲、違法等后果，給社會和民眾帶來不利后果。有了責(zé)任制度，可以防止權(quán)力濫用，保證權(quán)力良性運行，“責(zé)任與權(quán)力功能相反性是責(zé)任能夠使權(quán)力理性運作的功能基礎(chǔ)?！盵12]通過責(zé)任告知權(quán)力行使者濫用權(quán)力的后果，促進(jìn)權(quán)力的良性運行。反腐敗包括對腐敗行為的責(zé)任追究。在全面推進(jìn)依法治國基本方略進(jìn)程中，黨和國家各項工作的開展都要堅持法治原則，包括對腐敗行為責(zé)任的依法追究。依法追究腐敗責(zé)任，有關(guān)主體要有法治思維，在堅持“法律面前一律平等”的原則下，以法治方式，嚴(yán)格遵守法律程序，依法查處腐敗行為、追究腐敗責(zé)任，使反腐敗走向規(guī)范化、制度化。這樣既能從源頭和根本上遏制特權(quán)思想，預(yù)防權(quán)力腐??；還能通過公正司法，體現(xiàn)法治通過責(zé)任追究保障人權(quán)的司法救助價值。當(dāng)前，我國一方面應(yīng)該制定公務(wù)人員財產(chǎn)申報法、政府信息公開法、問責(zé)法等重要法律；繼續(xù)完善相關(guān)法律，擴(kuò)大行政復(fù)議、行政訴訟和民事訴訟等受案范圍，降低起訴條件；適時制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，落實用留置取代“兩規(guī)”措施，為依法追究腐敗責(zé)任提供必要的制度支撐和法律保障。另一方面也要提高相關(guān)工作人員的法治素養(yǎng)，使他們不但能夠掌握和運用基本的法律知識，而且能夠深刻理解法治的公平正義價值，保證法治反腐的準(zhǔn)確性和實效性，防止“機(jī)械執(zhí)法”侵犯公民權(quán)利。

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OnThinkingandWaysofGoverningaCountrybyLawforAnti-corruption

ZHANG Xiao-qin

(School of Law, North Minzu University，Yinchuan 750021，Ningxia，China)

Corruption is the act of misuse of public power for private interest. Supervising the authority for possible abuse of power is a fundamental measure for anti-corruption. The core task of governance by law is to administrate a country according to law. An important part of governance by law is to supervise the authority according to law. Therefore, anti-corruption and administration are two aspects of one proposition in a sense. Anti-corruption and administration have become universal choice for legal society to combat corruption. Anti-corruption and administrating our country are fundamental policy for winning the battle of anti-corruption in an overwhelming way at present. They are also the tenet of constructing legal society in China and essential measures for carrying out the policy of governing the country according to law. The thinking and ways of governing the country by law are fundamental way for combating anti-corruption. This is targeted on the root cause of corruption due to a position of authority, which could be formed for various reasons, but the lack of supervision for authority is the fundamental one. Combating corruption by the thinking and ways of governing the country according to law is to allocate the power scientifically according to national constitution and other laws. The operation of power should be supervised by national constitution and other laws. The abuse of power should be corrected according to law and the relevant abusers should take responsibility for it.

governance by law；corruption; thinking of governance by law; ways of governance by law

林麗芳]

D630.9；D922.11

A

1674-3199(2017)06-0039-08

2017-10-21

國家社科基金項目(11FXB009)

張曉琴(1970—)，女，寧夏固原人，北方民族大學(xué)法學(xué)院教授。