衛(wèi)錦莉

摘要：行政事業(yè)單位在我國(guó)是地位比較特殊的一類部門和單位，代表政府承擔(dān)著社會(huì)公共事務(wù)的管理、監(jiān)督和服務(wù)職能，同時(shí)也直接或間接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。由于行政事業(yè)單位不以盈利為目的，長(zhǎng)期以來，容易造成行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理較為粗放，沒有完善的預(yù)算管理和內(nèi)部成本控制體系。近幾年來，隨著財(cái)政部門預(yù)算管理改革的深入，這種粗放的管理模式已不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)，所以加強(qiáng)預(yù)算管理，建立健全預(yù)算管理制度和內(nèi)部控制制度是非常必要的。文章基于預(yù)算管理重要性的闡釋，旨在對(duì)目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在問題進(jìn)行探析，以提出有效的應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；預(yù)算編制；內(nèi)部控制；考核激勵(lì)

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理是單位財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，預(yù)算管理的目的就是對(duì)單位財(cái)務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督和管理，它貫穿于行政事業(yè)單位預(yù)算編制和執(zhí)行全過程，預(yù)算管理質(zhì)量的優(yōu)劣直接影響事業(yè)單位的總體目標(biāo)。預(yù)算管理存在疏漏，將導(dǎo)致行政事業(yè)單位年度經(jīng)濟(jì)指標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，降低行政事業(yè)單位部門的核心競(jìng)爭(zhēng)力和工作效率，無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的使用效率最大化的要求。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

（一） 預(yù)算管理是行政事業(yè)單位履行自身職能的財(cái)力保證

行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)所需經(jīng)費(fèi)主要依靠財(cái)政撥款、補(bǔ)助、事業(yè)收入等經(jīng)費(fèi)來源解決，財(cái)政部門按照各部門上報(bào)的預(yù)算匯總審核，經(jīng)人大批復(fù)后，下達(dá)到各預(yù)算單位。各單位通過科學(xué)規(guī)范的預(yù)算管理可以確保財(cái)政資金的收入、支出符合法律規(guī)定，提高資金的使用效率，節(jié)約成本，有助于行政事業(yè)單位更好的履行自身職能，同時(shí)為以后年度的預(yù)算資金安排提供了有價(jià)值的參考。

（二）預(yù)算管理有利于提高單位財(cái)務(wù)管理水平

部門預(yù)算全面反映了單位各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支狀況，為單位財(cái)務(wù)管理提供依據(jù)和基礎(chǔ)。各單位按照財(cái)政部門下達(dá)的部門預(yù)算以及預(yù)算管理的要求，通過對(duì)單位全年預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的全程監(jiān)控，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理中存在的問題，克服了資金使用的隨意性，規(guī)范了支出行為，并根據(jù)問題及時(shí)整改，不斷完善財(cái)務(wù)規(guī)章制度，進(jìn)而提高單位的財(cái)務(wù)管理水平。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）對(duì)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不夠

預(yù)算管理涉及到行政事業(yè)單位日常工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，和單位每個(gè)部門和人員都密切相關(guān)。實(shí)際上一套完整和規(guī)范的預(yù)算需要全員的參與和相互配合，目前一些事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不夠，往往認(rèn)為預(yù)算是為了獲得預(yù)算資金而編制的，只是財(cái)務(wù)部門的事情，與其他部門無關(guān)。使單位預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性大打折扣，大大降低了預(yù)算管理的作用。

（二）預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)

由于一些單位對(duì)預(yù)算重視程度不夠，編制人員缺乏專業(yè)能力，在預(yù)算編制時(shí)，尤其是項(xiàng)目支出預(yù)算，沒有對(duì)項(xiàng)目的基礎(chǔ)信息進(jìn)行詳細(xì)的了解和充分的調(diào)研論證，僅憑往年數(shù)據(jù)與以往經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行編制，使編制出的預(yù)算缺乏科學(xué)性和合理性，編制方案與實(shí)際執(zhí)行情況有較大出入，單位預(yù)算形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮預(yù)算管理應(yīng)有的作用，給單位內(nèi)部財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理帶來了混亂。對(duì)于一些延續(xù)項(xiàng)目的預(yù)算長(zhǎng)期按照以前評(píng)審的結(jié)果去編制，達(dá)不到項(xiàng)目的資金需求；另外，一些行政事業(yè)單位的非稅收入預(yù)算難以估計(jì)，例如：由于市政修路、地鐵建設(shè)要占用綠化養(yǎng)護(hù)單位的綠地，有的是臨時(shí)占用，建設(shè)任務(wù)完成后進(jìn)行綠化恢復(fù)；有的是永久占用，需要將現(xiàn)有綠植進(jìn)行遷移。施工單位按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)繳納綠地補(bǔ)償金或苗木遷移費(fèi)，對(duì)于這一類的收入，由于市政部門等一些建設(shè)單位的建設(shè)規(guī)劃綠化養(yǎng)護(hù)部門無法知曉，只能按照以往的情況進(jìn)行大概的預(yù)測(cè)，出現(xiàn)與實(shí)際情況差異較大的現(xiàn)象。

（三）預(yù)算控制制度缺乏，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格

許多行政事業(yè)單位往往對(duì)預(yù)算控制制度不夠重視，不會(huì)專門去制定，近幾年，財(cái)政管理部門加強(qiáng)了內(nèi)部控制制度的建立健全工作，一些單位雖然制定了一系列的內(nèi)控制度，但是不夠全面，沒有覆蓋單位業(yè)務(wù)活動(dòng)發(fā)生的各個(gè)崗位及各個(gè)環(huán)節(jié)；有的沒有按照不相容崗位相分離原則設(shè)置崗位；有的崗位雖然分開設(shè)置了，但實(shí)際沒有嚴(yán)格執(zhí)行，內(nèi)控制度流于形式。例如，綠化部門在正常養(yǎng)護(hù)的過程中對(duì)綠地中缺株斷壟的現(xiàn)象要進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)栽，需要不定期去采購苗木，由于苗木價(jià)格受市場(chǎng)和季節(jié)的影響較大，單位無法指定指導(dǎo)價(jià)，每次購買都要去詢價(jià)。按照內(nèi)控制度的要求，需要相關(guān)部門共同參與采購過程，才能保證苗木價(jià)格的公正透明。但是一些單位在執(zhí)行中沒有嚴(yán)格按照采購環(huán)節(jié)的控制制度去執(zhí)行，一個(gè)部門去辦理，這就造成實(shí)際采購價(jià)格與年初采購預(yù)算出入很大。

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系實(shí)踐性不強(qiáng)，考核激勵(lì)機(jī)制不足

績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門和預(yù)算部門根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。目前，財(cái)政部門雖然加強(qiáng)了預(yù)算績(jī)效考核工作，每年都要對(duì)所有的項(xiàng)目支出進(jìn)行自評(píng)或財(cái)政評(píng)價(jià)，在部門預(yù)算系統(tǒng)中增加了預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但是評(píng)價(jià)指標(biāo)過于專業(yè)，超出了普通財(cái)務(wù)人員的理解范疇。大多單位只是為了完成任務(wù)隨意填報(bào)，沒有達(dá)到績(jī)效評(píng)價(jià)的作用。而各單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)也沒有建立評(píng)價(jià)體系，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果沒有與相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任相掛鉤，從而使預(yù)算執(zhí)行的約束力大打折扣。

預(yù)算完成的好反映出一個(gè)單位的財(cái)務(wù)管理水平，也與單位每個(gè)職工的付出是密不可分的。目前，大多單位沒有建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，這樣就會(huì)挫傷單位的積極性。例如：差額預(yù)算管理的事業(yè)單位，財(cái)政只負(fù)擔(dān)一定比例的人員工資，剩余的部分全部要靠單位自籌資金解決。綠化養(yǎng)護(hù)的事業(yè)單位承擔(dān)的是社會(huì)公益性服務(wù)，只能依靠承攬綠化工程獲得工程收入彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)的差額部分，如果單位沒有建立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，就很難調(diào)動(dòng)職工創(chuàng)收的積極性。

三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的措施

針對(duì)以上存在的問題，為了進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作，提出以下完善措施。

（一）加強(qiáng)全員參與的意識(shí)，增強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理重要性認(rèn)識(shí)endprint

2015年1月1日新預(yù)算法實(shí)施，為了適應(yīng)新預(yù)算法的要求，各單位要進(jìn)一步做好全面預(yù)算，各行政事業(yè)單位要做到全員參與、全額管理、全程管理。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算的考核與評(píng)價(jià)都離不開思想意識(shí)的正確指導(dǎo)，各單位主管部門可以經(jīng)常組織基層事業(yè)單位全員學(xué)習(xí)《預(yù)算法》及相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)，也可以組織一些預(yù)算業(yè)務(wù)的知識(shí)競(jìng)賽，提高單位領(lǐng)導(dǎo)和人員的預(yù)算管理意識(shí)和業(yè)務(wù)水平，認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性。通過這些活動(dòng)使大家意識(shí)到預(yù)算管理不單單是財(cái)務(wù)部門的事情，它貫穿單位業(yè)務(wù)的全過程，滲透到各項(xiàng)活動(dòng)的方方面面，每個(gè)部門和單位人員都是預(yù)算的提供者和執(zhí)行者。預(yù)算管理的好壞，直接關(guān)系到單位資金的規(guī)范使用，進(jìn)而使各單位完善各項(xiàng)管理制度，健全各種約束機(jī)制，以有限的資金發(fā)揮最大的效果。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)化和精細(xì)化，與各相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通，及時(shí)調(diào)整預(yù)算金額

新預(yù)算法對(duì)預(yù)算收支編制作出補(bǔ)充，采用的是功能科目和經(jīng)濟(jì)分類雙向管理，使得預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化。基本支出預(yù)算都是按照財(cái)政部門制定的定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編制，預(yù)算與實(shí)際基本相符。所以在預(yù)算“一上”階段，首先編制項(xiàng)目預(yù)算。目前，財(cái)政部門每年7月中旬就布置下一年的項(xiàng)目預(yù)算編制，時(shí)間已經(jīng)相當(dāng)充裕。各單位應(yīng)該在新預(yù)算法的嚴(yán)控下，實(shí)事求是，根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)劃，盡早謀劃單位項(xiàng)目預(yù)算的編制。目前專項(xiàng)資金全面實(shí)行零基預(yù)算編制，取消基數(shù)，以零為起點(diǎn)，每年重新審核和安排。因此各單位預(yù)算編制部門應(yīng)及時(shí)和各業(yè)務(wù)部門溝通，做好項(xiàng)目的調(diào)研論證工作，有采購需求的編制采購計(jì)劃。對(duì)于一些單位的延續(xù)性項(xiàng)目，比如：項(xiàng)目的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。隨著時(shí)間的推移，受多方因素的影響，目前的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)已達(dá)不到項(xiàng)目的需求；或是有些項(xiàng)目已經(jīng)用不了安排的資金，建議財(cái)政部門對(duì)超過三年的項(xiàng)目進(jìn)行重新評(píng)審，根據(jù)當(dāng)前現(xiàn)狀以及項(xiàng)目自身的情況，充分調(diào)研，調(diào)增或調(diào)減項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算；對(duì)于由于市政、地鐵建設(shè)占用綠地的非稅收入，綠化部門應(yīng)加強(qiáng)與市政、地鐵建設(shè)部門的溝通協(xié)調(diào)，盡早了解建設(shè)規(guī)劃任務(wù)；市政建設(shè)應(yīng)與綠化建設(shè)等各項(xiàng)規(guī)劃共同考慮。這樣，既能正確估計(jì)綠地補(bǔ)償收入的資金預(yù)算，又能避免重復(fù)建設(shè)帶來的浪費(fèi)。

（三）加強(qiáng)單位的內(nèi)部控制建設(shè)

目前行政事業(yè)單位大都實(shí)行了國(guó)庫集中支付制度，單位可以使用資金但是看不到資金，單位看到的只是資金指標(biāo)。實(shí)行國(guó)庫集中支付制度有效地防止了對(duì)財(cái)政資金的擠占、挪用和截流，從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗。但是單位內(nèi)控制度不健全，預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，在使用資金時(shí)會(huì)造成各項(xiàng)目資金之間的挪用，不能正確反映預(yù)算執(zhí)行情況?！稌?huì)計(jì)法》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位必須健全內(nèi)部控制制度，以確保會(huì)計(jì)信息的真實(shí)可靠和國(guó)家財(cái)產(chǎn)安全。所以各單位應(yīng)將預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目和合同控制作為內(nèi)部控制的重點(diǎn)，建立內(nèi)控的組織架構(gòu)、工作機(jī)制，并加強(qiáng)關(guān)鍵崗位工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)等，從各個(gè)環(huán)節(jié)入手，建立一套符合行政事業(yè)單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)下屬基層各事業(yè)單位的內(nèi)審工作，定期對(duì)各單位的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算資金管理進(jìn)行檢查監(jiān)督，開展內(nèi)控建設(shè)評(píng)比活動(dòng)，并實(shí)行獎(jiǎng)懲制度，確保各單位內(nèi)控工作健康、有序、高效的開展。同時(shí)財(cái)政部門也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位的監(jiān)督檢查，發(fā)揮財(cái)政部門在行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理中的作用。

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)與職工業(yè)績(jī)掛鉤，建立考核激勵(lì)機(jī)制

新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)了預(yù)算的績(jī)效管理，它貫穿了預(yù)算活動(dòng)的全過程，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、考核等環(huán)節(jié)，各單位根據(jù)財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，制定適合單位情況的評(píng)價(jià)體系，包括收入的完成情況、項(xiàng)目支出有無互相擠占的現(xiàn)象、單位的各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)有無嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度規(guī)范等；對(duì)行政單位，考核它有沒有完成相應(yīng)的行政職責(zé)，事業(yè)單位是否完成了事業(yè)發(fā)展計(jì)劃。建立預(yù)算執(zhí)行崗位責(zé)任制，將任務(wù)層層分解，責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)罰措施。其次，差額事業(yè)單位，應(yīng)建立目標(biāo)考核機(jī)制，在單位各項(xiàng)目標(biāo)完成且經(jīng)濟(jì)情況允許的情況下，可以將績(jī)效工資上浮一定的比例。這樣使責(zé)、權(quán)、利有機(jī)的統(tǒng)一起來，充分調(diào)動(dòng)職工的積極性。

四、結(jié)語

綜上所述，各行政事業(yè)單位要結(jié)合自身特點(diǎn)，制定出一套符合自身實(shí)際的預(yù)算管理體系，一個(gè)全面、科學(xué)、有效的預(yù)算管理體系對(duì)單位整合、優(yōu)化資源、提高單位管理水平具有重大的意義。

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（作者單位：陜西省西安市綠化養(yǎng)護(hù)管理處）endprint