胡誠(chéng)林

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

城市空氣污染治理中PPP模式的運(yùn)用與優(yōu)化

胡誠(chéng)林

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

在規(guī)范研究上，本文總結(jié)了傳統(tǒng)治理模式的缺陷和具體的PPP治理模式；在經(jīng)驗(yàn)研究上，梳理了先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)，PPP模式存在的政府作用失衡、項(xiàng)目缺少激勵(lì)的問題可以通過完善法制環(huán)境、明確政府職能定位、構(gòu)建物有所值評(píng)價(jià)體系和創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制加以解決。

城市空氣污染；污染治理；PPP模式

城市空氣污染治理的傳統(tǒng)模式具有主體單極化和相關(guān)主體容易“搭便車”缺陷，PPP(政府與社會(huì)資本合作)模式能夠有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理模式的弊端。同時(shí)，PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)空氣污染的長(zhǎng)效治理，促進(jìn)生態(tài)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一。根據(jù)是否直接對(duì)污染的空氣進(jìn)行治理和付費(fèi)的差異區(qū)分，城市空氣污染治理的PPP模式可分為間接和直接兩種模式。其中，間接模式通過更新設(shè)備技術(shù)等減少污染排放，同時(shí)產(chǎn)出可由使用者付費(fèi)的產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)收益，是減排行為；直接模式則通過數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)機(jī)制對(duì)排污進(jìn)行預(yù)警，抑制空氣污染的形成，從源頭上進(jìn)行治理。

一、空氣污染的治理與PPP模式

城市空氣污染治理的傳統(tǒng)模式主要有兩種，第一種是基于府際合作的“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控”模式，第二種是單一區(qū)域內(nèi)基于地方政府、企業(yè)、第三部門及其他利益相關(guān)者共同參與的“社會(huì)協(xié)同治理”模式。這兩種模式都在一定程度上降低了空氣污染，但效果并不顯著，甚至治理績(jī)效往往不具有可持續(xù)性，其原因在于參與主體的“搭便車”行為，主體優(yōu)勢(shì)難以整合等。PPP模式的使用能夠有效避免參與主體的搭便車行為并能夠充分整合各方資源，從而實(shí)現(xiàn)空氣污染治理的高績(jī)效化和績(jī)效可持續(xù)。

(一)傳統(tǒng)治理模式的特征與績(jī)效

主體多元是空氣污染的重要特征，因此在治理空氣污染的過程中不可避免地需要多元主體的共同參與。關(guān)于多主體參與空氣污染治理的研究，有的學(xué)者討論了不同區(qū)域的多元主體共同參與治理的“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控”模式，有的學(xué)者論述了單一區(qū)域內(nèi)的多元主體共同參與的“社會(huì)協(xié)同治理”模式。但實(shí)際上這兩種模式的多元主體是不同的。前者的多元主體主要是指不同區(qū)域內(nèi)的相關(guān)行政部門，其作用機(jī)制主要是通過行政手段來實(shí)現(xiàn)的。如山東省會(huì)城市群的聯(lián)防聯(lián)控工作是政府間簽訂協(xié)議書，啟動(dòng)應(yīng)急減排措施，嚴(yán)厲查處各類環(huán)境違法行為[1]。從本質(zhì)上來看，這是一種自上而下的治理模式，行政手段的運(yùn)用居于主導(dǎo)地位。后者的多元主體包括本區(qū)域內(nèi)的政府部門、企業(yè)、第三部門和其他利益相關(guān)者。曹凌燕、邵建平在對(duì)政府、企業(yè)與社會(huì)公眾在污染治理中的博弈進(jìn)行定量研究后指出城市空氣污染治理仍屬于政府直管型，主體呈現(xiàn)顯著單極化特征[2]。這兩種模式的共同特點(diǎn)都在于行政權(quán)威居于首要地位，整個(gè)治理框架都是自上而下的，其他相關(guān)主體都是行政主體的從屬主體。

在治理績(jī)效方面，兩種模式都有一定的效果，但效果不顯著。從理論上講，“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控”治理空氣污染能夠有效破除“公地悲劇”和“搭便車”現(xiàn)象，也就是說能夠有效降低空氣污染；但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、無法明確區(qū)分各地責(zé)任、缺乏有效的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制、缺少政府與其他管理部門之間的合作等是“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控”模式的瓶頸[3]。李永亮從主體、制度、內(nèi)部和外部四個(gè)方面指出政府間協(xié)同的困境，認(rèn)為需要建立以政府間合作為核心的多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，法律約束機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制[4]。單一區(qū)域內(nèi)的“協(xié)同治理”雖然強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、第三部門的協(xié)同，但從實(shí)際效果上來看，主體單極化，政府缺乏與其他治理主體的聯(lián)動(dòng)，缺乏通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)自覺進(jìn)行節(jié)能減排的途徑和措施[5]。

(二)城市空氣污染治理的PPP模式轉(zhuǎn)變

城市空氣污染治理的PPP模式在治理主體上突破了傳統(tǒng)模式的“一元主體”，轉(zhuǎn)向了政府與企業(yè)協(xié)同。PPP項(xiàng)目較長(zhǎng)的生命周期能夠保證監(jiān)督的長(zhǎng)期進(jìn)行，此外，PPP模式還能滿足空氣污染的特點(diǎn)對(duì)治理過程提出的要求。

1.城市空氣污染治理的PPP模式

城市空氣污染治理的PPP模式類似協(xié)同治理模式，主體包括政府、企業(yè)和其他利益相關(guān)者，不同的是，PPP模式下各主體的功能劃分略有不同。在PPP模式的治理網(wǎng)絡(luò)中，政府與企業(yè)會(huì)建立一種伙伴關(guān)系，打破傳統(tǒng)的政府一元權(quán)威，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與到空氣污染的治理中來；第三部門與其他利益相關(guān)者則是作為監(jiān)督主體同被納入治理網(wǎng)絡(luò)中。PPP模式，即公私伙伴關(guān)系，是政府與社會(huì)資本合作的一種項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方式，具有“伙伴關(guān)系”、“利益共享”、“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的特點(diǎn)。美國(guó)學(xué)者薩瓦斯指出用“公私伙伴關(guān)系”替代傳統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)是一種趨勢(shì)，并指出PPP模式更能夠提高效率、管理水平、設(shè)備維護(hù)的水平、設(shè)施利用率和技術(shù)水平，能夠擴(kuò)大資金來源、整合企業(yè)使命與環(huán)保使命且易監(jiān)管，能夠杜絕偷排偷放[6]116。Caroline，Daniel和Alan用實(shí)證的方法研究了蘇格蘭64個(gè)PPP項(xiàng)目的績(jī)效，并證實(shí)了PPP模式的高績(jī)效。Peter Gunther指出在污染治理領(lǐng)域，由于資金來源和PPP模式的應(yīng)用，服務(wù)的生產(chǎn)者與供給者將分離開來[6]125。此外，PPP項(xiàng)目的生命周期一般都比較長(zhǎng)，在這一過程中，政府與企業(yè)能夠長(zhǎng)期進(jìn)行監(jiān)督工作，保證了監(jiān)督的持續(xù)性。

2.空氣污染特點(diǎn)與PPP模式的契合

空氣污染的PPP模式治理必須考慮空氣污染的公共性、負(fù)外部性與綜合性的特征。

公共性?？諝馕廴镜墓残詫?dǎo)致各相關(guān)主體都不得不涉及其中，而任何一方主體都難以單獨(dú)實(shí)現(xiàn)對(duì)空氣污染的治理。過去民眾普遍認(rèn)為空氣污染治理是政府的責(zé)任，但政府作為單一治理主體時(shí)，政府往往會(huì)GDP優(yōu)先，或者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相對(duì)立、環(huán)境保護(hù)僅僅是環(huán)保部門的事情，因此以政府為單一主體的治理模式并不可取[7]。后來演化到了“誰污染誰治理”，但是企業(yè)完全承擔(dān)污染治理責(zé)任并非是有效率的[8]。由于單一治理主體不能單獨(dú)對(duì)空氣污染進(jìn)行良好治理，多元治理主體的共同參與就顯得尤為必要。PPP模式強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)的伙伴關(guān)系能夠良好彌補(bǔ)這一缺陷。

負(fù)外部性。負(fù)外部性是空氣污染的重要特征，污染主體的污染行為所產(chǎn)生的后果會(huì)讓社會(huì)共同承擔(dān)，因此，對(duì)空氣污染的治理，必須減少這種負(fù)外部性。這需要對(duì)空氣污染進(jìn)行監(jiān)督、預(yù)警，污染主體對(duì)設(shè)備進(jìn)行更新?lián)Q代等。

綜合性。空氣污染的治理包括對(duì)污染的預(yù)防、減少社會(huì)生產(chǎn)過程中污染物的排放以及對(duì)既成空氣污染的處理。第三種情況就是所謂的“先污染后治理”，這種方式治標(biāo)不治本，工業(yè)經(jīng)濟(jì)依然更多是通過犧牲環(huán)境換取“骯臟增長(zhǎng)”[9]。而前兩種方式則能實(shí)現(xiàn)源頭治理，但前兩種方式需要充分依靠行政手段、法律手段、市場(chǎng)手段甚至科技手段等綜合力量。

二、空氣污染治理的PPP模式

空氣污染具有典型的負(fù)外部性特征，體現(xiàn)出對(duì)潔凈空氣的過度消費(fèi)對(duì)他人帶來的不利影響。從這一點(diǎn)來看，潔凈空氣屬于一種準(zhǔn)公共物品，即任何人都可以使用空氣，但過度消費(fèi)會(huì)產(chǎn)生公地悲劇[10]。在供給方式上，埃莉諾·奧斯特羅姆主張將公共物品或服務(wù)的提供和生產(chǎn)職能剝離開來[11]。PPP模式正是體現(xiàn)了這一思想。

(一)PPP治理模式

現(xiàn)行的PPP模式提供潔凈空氣的治理模式分別作用于污染前(如撫仙湖水環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng))、污染中(如蘇州靜脈園垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目)和污染后(如洛陽萬安區(qū)生態(tài)示范區(qū)綜合治理項(xiàng)目)三個(gè)階段。根據(jù)是否直接對(duì)空氣進(jìn)行治理以及付費(fèi)模式的差異，PPP模式治理城市空氣污染可以分為間接模式和直接模式(見表1)。間接模式通過更新設(shè)備技術(shù)等減少污染排放，同時(shí)產(chǎn)出可由使用者付費(fèi)的產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)收益，是一種基于減排而達(dá)到對(duì)空氣污染進(jìn)行治理的模式，此模式作用于污染中；直接模式則通過數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)機(jī)制對(duì)空氣質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)并對(duì)排污進(jìn)行預(yù)警，從而抑制空氣污染的形成，或者直接建設(shè)生態(tài)工程促進(jìn)污染的空氣向潔凈空氣的自然轉(zhuǎn)化，是從源頭上進(jìn)行治理的模式，此模式分別作用于污染前和污染后。(具體方式見圖1)

表1 直接模式與間接模式的作用機(jī)制

圖1 空氣污染PPP治理模式

間接治理模式。間接治理模式使用比較廣泛，是通過組建的項(xiàng)目公司提供可用于收費(fèi)的產(chǎn)品如清潔用水、電力等。項(xiàng)目公司將會(huì)使用先進(jìn)的環(huán)保設(shè)備從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作，間接模式本身不做空氣潔凈工作，反而還會(huì)持續(xù)排污，它是通過減少排污實(shí)現(xiàn)對(duì)空氣污染治理的助益，作用于空氣污染的排放過程。在間接模式中，由于項(xiàng)目公司能直接生產(chǎn)出用于社會(huì)生活生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)，如電力，項(xiàng)目公司與使用者之間便產(chǎn)生了直接的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。政府在項(xiàng)目過程中既是參與者又是監(jiān)督者[12]，作用則是進(jìn)行相關(guān)的授權(quán)和對(duì)項(xiàng)目的整體運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。

在付費(fèi)機(jī)制方面，由于市場(chǎng)能夠發(fā)揮作用，一般情況下是直接由使用者付費(fèi)，在使用者付費(fèi)無法滿足收益的時(shí)候需要政府的財(cái)政可行性缺口補(bǔ)助(VGF)。

直接治理模式。直接治理模式區(qū)別于間接模式的原因在于直接模式?jīng)]有或者少有收益點(diǎn)，是通過建設(shè)環(huán)保工程，如城市綠化使既成空氣污染得到自然消化，或者建設(shè)空氣污染檢測(cè)工程來對(duì)空氣情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和污染預(yù)警。采用監(jiān)測(cè)與預(yù)警方式的項(xiàng)目公司會(huì)采集來自污染者的排污數(shù)據(jù)，然后對(duì)采集數(shù)據(jù)進(jìn)行分析形成報(bào)告；政府則向項(xiàng)目公司購(gòu)買這一服務(wù)，進(jìn)而對(duì)排污超標(biāo)者進(jìn)行罰款。污染后的自然消化是生態(tài)項(xiàng)目的附加功能，其本質(zhì)仍然是一種被動(dòng)的治理，是“先污染，后治理”。因此，空氣污染的治理應(yīng)該集中于污染前和污染中。

直接模式下的項(xiàng)目工程本身不產(chǎn)生直接的收益點(diǎn)，無法進(jìn)行使用者付費(fèi)；即便存在污染者付費(fèi)，但這種付費(fèi)是一種懲罰性質(zhì)的，帶來的收益非常有限。因此，此類項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制依靠政府付費(fèi)。

(二)PPP治理模式的優(yōu)點(diǎn)

運(yùn)用PPP模式治理城市空氣污染能夠有效整合政府與企業(yè)的資源，這不僅打破了傳統(tǒng)模式主體單極化的壁壘，促進(jìn)了多元主體的有機(jī)協(xié)同，還將市場(chǎng)機(jī)制帶入了治理過程之中。具體而言，PPP模式運(yùn)用于城市空氣污染治理主要有幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)。

打破治理主體政府單極化的刻板模式。傳統(tǒng)上，不論是“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控”還是單一區(qū)域內(nèi)的社會(huì)協(xié)同治理，在治理的過程中都最終表現(xiàn)出了以政府為主的主體特征。PPP模式的應(yīng)用使企業(yè)也成了治理主體，兩者之間的“伙伴關(guān)系”不僅促進(jìn)了多元治理主體的協(xié)同，只有相關(guān)各方采取一致的行動(dòng)，才能有效克服空氣污染的外部性[13]。此外，這還在一定程度上打破了傳統(tǒng)自上而下的治理體系。

有利于實(shí)現(xiàn)城市空氣污染的長(zhǎng)效治理。一般而言，PPP項(xiàng)目的生命周期都比較長(zhǎng)(10-30年)，在此期間內(nèi)，政府與社會(huì)資本在項(xiàng)目的各個(gè)階段都會(huì)發(fā)揮著各自的作用，監(jiān)督的常態(tài)化能夠使對(duì)空氣污染的治理長(zhǎng)效化。

能夠促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的統(tǒng)一。過去政府在追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中往往弱化了對(duì)生態(tài)的保護(hù)，導(dǎo)致我國(guó)不得不面臨“先污染后治理”的局面。PPP模式的使用一方面能夠?yàn)榈胤秸畮硪欢ǖ慕?jīng)濟(jì)效益，一方面還能促進(jìn)企業(yè)建設(shè)的環(huán)保化和環(huán)保企業(yè)的發(fā)展。PPP模式對(duì)環(huán)保企業(yè)的正向激勵(lì)作用可以有效縮短環(huán)保凈化設(shè)備的研發(fā)周期[14]，研發(fā)周期的縮短，又能加速新一輪的投融資建設(shè)，形成生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的統(tǒng)一。

(三)PPP治理模式面臨的挑戰(zhàn)

PPP模式的兩大治理主體分別是政府與企業(yè)，在項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，企業(yè)與政府都可能在一定程度上成為問題的來源。

從政府的角度。PPP模式對(duì)傳統(tǒng)模式缺陷的彌補(bǔ)只是部分性的，企業(yè)參與到治理中并與政府形成了伙伴關(guān)系，只在一定程度上打破了傳統(tǒng)的自上而下的體系。且政府潛在的強(qiáng)勢(shì)地位會(huì)對(duì)PPP的伙伴關(guān)系形成挑戰(zhàn)[15]，削弱社會(huì)資本方的話語權(quán)，導(dǎo)致治理主體再度走向政府單極化。PPP模式中政府和企業(yè)既是項(xiàng)目的參與者又是監(jiān)督者，這樣就存在“尋租”漏洞——雙方為了獲取更高的經(jīng)濟(jì)效益而提高收益率。政府監(jiān)督力度不夠，企業(yè)可能趁機(jī)增加收費(fèi)，導(dǎo)致公共利益受損；政府監(jiān)督力度過大，又可能破壞伙伴關(guān)系，出現(xiàn)尋租，增加社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)。

從社會(huì)資本的角度。PPP模式應(yīng)用于治理城市空氣污染的回報(bào)機(jī)制缺乏，環(huán)保企業(yè)在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中的收益相對(duì)較少。由于空氣污染治理的公益性特征，PPP項(xiàng)目所追求的便不是利潤(rùn)最大化，即使能帶來更多的社會(huì)收益，項(xiàng)目也可能因?yàn)槎唐跓o法獲得收益而運(yùn)營(yíng)困難。公眾希望得到優(yōu)質(zhì)價(jià)廉的公共產(chǎn)品或服務(wù)，私營(yíng)部門希望獲得更多的利潤(rùn)，同時(shí)多數(shù)地方政府缺乏對(duì)私營(yíng)部門所提供公共服務(wù)成本的合理分析[16]，這導(dǎo)致社會(huì)資本因缺乏激勵(lì)而不愿參與治理活動(dòng)，或者項(xiàng)目失敗。專業(yè)人才缺乏是PPP模式應(yīng)用的另一威脅。在PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本方的信息是不對(duì)稱的，即使在整個(gè)過程中強(qiáng)調(diào)了信息資源的共享，但是各方對(duì)信息的掌握程度仍舊存在差異。當(dāng)政府將某一項(xiàng)目授權(quán)給私人投資者時(shí)，往往可能把對(duì)應(yīng)的責(zé)任一同推走[17]，而社會(huì)資本方因缺乏相關(guān)的專業(yè)人才可能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)造成誤解，不得不承受本不應(yīng)該承受的風(fēng)險(xiǎn)。

這些威脅與挑戰(zhàn)為PPP模式在城市空氣污染治理中的應(yīng)用提出了更多的要求：深化自下而上的治理體系，減少治理主體政府單極化的傾向；完善激勵(lì)機(jī)制與信息共享，引進(jìn)專業(yè)人才構(gòu)造信息對(duì)稱；明確界定各方責(zé)任并保障責(zé)任落實(shí)。

三、城市空氣污染PPP模式的優(yōu)化

國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)?zāi)芙o我國(guó)應(yīng)用PPP模式治理空氣污染提供參考與借鑒，結(jié)合我國(guó)具體情況，城市空氣污染PPP模式的優(yōu)化路徑包括：完善法制環(huán)境，明確政府職能定位，構(gòu)建物有所值評(píng)價(jià)體系，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。

(一)城市空氣污染PPP模式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

空氣污染的治理問題在國(guó)外已研究并實(shí)踐多年，我國(guó)也進(jìn)行過多種模式的探索實(shí)踐，但是關(guān)于PPP模式治理空氣污染我國(guó)尚處于初級(jí)階段。國(guó)外成功治理空氣污染的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驅(qū)ξ覈?guó)的PPP模式提供可貴的參考。

在PPP模式中責(zé)任界定方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府部門傾向于將更多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門[18]，這主要是發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)方面，發(fā)達(dá)國(guó)家一般綜合采用定性與定量?jī)煞N方法，而我國(guó)目前則更偏重于定性的評(píng)估，在定量評(píng)估的問題上還很欠缺。

PPP激勵(lì)框架的基礎(chǔ)是價(jià)格規(guī)制，國(guó)外通常采取收益率規(guī)制和價(jià)格上限規(guī)制來進(jìn)行激勵(lì)，部分情況下也會(huì)二者混合。收益率規(guī)制能夠?yàn)榭珊饬康耐顿Y提供更多保護(hù)[19]，價(jià)格上限規(guī)制能激勵(lì)企業(yè)提高生產(chǎn)效率。發(fā)達(dá)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)已經(jīng)相對(duì)比較完備，價(jià)格上限規(guī)制對(duì)于效率的促進(jìn)就更適用于發(fā)達(dá)國(guó)家，收益率規(guī)制更適合發(fā)展中國(guó)家[20]。

(二)城市空氣污染PPP模式的優(yōu)化措施

完善法制環(huán)境。PPP模式下的空氣污染治理是一種新型的治理模式，從PPP的內(nèi)涵來看，法制化、規(guī)范化非常必要，參與主體都應(yīng)在此框架內(nèi)遵守契約精神。就目前的法律環(huán)境而言，我國(guó)鮮有關(guān)于PPP模式用于生態(tài)治理的相關(guān)文件。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，四中全會(huì)對(duì)全面依法治國(guó)做出了頂層設(shè)計(jì)，這從客觀上提出了完善PPP模式法制環(huán)境的要求。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家之所以建議將更多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門，是因?yàn)檎P(guān)于PPP的法律制度已經(jīng)相對(duì)比較健全，政治、法律風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。法律制度的完善能夠促進(jìn)PPP風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，使各利益相關(guān)主體能夠在穩(wěn)定的框架內(nèi)明確責(zé)任劃分，不致出現(xiàn)非“伙伴關(guān)系”的現(xiàn)象。

明確政府職能定位。政府的職能定位在PPP模式中十分重要。管理過多容易造成治理主體政府單極化，使PPP模式空有伙伴關(guān)系外殼，實(shí)質(zhì)上還是政府唱主角，而其他主體也可能“搭便車”。管理過少則社會(huì)資本方的逐利特性則可能顯現(xiàn)，導(dǎo)致公共利益的受損。運(yùn)用PPP模式治理城市空氣污染，政府應(yīng)該從潔凈空氣的供給者轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o的合作者與監(jiān)管者。在此過程中，政府的角色定位首先要平等，其次要適當(dāng)強(qiáng)勢(shì)。平等首先要求政府與其他伙伴的關(guān)系是平等的，在法定框架中，彼此恪守契約、履行合同，通過公共平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息公開、資源共享。其次，平等還意味著在監(jiān)督方面，其他利益相關(guān)者與政府、企業(yè)之間也有著平等的關(guān)系，各方的互相監(jiān)督不會(huì)存在其中一方的權(quán)力壓迫或因利益驅(qū)使而產(chǎn)生的尋租。適當(dāng)強(qiáng)勢(shì)不是指政府在伙伴關(guān)系中要處于強(qiáng)勢(shì)地位，而是在風(fēng)險(xiǎn)管理和項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制方面充分利用自身優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)相關(guān)公共部門對(duì)PPP項(xiàng)目予以支持。

構(gòu)建物有所值評(píng)價(jià)(VfM)體系。物有所值評(píng)價(jià)體系是我國(guó)PPP項(xiàng)目的短板，當(dāng)前關(guān)于物有所值是否必要就已有兩派觀點(diǎn)。認(rèn)為物有所值評(píng)價(jià)沒有必要的學(xué)者指出國(guó)內(nèi)的物有所值評(píng)價(jià)是基于假設(shè)而非擁有完備的指標(biāo)體系，認(rèn)為必要的學(xué)者指出物有所值評(píng)價(jià)必須做。從實(shí)際情況來看，當(dāng)前PPP項(xiàng)目參與各方都很重視物有所值評(píng)價(jià)，但大部分都只是停留在定性評(píng)價(jià)上，在定量評(píng)價(jià)方面依然十分欠缺。即便是財(cái)政部2015年出臺(tái)的《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》也只是強(qiáng)調(diào)了定性為主，對(duì)定量的方法和程序未作詳細(xì)規(guī)定。如果再不強(qiáng)調(diào)物有所值評(píng)價(jià)，后果將難以預(yù)料[21]。發(fā)達(dá)國(guó)家比較重視PPP物有所值的定量評(píng)價(jià)，如澳大利亞、韓國(guó)、德國(guó)，為了確保PPP項(xiàng)目立項(xiàng)決策的科學(xué)性，采用全面成本-效益分析法，通過全面識(shí)別項(xiàng)目所產(chǎn)生的貢獻(xiàn)和代價(jià)，在確定社會(huì)折現(xiàn)率的基礎(chǔ)上，計(jì)算NPV(凈現(xiàn)值)，IRR(內(nèi)部收益率)來確定項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上是否可行[22]。關(guān)于定量研究的影響因素分析，英國(guó)、日本等國(guó)家已經(jīng)有相對(duì)完備的分析，但我國(guó)仍需要結(jié)合自身國(guó)情深入分析。在城市空氣污染治理領(lǐng)域，由于此類PPP項(xiàng)目大多是低盈利性質(zhì)的，此類福利設(shè)施應(yīng)該有較高的物有所值評(píng)價(jià)水平。在定性評(píng)價(jià)方面，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)做的比較成熟，我國(guó)可以引進(jìn)和借鑒各國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和方法，彌補(bǔ)物有所值評(píng)價(jià)中的定量缺位。

創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。城市空氣污染治理的PPP模式本身具有的公益性決定了項(xiàng)目無法產(chǎn)出大量的經(jīng)濟(jì)收益，但社會(huì)收益以及社會(huì)資本的市場(chǎng)占有率則呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。傳統(tǒng)的在價(jià)格規(guī)制方面對(duì)此類PPP項(xiàng)目進(jìn)行激勵(lì)應(yīng)該更多地從收益率規(guī)制上進(jìn)行。此外，政府還應(yīng)該利用自身的強(qiáng)勢(shì)優(yōu)勢(shì)，為社會(huì)資本方創(chuàng)造更多社會(huì)效益，讓其在項(xiàng)目進(jìn)行之外能夠增加對(duì)市場(chǎng)的占有。

四、結(jié)語

將PPP模式運(yùn)用于城市空氣污染治理，能夠有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理模式的弊端；并能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)空氣污染的長(zhǎng)效治理，促進(jìn)生態(tài)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一。具體而言，PPP治理模式將分別作用于污染前、污染中和污染后，根據(jù)是否直接對(duì)污染的空氣進(jìn)行治理和付費(fèi)的差異可以分為直接模式和間接模式。直接模式實(shí)現(xiàn)了對(duì)空氣污染的監(jiān)測(cè)、預(yù)警，能夠及時(shí)阻止空氣污染的進(jìn)一步形成；并在空氣被污染后能夠通過生態(tài)項(xiàng)目得到自然消化。間接模式則是在提供公共產(chǎn)品的過程中，利用環(huán)保設(shè)施減少空氣污染物的排放，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)空氣污染的治理功能。

然而，PPP模式運(yùn)用于城市空氣污染治理還面臨著政府作用失衡、項(xiàng)目缺少激勵(lì)的問題。通過對(duì)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的考察，完善法制環(huán)境、明確政府職能定位、構(gòu)建物有所值評(píng)價(jià)體系和創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)問題的解決。

此外，研究還發(fā)現(xiàn)將PPP模式應(yīng)用于城市空氣污染治理中依然是一種自上而下的治理，第三部門等其他利益相關(guān)者在治理過程中不能很好地行使監(jiān)督職能；PPP模式的城市空氣污染治理的三個(gè)過程并沒有有機(jī)地聯(lián)系起來，而是三個(gè)過程彼此孤立地發(fā)揮著作用。針對(duì)第一種情況，建議與其他利益相關(guān)者也簽署監(jiān)管合同；在項(xiàng)目發(fā)起的問題上，制定相關(guān)政策鼓勵(lì)第三部門主動(dòng)調(diào)研并提出項(xiàng)目發(fā)起計(jì)劃。針對(duì)第二種情況，建議政府部門在發(fā)展環(huán)保PPP項(xiàng)目時(shí)，將其統(tǒng)一納入空氣污染治理的體系之中，考察是否需要一個(gè)完整的治理鏈條。

[1]楊騫,王弘儒,劉華軍. 區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是否取得了預(yù)期效果?——來自山東省會(huì)城市群的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J].城市與環(huán)境研究,2016(4):3-21.

[2]曹凌燕,邵建平. 新常態(tài)下城市空氣污染地方治理的演化博弈研究[J].蘭州學(xué)刊,2016(12):193-200.

[3]上海市環(huán)境科學(xué)研究院課題組,李莉. 深化長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治聯(lián)動(dòng)研究[J].科學(xué)發(fā)展,2016(2):76-85.

[4]李永亮. “新常態(tài)”視閾下府際協(xié)同治理霧霾的困境與出路[J].中國(guó)行政管理,2015(9):32-36.

[5]鄧金沙. 空氣污染治理的地方政府角色研究——以北京市順義區(qū)為例[J].理論界,2014(5):58-61.

[6][美]E·S·薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社(第1版), 2003:116.

[7]顧杰,張述怡. 我國(guó)地方政府的第五大職能——生態(tài)職能[J].中國(guó)行政管理,2015(10):43-46.

[8]朱清.“誰污染、誰治理”原則的法經(jīng)濟(jì)學(xué)證偽[A].中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì).2011中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)論文集(第三卷)[C].中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì),2011:6.

[9]徐志偉. 工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度與污染減排效果——基于“先污染,后治理”發(fā)展模式的理論分析與實(shí)證檢驗(yàn)[J]. 財(cái)經(jīng)研究,2016(3):134-144.

[10] 翁文陽. 基于PPP模式的城市空氣污染治理研究[D].華東政法大學(xué),2016.

[11][美]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道[M].上海三聯(lián)書店,2000(3).

[12]成軍帥. 我國(guó)PPP項(xiàng)目的政府職能定位[J].河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2016(4):41-46.

[13]汪偉全. 空氣污染跨域治理中的利益協(xié)調(diào)研究[J].南京社會(huì)科學(xué),2016(4):79-84+112.

[14]姜愛華,胡富捷. 以PPP治理京津冀大氣污染的SWOT分析及模式設(shè)計(jì)研究[J].財(cái)政科學(xué),2016(4):112-121.

[15]胡漢寧,曹潤(rùn)林. 中國(guó)PPP實(shí)踐的若干思考[J].學(xué)術(shù)論壇,2015(11):69-73.

[16]胡昊,謝忻玥. 以PPP推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制改革[J].國(guó)際商務(wù)財(cái)會(huì),2014(10):73-76.

[17]周正祥,張秀芳,張平. 新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對(duì)策[J].中國(guó)軟科學(xué),2015(9):82-95.

[18]張晨. PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)：發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的比較分析[D].天津大學(xué),2014.

[19]Guasch, J.L. Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions: Doing it Right[R].2004, Washington: The World Bank.

[20]J. Luis Guasch1;Stéphane Straub2,*. RENEGOTIATION OF INFRASTRUCTURE CONCESSIONS: AN OVERVIEW[J].Annals of Public and Cooperative Economics.2006,Vol.77(No.4)：479-493.

[21]崔彩云,王建平,劉勇. 基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目物有所值(VFM)評(píng)價(jià)研究綜述[J].土木工程與管理學(xué)報(bào),2016(4):57-62.

[22]高會(huì)芹,劉運(yùn)國(guó),亓霞,傅鴻源. 基于PPP模式國(guó)際實(shí)踐的VFM評(píng)價(jià)方法研究——以英國(guó)、德國(guó)、新加坡為例[J].項(xiàng)目管理技術(shù),2011(3):18-21.

[責(zé)任編輯：吳祝平]

2017-07-03

胡誠(chéng)林，男，湖北宜城人，碩士研究生。研究方向：公共管理。

X51

：A

：1672-1047(2017)04-0088-06

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.04.25