何平+汪煒

摘 要：在“一帶一路”和“依托長江黃金水道加快推動長江經濟帶發(fā)展”這兩大國家戰(zhàn)略加快實施的背景下，航道立法得到不斷推進，特別是《航道法》的出臺作為標志性的事件為長江航道保護提供了重要的法律支撐，然而現實中該法的應用還存在若干具體的問題，對此需要理順相關的關系，提出相應對策，以保證《航道法》在長江航道保護中的應用效果，提升水資源綜合利用效率，促進航道事業(yè)、流域經濟和水路運輸發(fā)展。

關鍵詞：航道法 長江航道 應用

在“一帶一路”和“依托長江黃金水道加快推動長江經濟帶發(fā)展”這兩大國家戰(zhàn)略加快實施的背景下，航道立法得到不斷推進，特別是《航道法》頒行為長江航道保護提供了法制支撐。如何順應法治環(huán)境的變化，以《航道法》的制訂和頒行為契機，以《航道法》規(guī)定的原則為導向、內容為基礎，對既存的航道立法進行全面的梳理，通過法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和標準規(guī)范來增強《航道法》的操作性，構建完備的《航道法》配套法規(guī)體系，保證《航道法》更好地適應形勢發(fā)展的需要，更好地服務航道規(guī)劃、建設、養(yǎng)護、保護的實際，發(fā)揮長江航道在長江經濟帶建設中的應有作用，保證《航道法》在長江航道保護中的應用效果，提升水資源綜合利用效率，促進航道事業(yè)、流域經濟和水路運輸發(fā)展，已成為一項迫在眉睫的任務。

1.應用《航道法》法定職責存在的主要問題

1.1認識存在差距

有的單位領導和職工法治理念不強、法治思維欠缺，不善于應用法治手段，依法管理、依法治航意識不強，對《航道法》對航道事業(yè)發(fā)展的重要性認識不夠；有些執(zhí)法人員依法行政意識不強，沒認識到法定職責必須為，法無授權不可為，不作為和亂作為都將受到責任追究，甚至構成違法犯罪。

1.2體制不相適應

航道單位具有航道建設、養(yǎng)護、執(zhí)法等多項職能，執(zhí)法職能弱化，航道管理地位較低，這些都不利于《航道法》的貫徹執(zhí)行，無法保證執(zhí)法職能充分履行到位。與此同時，相應的管理機制也存在不適應的問題，目前長江航道管理中設置的長江航道執(zhí)法總隊、支隊、大隊的三級執(zhí)法管理機構都是按照現有的長江航道維護管理機構模式設置的，執(zhí)法管理機構布局不盡合理。

1.3管理制度滯后

許多管理制度都是在缺失航道基本法的情況下建立起來的，有些已經不適應《航道法》的新要求，如公布內河航道圖制度、航道通航條件影響評價審核制度、航道行政處罰與行政強制制度、規(guī)范執(zhí)法行為等制度。制度的滯后，可能會帶來較大的管理風險和法律風險。

1.4執(zhí)法隊伍不強

《航道法》賦予較多的執(zhí)法權力，但目前的執(zhí)法隊伍，特別是基層的現狀不容樂觀：一是一線執(zhí)法人員職業(yè)化程度不高，有部分執(zhí)法大隊人員屬兼職；二是執(zhí)法人員數量少，部分執(zhí)法大隊人員只有一、兩個執(zhí)法人員；三是執(zhí)法人員結構不太合理，缺少法律、管理人才。

普遍缺少法律、管理人才，隊伍素質和能力參差不齊，規(guī)范執(zhí)法、行風建設等方面亟待加強，這些與正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的執(zhí)法隊伍要求還有較大差距。

1.5執(zhí)法裝備落后

航道建設、養(yǎng)護等設施裝備不能完全適應航道發(fā)展的需要，其中航道執(zhí)法設施裝備表現尤為突出，普遍缺少執(zhí)法專用車輛和執(zhí)法專用快艇，大多沒有陸上、水上政務大廳，執(zhí)法取證設備不足，固定、移動視頻系統(tǒng)很少，部分執(zhí)法場所外觀形象建設達不到要求等。

1.6執(zhí)法費用短缺

航道執(zhí)法經費普遍短缺，航道管理部門沒有獨立的執(zhí)法經費預算科目，基本沒有執(zhí)法方面的資金安排，如正常的辦案經費、扣押保管費、損害鑒定費等有時都難以落實，不能滿足航道保護的需求，給執(zhí)行《航道法》帶來較大困難。

2.應用《航道法》法定職責的應對措施

2.1加大宣傳力度，營造良好氛圍

（1）要廣泛利用各種宣傳渠道，通過廣播、電視、電臺、報刊、網絡等媒體刊登專版、開辟專欄、專家訪談等，廣泛進行社會宣傳活動，做到總動員、全覆蓋；

（2）要根據情況創(chuàng)新宣傳方式，采取集中宣傳和上門、登船、到現場等方式，利用懸掛標語、發(fā)放圖片、單行本、資料等形式，增加受眾和影響面；

（3）要豐富宣傳內容，既宣傳《航道法》的基本制度和主要內容，又通過以案說法的方式，加深社會對《航道法》的理解和印象；

（4）要增強宣傳效果，通過全方位、多層次的宣傳，讓社會了解《航道法》、遵守《航道法》、支持《航道法》，為《航道法》的貫徹實施營造良好的社會氛圍。

2.2認真組織學習，提高應用能力

（1）由長江航道職工培訓中心（武漢航道學校）具體負責組織，制定培訓方案，將全體干部職工的普遍培訓和執(zhí)法人員的專門培訓有機結合；

（2）航道管理單位要聯(lián)系實際制定學習培訓計劃，分層次、多渠道組織開展職工學習培訓活動，取得實效；

（3）航道管理單位要積極準備《航道法》學習資料，通過研討加深了解，并應用于管理和執(zhí)法實踐；

（4）干部要帶頭學習貫徹《航道法》，把握基本精神和要求，運用法治理念、法治思維和法治手段，慎用權，用對人，管好事；

（5）把執(zhí)法人員作為學習培訓重點對象，組織執(zhí)法人員參加不同層面的專門培訓，邀請專家作專題輔導，開展案例分析、深入執(zhí)法現場等多種形式的學習、研討活動，讓執(zhí)法人員理解《航道法》原則、精神，掌握具體內容和各項制度，指導航道保護工作的開展。

2.3深化體制改革，增強發(fā)展動力

依據《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》和《航道法》，按照交通運輸部《關于全面深化交通運輸改革的意見》中有關“加快推進長江航道管理體制改革，促進事企分開”等要求，積極推進航道體制機制改革工作，以適應《航道法》實施和長江航道科學發(fā)展的需要：

（1）加強調查研究，搞好溝通匯報，做好頂層設計，科學制定分類改革方案；endprint

（2）按照上級要求積極穩(wěn)妥推進長江航道管理體制改革，構建權責一致、統(tǒng)一高效，建、管、養(yǎng)相協(xié)調的體制機制；

（3）設置相對獨立的航道行政管理機構，優(yōu)化機構布局，合理確立管理層級，實行垂直管理模式；

（4）合理設置基層執(zhí)法站點，可考慮每40公里左右設置一個執(zhí)法大隊，以適應日益繁重執(zhí)法任務和快速反應的需要；

（5）配合開展行政綜合執(zhí)法改革。

2.4做好制度清理，適應法律需要

（1）根據《航道法》中新的法律制度對航道規(guī)劃、建設、養(yǎng)護、保護等方面的配套規(guī)章制度進行全面清理和完善，廢止、修改、制定相結合，與《航道法》配套銜接，實現管理的制度化和規(guī)范化；

（2）對長江航道突發(fā)事件應急搶通預案、長江航道執(zhí)法巡查規(guī)則、船舶“超吃水”管理辦法、攔跨臨等與通航有關的設施管理辦法、行政聽證等制度及相關執(zhí)法文書進行修改完善；

（3）制定長江航道行政處罰、長江航道行政強制、航道圖制作與發(fā)布、航道養(yǎng)護事項向海事通報等制度。

2.5做強航管事業(yè)，維護航道權益

（1）加強執(zhí)法隊伍建設。法律的實施關鍵在人，航道保護職責的履行關鍵在執(zhí)法隊伍的素質和能力。要按照交通運輸部關于《加強執(zhí)法隊伍建設的指導意見》、《規(guī)范基層執(zhí)法站所的若干意見》、《“三基三化”建設試點工作通知》等文件要求，切實重視和加強執(zhí)法隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設，做到數量合適、結構合理、素質合格，打造一支政治堅定、本領過硬、公正規(guī)范、紀律嚴明的航道執(zhí)法隊伍。

第一，開展對執(zhí)法工作及隊伍情況調查研究，科學設置崗位，明確崗位職責，優(yōu)化人員結構，充實法律、管理類專業(yè)人才，比例達到60%；在各級執(zhí)法機構中配備專職政委（兼黨組織主要負責人）；充實基層執(zhí)法力量，每個執(zhí)法大隊的執(zhí)法人員不少于4人。

第二，建立嚴格的執(zhí)法人員資格準入制度、完善的培訓教育考試體系及相應的獎懲約束機制。

第三，加強執(zhí)法人員資格培訓和在崗培訓，實行準軍事化管理。

第四，按照執(zhí)法隊伍專業(yè)化和純潔性的建設要求，執(zhí)法崗位不得具有經營創(chuàng)收等職責，執(zhí)法人員不得兼任這些工作。

第五，重視執(zhí)法人員培養(yǎng)和使用，落實外業(yè)、夜間執(zhí)勤執(zhí)法津補貼制度，建立健全基層執(zhí)法人員人身意外傷害保險等職業(yè)風險保障制度。

（2）加快執(zhí)法裝備建設。要嚴格按照交通運輸部關于執(zhí)法站所“四個統(tǒng)一”和“三基三化”建設的要求，加大執(zhí)法裝備和執(zhí)法形象建設，納入“十三五”規(guī)劃，分解到年度計劃，實現設施完備、功能先進、形象統(tǒng)一、保障有力。

第一，各級航道行政執(zhí)法單位、部門要有專門的執(zhí)法場所，基層執(zhí)法單位要有水上辦公場所，進行執(zhí)法形象建設。

第二，在利用現有執(zhí)法躉船的同時，新建部分專用躉船，進行執(zhí)法形象建設。

第三，各支隊配置30米級綜合執(zhí)法船一艘，各基層航道執(zhí)法單位配置20米級執(zhí)法快艇一艘，噴涂明顯的統(tǒng)一標識。

第四，按國家公車改革要求，各單位優(yōu)化配置公務用車，為各級航道執(zhí)法單位、部門配置執(zhí)法執(zhí)勤車輛，噴涂明顯的統(tǒng)一標識。

第五，總隊、支隊及各基層航道執(zhí)法單位要合理配備執(zhí)法設備，包括電腦、GPS、取證設備、通信傳輸設備、執(zhí)法記錄儀等。

（3）強化航道影響審核。嚴格落實航道通航條件影響評價制度，履行審核職責，規(guī)范審核程序，堅持公正、公開、便民，源頭保護航道資源，同時提供優(yōu)質服務。

第一，依據有關規(guī)定和技術規(guī)范要求，按照標準化、流程化和精細化要求，對評價審核的具體環(huán)節(jié)和有關程序作出詳細規(guī)定。

第二，建立行政審批權力清單和責任清單制度，向社會公布審核依據、程序、報送資料要求等。

第三，推行電子政務，實行網上受理、辦理、結果公示等，方便群眾咨詢、辦事和查詢、監(jiān)督。

第四，全面落實首問負責制、群眾辦事一次告知制，大力推行“預約服務”、“綠色通道”和“一站式”等服務模式。

第五，督促與航道有關工程的建設單位在工程可行性研究階段開展航道通航條件影響評價，并及時組織審核，確保工程滿足航道通航條件要求。

（4）加大行政執(zhí)法力度?！胺ǘ氊煴仨殲椤保骷壓降缊?zhí)法單位要認真履行法律賦予的執(zhí)法權力，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，有力制止和打擊各種侵占、破壞航道權益的違法行為，維護航道權益，維護《航道法》權威。

第一，強化執(zhí)法巡查，及時發(fā)現、規(guī)范和處置各種破壞航道的行為。

第二，對破壞航道的違法行為，依法實施行政處罰，對嚴重破壞航道的違法行為，按照上限標準處罰。

第三，對逾期不自行消除影響航道通航安全隱患的違法行為，依法采取行政強制措施，予以強制拆除或消除；對嚴重損害航道的非法采砂船舶予以扣押、拍賣。

第四，對造成航道損失的，責令賠償損失。

第五，實施重大行政處罰或者追究刑事責任的，應當對違法行為造成的航道損失自行或委托第三方進行鑒定確認。

第六，實施重大行政處罰或者行政強制，以及追償較大數額賠償時，應當取得公安機關的支持和配合；對拒不執(zhí)行行政處罰決定或者賠償損失的，申請人民法院強制執(zhí)行或者裁定判決。

第七，對破壞航道的違法行為需要進行治安處罰的，及時移交公安機關處理；構成犯罪的，按照行政執(zhí)法與刑事司法銜接的要求，及時移送公安、司法機關追究刑事責任。

（5）加強執(zhí)法監(jiān)督，打造廉政隊伍。加大對執(zhí)法工作的監(jiān)督管理，嚴肅執(zhí)法風紀，規(guī)范公正文明執(zhí)法，提升航道執(zhí)法公信力。

第一，建立健全航道執(zhí)法自由裁量基準制度，細化量化裁量標準，減少執(zhí)法隨意性。

第二，建立全方位的執(zhí)法監(jiān)督機制，完善執(zhí)法責任制，健全執(zhí)法過錯糾正和責任追究制度。

第三，建立完善評議考核制度，制定執(zhí)法考評指標體系，開展常態(tài)化考評，每年對下屬執(zhí)法單位開展執(zhí)法工作監(jiān)督檢查，通報檢查結果。

第四，完善執(zhí)法信息公開和辦事公開制度，公示投訴機制，依法處理投訴舉報，嚴格處理違紀違法執(zhí)法人員。

2.6科學編制預算，穩(wěn)定經費來源

按照《航道法》要求和執(zhí)法管理需要，將執(zhí)法人員經費、裝備建設維護費用、日常執(zhí)法辦案經費、保管扣押船舶費用、航道損害鑒定費用等依法納入財政預算，為航道執(zhí)法提供穩(wěn)定的經費保障。

《航道法》法定職能在長江航道保護中發(fā)揮是立法的重要目標之一，現階段由于立法的剛剛出臺并沒有達到理想的狀態(tài)，出現了若干妨礙職能實現的問題，相應提出了一些對策借此提高立法職能的應用效能，但就像所有立法一樣，制度的滯后以及相對不完善，這需要我們在《航道法》應用過程中不斷發(fā)現問題并優(yōu)化制度，以期待完成提升水資源綜合利用效率，促進航道事業(yè)、流域經濟和水路運輸發(fā)展的歷史使命。

參考文獻：

[1]信春鷹主編.中華人民共和國航道法解讀北京，中國法制出版2015年版.

[2]王玉紅.航道法實施中存在的主要問題及對策研究——以皖江航道管理為例.武漢交通職業(yè)學院學報，2016年第1期.

[3]張儒.淺析航道法在內河航道保護中的適用，商2016年第6期.endprint