丁瀚塬++張思穎??

摘要：作為當前社會的熱點問題，房地產(chǎn)調控引發(fā)社會公眾的廣泛關注。近年來，中央和地方政府為了遏制房價的過熱上漲出臺了不少限購令，但效果并不理想。據(jù)此，以限購令合法性為視角，對房地產(chǎn)市場宏觀調控的路徑選擇提出建議。

關鍵詞：限購令；房地產(chǎn)宏觀調控；合法性

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.23.037

1限購令頒布的相關情況簡介

2016年是房地產(chǎn)市場“冰火兩重天”的一年，一方面對于北上廣深為代表的一線城市政府接連出臺相關政策文件來抑制投機性購房和房地產(chǎn)價格的過快上漲，一方面對于三、四線城市為了“去庫存”又采取了一系列積極措施。自2003年起，我國為了控制房地產(chǎn)價格和供給出臺了大量有關房地產(chǎn)的宏觀調控政策。其中，有關中央有關房地產(chǎn)市場限購令還得從2010年國發(fā)〔2010〕10號通知提及。國務院發(fā)布的《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發(fā)〔2010〕10號通知）通知在當時被稱為史上最嚴厲的調控，首次提出可以采取停止發(fā)放住房貸款和限制公民購房的措施。到了2011年中央房地產(chǎn)調控進一步升級，國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步做好房地產(chǎn)市場調控工作有關問題的通知》（國辦發(fā)〔2011〕1號通知），為合理引導公眾住房需求而出臺相關限購規(guī)定。而在2013年，部分熱點城市和區(qū)域中心城市交易量持續(xù)放大、房價反彈趨勢明顯，加之社會上一些不實信息的誤導使得市場預期出現(xiàn)變化、部分城市非理性購地購房現(xiàn)象有所抬頭。在這一背景之下，“國五條”即《關于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調控工作的通知》（國辦發(fā)〔2013〕17號）在國辦發(fā)〔2011〕1號通知的基礎之上進一步完善限購措施以堅決抑制投機投資性購房，向社會公眾發(fā)出了中央堅持調控政策不動搖、力度不放松的強烈信號。國務院中央發(fā)布有關房地產(chǎn)限購的通知，都會給地方政府出臺限購政策提供了基本依據(jù)，并且地方政府會在這一基礎之上根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況制定更為細致和詳細的實施細則。例如在國發(fā)〔2010〕10號通知發(fā)布后不久，北京市政府便出臺了《北京市人民政府貫徹落實國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲文件的通知》即“國十條實施細則”（業(yè)界稱其為“京12條”），這也是全國首次提出的對家庭購房套數(shù)作出規(guī)定的限購令。

正如文章開頭所提到的，2016年的房地產(chǎn)市場可謂是“冰火兩重天”。本來國務院中央為了應對經(jīng)濟下行的壓力給樓市定下庫存的基調，可沒想到政策放松的利好使得大量的投資投機性資金涌入一、二線城市房地產(chǎn)市場，導致北上廣深等城市的房源供不應求，進而引發(fā)一、二線市場房地產(chǎn)價格異常上漲以及全國房地產(chǎn)市場過熱。在去年9月30日到10月8日國慶節(jié)前后這段時間，各城市陸續(xù)出臺了房地產(chǎn)市場調控政策來給熱得發(fā)燙的樓市“降溫”，其中包括限購、限貸、加強市場信息監(jiān)管等等手段，但用得最多的還是限購。

2限購令合法性的法理分析

可以看出，限購令基本上從兩個方面來規(guī)制：一是購房者資格的限制，以是否擁有本行政區(qū)域（市區(qū)）內的戶籍或者非本行政區(qū)域（市區(qū)）戶籍但能夠提供足夠年限的當?shù)囟愂兆C明或社會保險繳納證明為區(qū)分標準加以認定；二是購房者已擁有房產(chǎn)數(shù)量的限制，有些會根據(jù)已擁有的房產(chǎn)所在的區(qū)位再加以劃分。由此，通過對購房者資格和已擁有房產(chǎn)數(shù)量的認定來對購房者所購買房產(chǎn)面積和房產(chǎn)數(shù)量進行限制甚至是禁止。限購令是中央政府以及地方政府在中央調控政策的指導下針對房價上漲過快的現(xiàn)狀，出臺實施的臨時性的旨在遏制本地方房價過快上漲，在一定時期內限制居民購房數(shù)量為主要內容的針對房地產(chǎn)市場的規(guī)制干預的政策措施。其本質是限制房地產(chǎn)的交易，雖然它并不是法律規(guī)范文件但在現(xiàn)實當中卻對房地產(chǎn)市場當中的交易主體產(chǎn)生了法律效力，筆者將以法律思維從合同自由和依法行政原則兩個方面來對限購令的合法性問題進行分析。

2.1違反合同自由原則

限購令限購的并不是所有的房產(chǎn)，而針對的是商品房，這就將宅基地上的房產(chǎn)、廉租房、經(jīng)濟適用房等排除在外。當今，在市場上交易的商品房包括房地產(chǎn)開發(fā)商建設待售的房產(chǎn)和二手房房東所擁有的房產(chǎn)。無論是房地產(chǎn)商還是二手房房東，他們都是房地產(chǎn)市場活動的主體。對于前者而言，房地產(chǎn)商作為企業(yè)擁有企業(yè)自主經(jīng)營權，這主要包括依法經(jīng)營權、財產(chǎn)所有權等等權利。其生產(chǎn)經(jīng)營行為只要不違反國家法律的強制性規(guī)定，那么任何組織和個人都不得干預其生產(chǎn)經(jīng)營行為和經(jīng)營的自主權。另外，只要房地產(chǎn)商繳納土地出讓金合法獲取“五證”且在規(guī)定期限內施工建設，那么附著在土地上的房產(chǎn)就是企業(yè)的財產(chǎn)，房地產(chǎn)商有權合法處置。對于后者來說，二手房房東對他所擁有的房產(chǎn)已支付了相應的對價并且完成了交付取得房屋的產(chǎn)權證明，無論在實質上還是形式上都是房產(chǎn)的所有者，那么他對所擁有的房產(chǎn)就享有包括占有、使用、收益和處分的權利。不管是房地產(chǎn)商的待售房產(chǎn)抑或是二手房房東所有的房產(chǎn)，只要不違反合同法等有關法律的強制性規(guī)范，那么是否出售、何時出售、以何價出售、如何交付等等事項都應該由交易雙方達成協(xié)議，而不應該受到第三者的干擾。然而，限購令卻從房產(chǎn)需求方入手對購房者的資格和已擁有房產(chǎn)數(shù)量兩方面來對房地產(chǎn)市場交易加以限制來使得交易雙方達成的合意失去意義，這顯然違背了合同法鼓勵、促成交易的宗旨，也違反了合同自由的原則。此外，限購令在一定程度上夸大了戶籍的民法屬性，刻意地使得戶籍由公共產(chǎn)品的分配資格變成了民事權利的取得資格即締約權的取得資格，這構成了對合同自由原則的身份歧視。

2.2違反依法行政原則

正如上文所提到的，《關于進一步做好房地產(chǎn)市場調控工作有關問題的通知》和《關于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調控工作的通知》這兩個針對商品房的限購令是由國務院辦公廳以通知的方式發(fā)布的，該文件落款的發(fā)文主體引發(fā)了筆者的思考。眾所周知，法諺有云“法無授權即禁止”，通知的發(fā)文主體存在不適格的問題。國務院作為我國最高的行政機關，有根據(jù)憲法和法律規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令等職權，但是我國憲法和法律并沒有明確賦予國務院限制交易甚至是公民財產(chǎn)權的權限。相反，國務院辦公廳本應缺乏對外職能，作為處理國務院日常工作的內部辦事機構協(xié)助國務院開展工作。國務院辦公廳處理內部事務尚可，若要代表國務院作為通知發(fā)文主體，這顯然是不合法的。而即便國務院有權限制交易的話也不意味著地方政府有同樣的權力，根據(jù)《立法法》規(guī)定國務院可以根據(jù)人大授權對公民的財產(chǎn)進行限制，但僅限于其授權范圍且不能再授權。因此，地方政府單單依據(jù)中央的通知或者會議精神無權制定限制公民財產(chǎn)權的政策甚至是地方法規(guī)。endprint

3限購令合法性的法律規(guī)范分析

我國《價格法》第30條的規(guī)定了中央和省級地方政府在重要商品價格顯著上漲或可能顯著上漲時可采取必要措施進行干預，雖然該規(guī)定并未進行明確規(guī)定，筆者仍認為這可作為限購令出臺的法律依據(jù)：重要商品即生活中人們不可或缺的、貫穿于衣食住行各個方面的商品，房地產(chǎn)不單單是一種商品，還作為一種準公共性物品滿足了人們居住的剛性需求，理所當然地屬于重要商品。但是其中也存在著問題：一方面根據(jù)這一規(guī)定主體必須是國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府政府，而當前有些城市并非省一級的政府也出臺了限購令，這顯然是主體不適；另一方面所采取的限價措施也必須是暫時性的，然而自2003年以來從中央到地方陸陸續(xù)續(xù)出臺了不少限購令措施，往往是一招不行再生一招，有常態(tài)化的傾向。此外，筆者認為各個城市的限購令政策對交易的限制違反了我國《合同法》第4條，如上文提到的違背了合同自由原則。且其懲罰措施往往是采取不予辦理房地產(chǎn)登記，根據(jù)我國《物權法》第10條第2款規(guī)定，以及國務院2004年3月22日頒布的《全面推進依法行政實施綱要》，不動產(chǎn)登記是法律、行政法規(guī)所保留的事項，我國《立法法》也有相關的規(guī)定，由此，筆者認為限購令沒有足夠的法律依據(jù)來依托，應是屬于政府的抽象行政行為，顯然不是法律規(guī)范性文件。我國將登記作為不動產(chǎn)變動的要件，不管是房產(chǎn)的物權的生效、對抗或是處分，登記均能作為要件，并且能推定出其權利的正當性，有利于維護社會大眾物權。限購令在一定程度上已經(jīng)是一種公權的濫用，儼然是一種公權對私權的侵犯，并可能隨之帶來一系列法律問題。消費者在購買房產(chǎn)時只要支付相對應的對價、稅費，那么房地產(chǎn)管理部門就當應申請為其辦理房屋產(chǎn)權登記手續(xù)，如果政府一紙通知就不可以置物權法于不顧，那么法律的權威將蕩然無存。

4完善房地產(chǎn)市場宏觀調控的路徑建議

總而言之，限購令是治標不治本的方法，其實質是對交易自由的限制，是政府在嚴峻情勢之下不得已而為之的手段。在競爭性市場機制條件之下經(jīng)濟增長的同時往往伴隨較大的經(jīng)濟波動，可能會導致大量的失業(yè)和通貨膨脹。雖然市場機制自身具有調節(jié)的內在機能，但也由于市場存在盲目性、滯后性、自發(fā)性等固有弊端，這一調節(jié)的過程可能相當漫長甚至是失效。因此，必要之時就需要政府這一“有形之手”來進行適當?shù)母深A、調控，以此來保持經(jīng)濟的穩(wěn)定性。而房地產(chǎn)市場亦是如此，房地產(chǎn)宏觀調控主要分為調控供應和調控需求，前者包括土地供應、房地產(chǎn)開發(fā)信貸、房地產(chǎn)供應結構三方面內容，后者則包括稅收政策、個人購房信貸、住房限購、住房房產(chǎn)稅四個方面。房地產(chǎn)宏觀調控有很多方式手段，但是中央和地方政府似乎更青睞于采用限購令?，F(xiàn)代政府其中之一的職能就是經(jīng)濟職能，該職能在本質上是“矯正意義”上的職能而不是“本源意義”上的職能，限購令嚴重侵犯了公民的財產(chǎn)權、交易自由權、平等權等權利。經(jīng)濟學家李稻葵認為“限購是常規(guī)調控手段失效的情況下所能采取的最后一劑藥，在目前地產(chǎn)價格持續(xù)攀高的形勢下，限購就像給高燒病人一劑退燒針，有其副作用，但無疑是必需的”。雖說限購令起到了一定的積極作用，提高購房門檻會使得部分投機投資者望而卻步，阻止熱錢進入房地產(chǎn)市場，但實際證明效果仍是不理想。限購令向公眾傳遞了一個信號——商品房供應不足，這是因為只有短缺的產(chǎn)品例如計劃經(jīng)濟時代的糧票、布票等等才需要限制交易。政府越是限制商品房的購買，往往就更會激發(fā)人們的購買的欲望從而推動房價過度上漲：根據(jù)價格規(guī)律，人們會認定商品房的價格將會越長越高，擔心將來的房價將更難以企及，于是反而會有更多家庭會加大購房的預算來抓住當前看似唯一的機會。并且限購令本身不但違背了市場規(guī)律，長而久之會影響市場自身的調節(jié)功能還會使市場對行政手段產(chǎn)生依賴。此外，房地產(chǎn)市場自身更強的壟斷性特征和準公共產(chǎn)品屬性以及更突出的信息不對稱往往表現(xiàn)出更強的市場失靈。當前我國正處在重大轉型時期，這些年來房地產(chǎn)市場盲目、過熱發(fā)展后其價格已處在較高的位置，加之房地產(chǎn)業(yè)已成為我國經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，若無法妥當處理使房地產(chǎn)價格“軟著陸”的話其危害結果不堪設想。然而，面臨當前這一困境，我們在經(jīng)濟法上是能夠解決的，那就是利用好宏觀調控的機制。筆者認為，以北上廣深等為代表的大城市以其醫(yī)療、教育等優(yōu)質的公共服務往往更能吸引人才，人口向大城市流動屬于人口遷移的正常規(guī)律，限購令這種“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的行為并不能從根本上解決問題，房地產(chǎn)調控更多應從供給端著手而不應是需求端，以下將從調控供給的角度為我國的房地產(chǎn)調控提供些許建議。

4.1完善房地產(chǎn)稅收制度

我國涉及房地產(chǎn)的稅制稅種頗多，主要包括土地使用稅、城建稅、營業(yè)稅、契稅、所得稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、印花稅等等，但在這房地產(chǎn)課稅體系當中存在著房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅負低而房產(chǎn)開發(fā)和交易環(huán)節(jié)的稅負高的問題。而房地產(chǎn)價格居高不下，在一定程度上是開發(fā)和交易環(huán)節(jié)稅負過高導致的。因為房地產(chǎn)開發(fā)商和二手房房東往往會將稅費添加到房價當中，從而把稅負轉移給購房者。當前我國房產(chǎn)稅僅在上海、重慶等城市試點，筆者認為應盡快將房產(chǎn)稅為代表的房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅種向全國推行，并且在交易環(huán)節(jié)中降低營業(yè)稅、印花稅、契稅等。通過房產(chǎn)稅來抑制投機性投資者囤積房產(chǎn)，保證房地產(chǎn)市場房產(chǎn)的流通量，力求房地產(chǎn)市場的供求平衡。正所謂稅收法定，房產(chǎn)稅要在全國推廣決不能只是各個地方出臺各自的房產(chǎn)稅征收辦法就可以解決的，而是要統(tǒng)一稅權來頒布相對應的專門法律。此外，還要加快房地產(chǎn)信息的全國聯(lián)網(wǎng)、完善房地產(chǎn)評估制度等等配套制度。

4.2調整房地產(chǎn)信貸政策

目前房地產(chǎn)市場情況下大熱的情況下，許多房地產(chǎn)企業(yè)都加大資金預算大肆拿地來開發(fā)建設樓盤，也有不少企業(yè)轉型來想到房地產(chǎn)市場分一杯羹，大量熱錢的進入使得房地產(chǎn)市場熱度久久不能退去。為控制房價過度上升、抑制房地產(chǎn)市場泡沫以便緩解眼下房地產(chǎn)市場過熱的現(xiàn)象，有關部門要適度緊縮房地產(chǎn)信貸政策，應按照審慎監(jiān)管的原則加強信貸監(jiān)管、建立良好的監(jiān)測和預警機制以防范信貸風險。此外，一方面要確定相關標準將消費性購房與房地產(chǎn)投機投資區(qū)分開來，實行更大程度的差別化信貸政策；另一方面要鼓勵閑置房地產(chǎn)進入流通領域，對其實施優(yōu)惠的信貸政策，實現(xiàn)資源的更優(yōu)化配置。

4.3完善保障性住房政策

所謂的保障性住房是相對應商品房的一個概念，它指的是包括廉租房、經(jīng)濟適用房和政策性租賃房等納入城鎮(zhèn)住房保障規(guī)劃和年度計劃，限定面積標準、租售價格等，向符合條件的保障對象提供的住房。自2003年以來我國房地產(chǎn)市場雖多次調控，但房地產(chǎn)價格居高不下使得民眾“望房興嘆”，住房的剛性需求遲遲得不到滿足。為解決中低收入民眾住房困難的問題，筆者認為重點還是在增加住房供應，為推動保障性住房建設和政策的落實，要加快有關住房保障法的立法進程?，F(xiàn)有的住房保障制度不但各地方規(guī)定不一，缺乏統(tǒng)一的法律指導和約束，而且其制訂、實施的隨意性強，不利于公眾了解把握。當前新的城鎮(zhèn)住房保障條例還處在征求意見稿的階段，具體分為七章：對規(guī)劃與建設、保障性住房的申請、使用與退出、租賃補貼、社會力量參與、監(jiān)督管理、法律責任等方面作出了規(guī)定，若能順利出臺，一方面將會給地方政府的保障性住房建設和立法活動提供思路和法律依據(jù)，另一方面將會敦促地方政府切實開展保障性住房建設，將責任問責制落實到位，使得公眾“居者有其屋”的理想得到法律上的保障。

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