戴紫蕓

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的支持政策研究
——以湖北省為例

戴紫蕓

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

近年，湖北省農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展較快，合作社呈現(xiàn)規(guī)范化、示范帶動(dòng)發(fā)展模式，成員結(jié)構(gòu)趨向年輕化。通過分析湖北省農(nóng)民專業(yè)合作社支持政策的既有體系，具體包括財(cái)政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策和土地政策，發(fā)現(xiàn)目前湖北農(nóng)民專業(yè)合作社還存在政策落實(shí)難、執(zhí)行不到位、操作性不強(qiáng)的問題。針對(duì)湖北地方政府的扶持政策提出整合部門資源，提高政策落實(shí)效果；制定專項(xiàng)政策，完善具體規(guī)定；創(chuàng)新政策支持方式三條建議。

農(nóng)民專業(yè)合作社；支持政策；問題與建議；湖北省

目前，我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展還處在初始階段，內(nèi)外部條件相對(duì)不足，各主體雖然有一定發(fā)展能力，但各種風(fēng)險(xiǎn)仍然威脅這些新型主體的生存(丁冬等，2014)。黨的十八大提出“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，大力培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”，2016年中央一號(hào)文件指出加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要抓手，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變過程中的必然要求，通過促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，將政府扶持作為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的重要保障，從而發(fā)展壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化。而農(nóng)民專業(yè)合作社作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的重要組成部分，是政府推動(dòng)未來農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收的重要著力點(diǎn)。農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展離不開中央與地方政府的大力支持，只有把握好政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的政策扶持方向，才能真正促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展。

關(guān)于對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的支持與培育政策研究，不少學(xué)者結(jié)合中國(guó)國(guó)情得出的結(jié)論并不相同。對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的重心研究，樓棟、孔祥智(2013)認(rèn)為應(yīng)該著力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)。而黃祖輝、俞寧(2010)認(rèn)為農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)是中國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量。陳曉華(2014)認(rèn)為，農(nóng)產(chǎn)品銷售、生產(chǎn)環(huán)節(jié)未來培育的重點(diǎn)是農(nóng)民合作社和其他各類農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，而農(nóng)產(chǎn)品加工、物流環(huán)節(jié)應(yīng)做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。從農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策分析方法的視角上，孫艷華和劉湘輝(2013)基于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育的視角，對(duì)湖南省農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行了分析，從而提出了發(fā)展思路。任永昌等(2012)通過對(duì)四川省農(nóng)民專業(yè)合作社的實(shí)地調(diào)查分析，從而提出了當(dāng)前政策扶持的問題和不足，并提出了對(duì)策建議。本文以湖北省為例，結(jié)合湖北各地特色與典型案例，通過對(duì)湖北省農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策進(jìn)行文本分析，從而剖析出在政策實(shí)施過程中暴露的諸多問題，最終探討如何更好地將農(nóng)民專業(yè)合作社的政府扶持政策落到實(shí)處，并提出政策建議以供各級(jí)政府參考。

一、湖北省農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展基本態(tài)勢(shì)

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的不斷發(fā)展，我省勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移加速，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提高，龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體得以快速發(fā)展，并逐漸成為推動(dòng)全省農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要力量，逐步形成了由家庭經(jīng)營(yíng)占主導(dǎo)地位向多元經(jīng)營(yíng)主體并舉轉(zhuǎn)變的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)新格局。根據(jù)省農(nóng)業(yè)廳網(wǎng)站的最新統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，全省各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體達(dá)到16.4萬家，其中農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)到近5.7萬家，比2010年增長(zhǎng)2.44倍。在總體數(shù)量不斷提高的同時(shí)，湖北省農(nóng)民專業(yè)合作社也呈現(xiàn)出多樣發(fā)展態(tài)勢(shì)。從總體來說，湖北省農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展仍處在起步階段，因此合作社的不規(guī)范性是發(fā)展初級(jí)階段所必然具有的特點(diǎn)。但是，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展與資本下鄉(xiāng)過程的不斷滲透，傳統(tǒng)的合作社范式正逐漸被打破，公司加農(nóng)戶的訂單農(nóng)業(yè)發(fā)展模式正逐漸發(fā)展到合作社之中，使得合作社又呈現(xiàn)出一些新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

(一)農(nóng)民專業(yè)合作社組織形式向規(guī)范化發(fā)展

據(jù)湖北省農(nóng)業(yè)廳掌握的情況，全省近三年來農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量年均增幅均在40%以上，如圖1所示。由圖1可以看出，全省合作社數(shù)量呈加快發(fā)展趨勢(shì)，且預(yù)測(cè)數(shù)量還會(huì)逐漸增加。合作社在快速發(fā)展的同時(shí)經(jīng)營(yíng)規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大，如今千人以上的行政村更是村村都有了合作社，有些縣市還成立了合作社聯(lián)合會(huì)，通過逐步規(guī)范化的合作社發(fā)展形勢(shì)，從而提高合作社經(jīng)營(yíng)管理的規(guī)范化水平。合作社必須經(jīng)由工商登記注冊(cè)，并且成立合作社必須建立規(guī)章制度，形成一套成文的規(guī)則體系，通過制度約束合作社社員，從而帶動(dòng)合作社的規(guī)范發(fā)展。

圖1 2013-2015年湖北省農(nóng)民專業(yè)合作社增長(zhǎng)趨勢(shì)

(二)農(nóng)民專業(yè)合作社形成了示范帶動(dòng)發(fā)展模式

農(nóng)民專業(yè)合作社從合作領(lǐng)域來看，可以分為種植業(yè)合作社、養(yǎng)殖業(yè)合作社、土地股份合作社、社會(huì)化服務(wù)合作社等。在多種領(lǐng)域的合作社發(fā)展中，形成了不同的典型模式，其中包括“檀溪”、“華豐”、“春暉”模式等。第一種模式“檀溪”模式是集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新試點(diǎn)典型。2007年襄陽市檀溪村按照“分權(quán)不分產(chǎn)，發(fā)展不征地，營(yíng)運(yùn)不經(jīng)營(yíng)，分紅不分利”的辦法，開展農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新試點(diǎn)。通過明確產(chǎn)權(quán)主體，實(shí)現(xiàn)按份共有，盤活存量土地，搭建招商平臺(tái)，改革經(jīng)營(yíng)方式，提高經(jīng)營(yíng)效益，改革分配方式，實(shí)現(xiàn)了股民集體雙贏。至2011年村集體資產(chǎn)總額可達(dá)24400萬元，比改革前的2007年增加了16986萬元，增長(zhǎng)了2.2倍，改革成效顯著。第二種模式“華豐”模式是社會(huì)化服務(wù)組織的典型。2009年天門市農(nóng)民采取帶機(jī)入社、帶地入股和帶資入社的方法，成立了天門華豐農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，實(shí)行“五統(tǒng)一”的規(guī)范化管理，采用土地租用、合作種植、季節(jié)性流轉(zhuǎn)冬閑田等方式為農(nóng)戶開展服務(wù)。該合作社摸索了三種服務(wù)形式。一是全程承包。合作社與農(nóng)戶簽訂10年以上土地流轉(zhuǎn)合同，整村整組流轉(zhuǎn)，合作社每年以800斤稻谷市場(chǎng)折價(jià)支付流轉(zhuǎn)費(fèi)，所有風(fēng)險(xiǎn)由合作社承擔(dān)。二是合作種植。與種田大戶簽訂合作種植合同，種田大戶提供土地及所有生產(chǎn)資料的成本，合作社提供全程的農(nóng)田作業(yè)機(jī)械、技術(shù)、田管勞務(wù)。三是季節(jié)性流轉(zhuǎn)。合作社支付農(nóng)戶按季每畝流轉(zhuǎn)費(fèi)100元，種植一季小麥或油菜，于次年6月中旬將土地耕整后交還農(nóng)戶種中稻。2013年，合作社流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)到了6.5萬畝。種植生產(chǎn)的水稻、小麥、油菜總產(chǎn)量1億余斤。社員人均收入預(yù)計(jì)8.5萬元，達(dá)到全省農(nóng)民平均水平的近10倍。第三種模式“春暉”模式則是土地股份合作的典型。2011年湖北春暉集團(tuán)與孝南區(qū)龍崗村分別以農(nóng)機(jī)具折股、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折股的辦法，組建了湖北龍崗?fù)恋毓煞莺献魃?。合作社?duì)社員采取收入保底、盈余分紅的“360+X”模式，即入股社員每年每畝可從合作社獲得360斤中秈稻谷的固定收益，另外利潤(rùn)部分按股分紅，加入合作社的社員能夠拿到“六金”，分別是租金、薪金、股金、管理金、補(bǔ)貼金和機(jī)金。該合作社累計(jì)流轉(zhuǎn)了土地近12萬畝，總資產(chǎn)達(dá)到了1062萬元，拓寬了農(nóng)民增收渠道，帶動(dòng)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(三)農(nóng)民專業(yè)合作社成員結(jié)構(gòu)趨向年輕化

據(jù)2016年《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展指數(shù)調(diào)查報(bào)告》反映，相比普通農(nóng)戶，農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體普遍受教育水平更高，且主體趨向年輕化，其中男性比例更高。調(diào)查報(bào)告顯示，在年齡結(jié)構(gòu)上，農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人60歲以上者占比僅為7%，從性別結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)民專業(yè)合作社中男性占比為87%。合作社成員結(jié)構(gòu)年輕化的這種趨勢(shì)，一定程度上緩解了當(dāng)前城鎮(zhèn)化和工業(yè)化背景下農(nóng)村勞動(dòng)力老齡化現(xiàn)象。并且合作社成員受教育水平的提高，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供了豐富的人力資源，有利于逐漸打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)依賴婦女、老人等農(nóng)村留守群體的困局。組織成員的年輕化能夠帶來技術(shù)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)模式的創(chuàng)新，不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)力，從而提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，促進(jìn)農(nóng)戶增收。

二、湖北省農(nóng)民專業(yè)合作社支持政策的既有體系

湖北省支持農(nóng)民專業(yè)合作社的政策扶持體系在全國(guó)都是領(lǐng)先水平。為響應(yīng)黨的十八大關(guān)于大力培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的號(hào)召，湖北省委省政府下發(fā)了《關(guān)于支持和促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的意見》，全省制定了《湖北省實(shí)施〈農(nóng)民專業(yè)合作社法〉辦法》，相關(guān)部門制定了《關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)社登記管理工作的試行意見》，依據(jù)這一系列扶持政策來規(guī)范合作社發(fā)展，為合作社發(fā)展提供稅收、用水、用電等政策優(yōu)惠，加大扶持力度，通過各種政策扶持來大力培育合作社的，利用政策引導(dǎo)合作社加速發(fā)展。

(一)財(cái)政政策

湖北省對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政政策扶持主要體現(xiàn)在項(xiàng)目依托上，通過設(shè)立農(nóng)民合作社發(fā)展專項(xiàng)資金，依靠貼息、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等形式，支持合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體興建生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施、建設(shè)生產(chǎn)基地、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、推進(jìn)技術(shù)改造升級(jí)、建立科技研發(fā)機(jī)構(gòu)等。同時(shí)，省農(nóng)業(yè)廳按照“農(nóng)民主動(dòng)實(shí)施為主、補(bǔ)貼政策引導(dǎo)為輔”的原則，根據(jù)各地生產(chǎn)條件和土地經(jīng)營(yíng)承包方式，確定重點(diǎn)補(bǔ)貼對(duì)象，鼓勵(lì)和支持新型經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)項(xiàng)目任務(wù)，補(bǔ)助物資向農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。例如荊門市財(cái)政部門通過整合和統(tǒng)籌專項(xiàng)資金，對(duì)建立“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的龍頭企業(yè)、合作社和農(nóng)戶，在基地建設(shè)、技改擴(kuò)能、技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測(cè)與標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌創(chuàng)建等方面給予重點(diǎn)支持，對(duì)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制緊密、帶動(dòng)農(nóng)民增收脫貧致富明顯的合作社和龍頭企業(yè)，由縣級(jí)財(cái)政給予一定的獎(jiǎng)補(bǔ)。

(二)金融政策

湖北省主要采用信貸保險(xiǎn)、金融創(chuàng)新等方式對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行金融扶持，通過鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)固定資產(chǎn)投資、農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)的支持力度；鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)根據(jù)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)，合理確定貸款期限、利率和償還方式，擴(kuò)大有效抵押物范圍，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，有效滿足各方資金需求；鼓勵(lì)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極為合作社和龍頭企業(yè)提供擔(dān)保服務(wù)，緩解融資難問題。在信貸保險(xiǎn)方面，為支持農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，潛江市郵儲(chǔ)銀行積極聯(lián)系市農(nóng)辦、市金融辦，主動(dòng)匯報(bào)、爭(zhēng)取支持，2015年成功開辦“郵儲(chǔ)助農(nóng)貸”業(yè)務(wù)，該業(yè)務(wù)市政府提供1000萬鋪底擔(dān)保金，按1：5的放大倍數(shù)專門針對(duì)農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)主體發(fā)放貸款，該業(yè)務(wù)開創(chuàng)了郵儲(chǔ)銀行“政銀合作”模式的先河，充分發(fā)揮政府力量，實(shí)行了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，有效解決了農(nóng)村抵質(zhì)押物缺乏，貸款額度低的問題。在金融創(chuàng)新方面，荊州市使用以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，積極引導(dǎo)民間資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，發(fā)揮了政策資金的導(dǎo)向性和杠桿性作用。通過創(chuàng)新開展“興農(nóng)貸”等金融業(yè)務(wù)，使得農(nóng)民專業(yè)合作社等新型主體貸款難、貸款貴等問題得到緩解。同時(shí)，積極探索了融資抵押品創(chuàng)新、政府擔(dān)保信用貸款創(chuàng)新、互助合作金融創(chuàng)新、聯(lián)戶金融創(chuàng)新，逐步形成了多元融資體系。

(三)產(chǎn)業(yè)政策

湖北省通過大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，主要依靠推廣規(guī)?；?jīng)營(yíng)模式，提高土地利用率，提升農(nóng)業(yè)綜合效益。具體是以農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)大戶為重點(diǎn)，突出新型經(jīng)營(yíng)主體培育，將農(nóng)戶的小規(guī)模生產(chǎn)與大市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，把從事同類生產(chǎn)的農(nóng)戶有效組織，聯(lián)結(jié)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后，引導(dǎo)農(nóng)戶規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)土地，引導(dǎo)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體開展季節(jié)性流轉(zhuǎn)，從而推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。例如咸寧市咸安區(qū)引導(dǎo)土地向合作社等經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，將當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的“稻-菜輪作”基地集中流轉(zhuǎn)，采取“合作社+基地+農(nóng)戶”等運(yùn)作模式，發(fā)展集約化生產(chǎn)，激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力，轉(zhuǎn)變了發(fā)展觀念；其次，通過推行“育苗+種植”模式，利用設(shè)施栽培方式，提早了蔬菜上市時(shí)間，優(yōu)化了傳統(tǒng)種植模式，使得效益翻番；另外還推行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，創(chuàng)建“設(shè)施蔬菜標(biāo)準(zhǔn)園”，采取科學(xué)節(jié)本增效措施，促進(jìn)蔬菜產(chǎn)品提檔升級(jí)，轉(zhuǎn)變了生產(chǎn)方式。

(四)土地政策

湖北省農(nóng)業(yè)廳根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》中關(guān)于“構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系”這一指令，提出了深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的政策建議，指導(dǎo)農(nóng)村土地承包、耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和承包糾紛仲裁管理。通過指導(dǎo)、監(jiān)督減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村民籌資籌勞管理工作，指導(dǎo)農(nóng)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理，擬訂農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展規(guī)劃與政策并組織實(shí)施，指導(dǎo)、扶持農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)與發(fā)展，旨在完善農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體制。例如隨州市政府鼓勵(lì)農(nóng)民通過租賃、轉(zhuǎn)包、入股、合作等多種形式流轉(zhuǎn)土地，引領(lǐng)土地向合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體集中。對(duì)于規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新型經(jīng)營(yíng)主體，若沒有可以利用的非耕地，可以根據(jù)實(shí)際情況允許一定比例額的耕地用于建設(shè)生產(chǎn)性設(shè)施，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策。

三、既有政策支持體系的問題檢視與困境溯源

當(dāng)前，從國(guó)家到地方政府出臺(tái)了一系列支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的政策措施，為合作社的規(guī)范化發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境，使得合作社能夠快速發(fā)展，但在支持政策的實(shí)際實(shí)施過程中，仍然面臨許多制約因素，出現(xiàn)了許多問題亟待解決。

(一)政策落實(shí)難

由于支持政策是由多部門出臺(tái)，例如農(nóng)業(yè)廳、財(cái)政廳、湖北省政府等，政出多門的現(xiàn)象導(dǎo)致合作社在申請(qǐng)政策支持時(shí)不能及時(shí)協(xié)調(diào)，多頭管理導(dǎo)致政策缺少協(xié)調(diào)，不能夠充分被運(yùn)用。并且多數(shù)部門對(duì)合作社的扶持手段多是通過項(xiàng)目資金撥付，支持方式的單一，缺乏針對(duì)性和協(xié)調(diào)性，出現(xiàn)合作社在某方面重復(fù)受惠的結(jié)果，最終導(dǎo)致政策效益降低。又或出現(xiàn)合作社在薄弱方面不能得到及時(shí)有效的政策支持，最終影響支持政策的發(fā)揮。原有的扶持政策往往堅(jiān)持渠道不變、申報(bào)主體不變、資金用途不變，政策的時(shí)滯性導(dǎo)致新增的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和以合作社為重點(diǎn)扶持對(duì)象的財(cái)政扶持資金政策難以落實(shí)。

(二)政策執(zhí)行不到位

目前，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)、土地等支持政策盡管出臺(tái)的比較完善，但仍存在相關(guān)配套政策缺乏，出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位的現(xiàn)象。例如新合作社法的出臺(tái)雖然確立了合作社的法律地位，給予了合作社法人資格，但由于缺乏相關(guān)抵押擔(dān)保與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持，合作社普遍存在貸款難、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平低的問題，配套政策的普遍缺乏滿足不了合作社發(fā)展的需求，很大程度上會(huì)影響合作社功能的發(fā)揮。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于缺少合作社的專用發(fā)票，合作社使用普通發(fā)票則要求按規(guī)定納稅，部分地方合作社用電沒有按照農(nóng)業(yè)用電標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。從以上現(xiàn)象可以看出，對(duì)合作社的優(yōu)惠政策在實(shí)際中并沒有執(zhí)行到位，政策的層層落實(shí)并沒有真正實(shí)現(xiàn)。

(三)政策操作性不強(qiáng)

在政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的大力扶持過程中，許多農(nóng)村種養(yǎng)大戶、經(jīng)紀(jì)人、村干部、企業(yè)帶頭人等看到了政府支持帶來的好處，為了得到各級(jí)政府的獎(jiǎng)補(bǔ)、優(yōu)惠和項(xiàng)目支持，就積極成立了許多自己任社長(zhǎng)，相熟農(nóng)民掛名社員的合作社，合作社承辦人建立合作社的目的不是服務(wù)社員，而是套取國(guó)家項(xiàng)目資金，有些合作社的盈利也不是來自于自我經(jīng)營(yíng)獲得的利潤(rùn)，而是來自國(guó)家補(bǔ)貼與福利，自我可持續(xù)發(fā)展能力薄弱。這類合作社并沒有發(fā)揮實(shí)際合作社的有效功能，違背了國(guó)家補(bǔ)貼、扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的初衷。另外，對(duì)于合作社的扶持手段，國(guó)家和地方政府多是通過項(xiàng)目資金注入來進(jìn)行大力支持，但項(xiàng)目資金秉承著扶大扶強(qiáng)不扶弱，在項(xiàng)目資金的層層注入過程中，最終能夠?qū)嶋H惠農(nóng)的資金已經(jīng)減少。如圖2所示，從國(guó)家到地方的項(xiàng)目資金由龍頭企業(yè)股東、合作社社長(zhǎng)、種養(yǎng)大戶、經(jīng)紀(jì)人等這些鄉(xiāng)村精英掌控并分配，經(jīng)過層層分配，最終到達(dá)普通農(nóng)戶手里的惠農(nóng)資金已經(jīng)經(jīng)過了逐級(jí)削減，會(huì)大力降低扶持政策效果。

圖2 項(xiàng)目資金流程圖

四、湖北省農(nóng)民專業(yè)合作社政府支持政策的改革進(jìn)路

為了打破湖北農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展困境，實(shí)現(xiàn)合作社支持政策的有效落實(shí)，必須充分利用現(xiàn)有條件，積極調(diào)整或轉(zhuǎn)變合作社發(fā)展思路，推進(jìn)政府對(duì)合作社支持的政策改革和體制機(jī)制創(chuàng)新，突破發(fā)展困境的制約。

(一)整合部門資源，提高政策落實(shí)效果

通過加強(qiáng)對(duì)政府部門相關(guān)工作人員以及合作社成員對(duì)合作社基礎(chǔ)知識(shí)的培訓(xùn)力度，使職能部門和合作社社員能夠正確認(rèn)識(shí)合作社，明確合作社發(fā)展所需的具體條件。依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，省農(nóng)業(yè)廳應(yīng)作為培育農(nóng)民專業(yè)合作社的綜合協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其他各職能部門對(duì)合作社支持政策的相互銜接，同時(shí)將各個(gè)部門出臺(tái)的合作社支持政策進(jìn)行最大程度的整合，并盡量符合合作社真實(shí)發(fā)展的需求，保持最大限度的一致性。各個(gè)部門需根據(jù)自身職能性質(zhì)，有針對(duì)性的對(duì)合作社發(fā)展的不同環(huán)節(jié)加以支持，避免政策的模糊性導(dǎo)致的政策低效。

(二)制定專項(xiàng)政策，完善具體規(guī)定

從地方政府到縣市級(jí)政府，各地可依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)專項(xiàng)支持政策，針對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社基礎(chǔ)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)等方面制定扶持政策，對(duì)烘干設(shè)備、倉(cāng)庫(kù)建設(shè)、機(jī)械化作業(yè)用油等分別采取提高補(bǔ)貼比例、貸款貼息、給予補(bǔ)貼等辦法，制定農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體設(shè)施的農(nóng)用地管理具體辦法，有針對(duì)性的制定專項(xiàng)政策。同時(shí)對(duì)某些具體規(guī)定進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化和完善，比如改變?cè)炯Z食直補(bǔ)政策與承包地掛鉤的做法，實(shí)行與糧食產(chǎn)量掛鉤，改變某些地方將設(shè)施農(nóng)用地按工業(yè)用地規(guī)定執(zhí)行的做法，從而簡(jiǎn)化審批減免稅費(fèi)。

(三)創(chuàng)新政策支持方式

首先，變單一的政策支持方式為多元化的支持手段，除了財(cái)政資金扶持之外，在項(xiàng)目建設(shè)、稅收優(yōu)惠、技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)、人才培養(yǎng)等方面給予更多專業(yè)性的指導(dǎo)與支持。其次，綜合采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貸款、貼息、擔(dān)保、股金分紅等多種方式引導(dǎo)社會(huì)資本參與合作社培育發(fā)展。再次，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，通過項(xiàng)目資金扶持合作社的過程，使合作社在獲得收益的同時(shí)，能夠提升自身經(jīng)營(yíng)管理能力。最后，通過變一次性的資金獎(jiǎng)勵(lì)為多年持續(xù)性補(bǔ)助方式，避免資金過多集中于鄉(xiāng)村精英手中，根據(jù)資金的使用效益情況決定支持的重點(diǎn)和方式，從而能使資金變?yōu)槠栈菔街С?，能更多分配到農(nóng)戶手中，發(fā)揮政策的最大作用，實(shí)現(xiàn)更廣泛的惠農(nóng)效益。

[1]丁冬,鄭風(fēng)田,彭軍,內(nèi)海真一.國(guó)外新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].現(xiàn)代管理科學(xué),2014(6).

[2]樓棟,孔祥智.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的多維發(fā)展形式和現(xiàn)實(shí)觀照[J].改革,2013(2).

[3]黃祖輝,俞寧.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體:現(xiàn)狀、約束與發(fā)展思路——以浙江省為例的分析[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2010(10).

[4]陳曉華.大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體——在中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)年會(huì)上的致辭[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2014(1).

[5]孫艷華,劉湘輝.湖南省農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的困境與突圍——基于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育的視角[J].湖南社會(huì)科學(xué),2013(6).

[6]任永昌,郭曉鳴,丁延武.當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社支持政策存在的問題及對(duì)策建議——基于四川省的調(diào)查分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2012(5).

[責(zé)任編輯：吳祝平]

2017-07-03

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中利益主體行為扭曲機(jī)理與治理機(jī)制研究”(14YJC630076)。

戴紫蕓，女，湖北荊州人，碩士研究生。研究方向：公共管理。

F303

：A

：1672-1047(2017)04-0098-05

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.04.27