周立柱

【摘要】PPP模式對于推動新型城鎮(zhèn)化建設，治理地方政府債務方面具有積極作用，但由于財政承諾濫用、風險分擔機制的不合理和PPP專業(yè)機構及專業(yè)人才的缺失，使得我國PPP模式下存在發(fā)生財政風險可能。因此，加強對財政承諾的管理、確立合理的風險分擔機制、積極推進各地PPP工作機構的成立和專業(yè)人才隊伍的培養(yǎng)對于防范PPP模式下財政風險的發(fā)生，具有重要的意義。

【關鍵詞】PPP；財政風險；財政承諾；契約精神

【中圖分類號】F283

一、引言

當前，從中央到地方大力推廣PPP模式的目的之一就是力求遏制政府性債務規(guī)模不斷擴大的趨勢，緩解政府財政壓力。受國際金融危機的影響，從2009年開始，地方政府大規(guī)模利用融資平臺公司發(fā)債，籌措資金推動地方基礎設施建設投資，導致地方政府債務規(guī)?？焖僭鲩L。根據國家審計總署報告，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務約20.7萬億元，負有擔保責任的債務約2.9萬億元，可能承擔一定救助責任的債務約6.6萬億。合計約為30.2萬億元。而2015年1月9日，美國華爾街日報報道：“2014年底中國地方政府債務余額已經達到23萬億元人民幣，比2013年6月底上升30%”。財政部于2015年4月下發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證引導》，鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區(qū)采取PPP模式化解地方融資平臺公司債務。這意味著地方基礎設施項目融資從依賴地方政府融資平臺貸款，轉為依賴政府和社會資本合作（PPP）模式，凸顯了地方平臺公司融資向PPP模式轉型的必要性。根據國際經驗，PPP模式在理論上和實際運行中確實可以防范政府債務風險，而國內學者繆小林，程李娜（2015）也基于“機制找回效率理論”分析了PPP防范地方政府債務風險的邏輯和可行性。但是由于PPP模式在我國發(fā)展和運用時間較短，存在模式定位不明確、主題權責不清晰、監(jiān)管機制不健全、風險控制不確定等問題，以及PPP模式應用項目規(guī)模大、周期長等特點，再加之PPP管理牽涉到財政工作的各個方面，并進一步衍生出了包括財政補貼、政府付費、相關配套安排支出等直接負債，以政府擔保為主要形式的或有債務，以及隱性責任等財政承諾。因而，PPP模式之下不可避免的會存在著財政風險。

對于我國PPP模式下的財政風險進行分析并提出相關對策建議，必將有利于推進我國PPP模式的健康發(fā)展，發(fā)揮其減輕財政支出壓力和分散投資風險、防范和化解地方政府債務風險以及激發(fā)非公有制經濟發(fā)展動力和活力的巨大作用，同時也有利于中央和地方財政的健康發(fā)展。

二、PPP模式下的財政風險分析

PPP模式在全球范圍內依然存在爭議，其模式之下的財政風險在世界各國均有發(fā)生。在發(fā)達國家中，例如英國國家審計辦公室的報告就曾指出，在公私合作項目中，私人資本為謀取政府提供的財政資金援助和稅收優(yōu)惠條件，可能會通過“怠工”、“罷工”、“破產”等非正常活動對政府進行要挾。在英國PPP模式的具體實踐中也表明，私人部門往往向政府額外收取補償費用和管理支出，這部分資金占到了合同變更成本的5%～10%，數額巨大。而截至2007年10月，英國政府（中央和地方）因PFI（所謂PFI，即公共部門通過與私人部門簽訂長期合同，約定由私人部門負責對公用事業(yè)和基礎設施提供資金并根據具體情況負責其設計、建造和運營等事項，是PPP模式的一種）而產生的未來債務性承諾達到2 670億英鎊，占當年英國GDP的19.4%。在發(fā)展中國家，例如20世紀90年代，哥倫比亞政府為公私合作建設的多個機場及收費項目的收入提供擔保及配套承諾，但最終由于項目收入低于預期，為此政府向私人部門支付了20億美元，導致政府債務負擔反而加重。而IMF得報告也指出，20世紀后期，馬來西亞、泰國等亞洲國家的大量政府或有負債正是由于PPP項目所引發(fā)，而這些或有負債也進一步加劇了1997年的亞洲金融危機。在中國目前推廣的PPP模式之下，也存在諸多財政風險頻發(fā)的案例。例如甘肅蘭州市在污水處理廠建設上采取PPP模式，由于政府對于投資方固定投資回報率的硬性承諾，致使政府要向投資者每年支付大量的財政補貼。有數據表明，蘭州市區(qū)2013年污水處理收費約1.2億元，但污水處理費支出1.6億元。因此，按照合同中的政府承諾，蘭州市政府政府向污水運營項目公司補貼了4 000多萬元，造成了額外的財政負擔。

此外，劉旭輝，陳熹（2015年）認為通過PPP模式，政府與社會資本合作方可以有效的分擔技術、建造、運營等項目風險，但政府并不能避免相應的財政風險。而且，財政風險一旦發(fā)生，政府將承擔絕大部分。因而，基于以上考量，我們可以認為PPP模式只是將政府的一次性財政支出轉化為長期的財政支出，并未從根本上減少政府債務。同時，如果政府項目擔保資金過大，超出自身財力和項目現金流量。那么，這將會給政府造成更為嚴重的潛在財政風險。吉富星（2015）則指出PPP模式下存在政府性債務風險和未來支出責任加大的可能。實際上這也是對PPP模式下存在財政風險的擔憂。

（一）財政承諾是PPP模式下財政風險的直接原因

筆者認為，財政承諾的存在并不必然引發(fā)財政風險，只有過度使用財政承諾或者不合理的財政承諾才會引發(fā)財政風險。如果僅從法律角度來看，公私合作模式下，債權人僅以相應的項目資產及其收益為限向投資方主張權利，形式有限的追索權。但是，政府作為擔保人卻要承擔更大的風險。

從表1中可以看出，政府作為項目的擔保人，承擔的風險類型表現形式多樣，既有直接、或有風險，也有顯性、隱形風險。如果說政府擔保是各種財政風險產生的直接原因，那么在PPP模式下，政府擔保更多的是體現為一種財政承諾。在財政部政府和社會資本合作中心編譯的《PPP財政承諾管理》一書中，對于PPP財政承諾的解釋為“因政府對PPP的支持不同，會形成不同類型的財政承諾。PPP合同的財務影響總是會給政府帶來財政風險，必須對財政風險進行有效監(jiān)測和管理”。圖1為PPP財政承諾的類型劃分。

由此可見，眾多財政承諾的存在成為了潛在的財政風險，一旦PPP模式下風險出現或顯性化，那么基于政府與社會資本方達成的財政承諾，這些風險將直接轉化為政府的支出責任和直接債務，從而引發(fā)財政風險。如果進一步將這種財政風險具體到不同PPP運作模式的財政承諾上來分析，可以分為以下三種類別。

1.經營性項目的財政風險

經營性項目一般都有明確的收費基礎保障，其經營收費基本能夠彌補項目的投資成本。因而政府部門在這種模式下往往會采取授予特許經營權的方式。在這種模式下，公共部門有時也會提供針對特定風險的擔保。例如：需求量的保證、固定收益的保證。一旦項目運營后達不到最低需求量的要求，財政往往需做出補償和提供補貼。在實踐中，一些BOT項目由政府向社會資本承諾基本的固定收益，而社會資本基本不承擔風險。運營風險一旦發(fā)生，往往只能由政府兜底，從而引發(fā)財政風險。

2.準經營性項目的財政風險

準經營性項目一般“使用者付費”不足以覆蓋投資成本，需要政府補貼部分資金或資源。在這種模式下，公共部門一般要提供可行性缺口預付資金、每年付費或可用性付費等財政承諾，這也成為引發(fā)財政風險的隱患。

3.非經營性項目的財政風險

非經營性項目大多數屬于公益項目，這類項目一般缺乏“使用者付費基礎”，主要依賴于“政府付費”彌補相應的投資成本。因而，一旦項目失敗，往往可能就是財政進行兜底，進而可能引發(fā)財政風險。

綜合上述三種模式來看，對于政府而言，準經營性和非經營性項目是資金需求大、投入難度最大的PPP項目模式。主要是因為這兩類模式下，使用者的付費不足以覆蓋投入成本和基本收益要求。因而，只能以“政府付費”和補貼等形式保障項目運營。同時，在多數情況下，為吸引投資者，推進PPP項目的招標和運作，政府還需要拿出額外的資源和財力，這些都將可能引發(fā)財政風險的出現。

需要引起注意的是，政府除了需要承擔已納入PPP合同的顯性財政承諾外，還要承擔一些隱性債務。例如，由于政治、社會等因素，必須保障PPP項目不能失敗，其提供的相應服務也不能中斷。那么，即使政府不存在合同中的法定承諾，但基于政治和社會承諾，政府仍要承擔相關支出責任。此外，由于一些PPP合同的長期性，在20～30年或更長的期限內，容易出現一些不可預見的因素，導致合同需要進行調整或者重新談判，這都可能帶來額外財政成本，從而進一步引發(fā)財政風險。

（二）PPP模式下風險分擔機制的不合理是引發(fā)財政風險的根本原因

當前，對于PPP模式下，風險的劃分及風險分擔機制的研究是一個熱點。大多數學者也認為，國內對于PPP模式下風險的認識不足，風險的分擔機制不合理。高鵬程（2012年）認為我國PPP模式推廣面臨的問題之一就是風險控制不確定。而學者們也普遍認為，PPP模式能否成功在很大程度上取決于項目風險的合理分擔。張瑩（2015年）認為科學合理的風險劃分和風險分擔機制是PPP模式能夠有效推廣的重要前提和原則，也是公共部門和私人部門采取長期合作、實現各自利益的基礎條件。風險分擔機制的不合理往往會導致項目效率低下或失敗。如果在風險分擔機制安排失效的情形下，讓政府來承擔重大損失，這無疑會引發(fā)財政風險。如果讓私人部門承擔重大損失，那么私人部門基于自身利益的考量，很可能會采取風險轉嫁等行為，造成項目風險的不定向擴散、放大。一旦項目最終失敗，還是會加大政府“兜底”的責任，引發(fā)財政風險。那么，既然說風險分擔機制的不合理是引發(fā)財政風險的根本原因。因而通過分析風險分擔機制的不合理，可以為應對和降低PPP模式下的財政風險提供有益參考。

對于風險分擔機制的不合理，筆者從以下兩個角度加以分析。

1.契約精神的缺失

2014年3月7日，原財政部部長樓繼偉在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上提出：“推廣運用政府和社會資本合作模式（PPP），鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等投資運營”。而“政府和社會資本合作模式”概念的創(chuàng)新性之一就是提出了“契約精神”，也可以說PPP最為核心的理念就是其“契約精神”。通俗的講契約精神就是嚴格按照合同辦事，而PPP合同關系，就是社會資本參與市政公用事業(yè)背景下的政府采購公共產品或服務的法律關系，通過“合同條款”而不是“行政權力”來規(guī)范和約束雙方的行為。因而政府基于契約采購公用事業(yè)服務，更容易劃清政企關系，分擔合理風險。中國財政學會PPP專業(yè)委員會常務委員金永祥也認為推廣PPP更需契約精神。一方面，由于PPP 項目投入大、周期長、過程復雜，可能會面對來自政策、社會、自然、經營等的各類風險較多。如果政府和社會資本缺乏契約精神和這種契約意識，公平合理的風險分擔機制就很難在合同中得到反應，即便在合同中明確了風險分擔的責任，政府和社會資本也很難按合同執(zhí)行。另一方面，由于PPP過程持續(xù)時間長、所處環(huán)境復雜多變等原因，PPP契約具有天然的不完全性，因而契約精神更易被政府和社會資本忽視。所以基于契約精神訂立PPP合約，并建立風險分擔機制顯得尤為重要。

2.產權劃分不清晰

在財政部2014年11月印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中，對于PPP模式下的風險分擔基本按照以下原則：項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理分擔。筆者認為盡管財政部給出了較為合理的風險分擔原則，但如果PPP模式下產權劃分不夠清晰，那么這種風險分擔原則就會缺乏現實依據和機制保障。因而，必須基于產權的視角來分析了我國公私合作模式下的財政風險。目前，我國PPP模式下對于產權的劃分走向了兩個極端錯誤。其一，翻版了傳統(tǒng)的公共產權模式。事實上，PPP項目中私人資本是以獨立法人的身份與公共部分開展合作，但伴隨著項目的開展，政府往往忽視這一前提，對項目企業(yè)軟約束，造成“政企不分”，應當由項目企業(yè)承擔的技術風險、施工風險和管理風險在事后轉移給了政府。其二，過度私有化傾向。在合同期限內PPP項目資產的所有權歸屬被教條式的按照資本決定所有權的邏輯界定給私人，而政府缺乏有效的參與和監(jiān)督，同時卻為推進PPP項目的開展做出了大量的財政承諾，因而政府在事后往往被鉗制承擔了大量風險。所以通過對PPP項目的產權進行清晰劃分，既有利于形成合理的風險分擔機制，又保障了這種機制的推行。

（三）政府PPP專業(yè)化機構和專業(yè)人才隊伍的缺失是引發(fā)財政風險的重要原因

政府PPP專門工作機構和專業(yè)人才隊伍的缺失在地方政府層面尤為嚴重。在PPP專門機構方面，財政部于2014年成立政府和社會資本合作（PPP）中心，主要承擔PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統(tǒng)計和國際交流等職責。但是，目前我國各級地方政府尚未成立類似的專門工作機構。而在英國、澳大利亞、巴西、印度、墨西哥等許多國家，在成立國家PPP中心的基礎上，相應的在地方也設立了PPP中心。在工作關系上，國家PPP中心支持、指導地方PPP中心的工作。地方PPP中心在國家法律和政策的框架內，積極結合本地實際，開展本級PPPP工作。從而確保了中央和地方工作方法的一致性和最佳實踐經驗的及時分享與推廣。同時發(fā)達國家的經驗表明，通過設立專門的PPP工作機構，可以減少多頭管理、規(guī)范政府行為、協(xié)調各方利益，從而有效提高PPP項目的透明度，降低政府財政風險發(fā)生的可能性。而在專業(yè)人才方面，由于PPP項目涉及財政、金融、會計、法律等多個領域的專業(yè)知識，而一旦PPP項目在哪一領域出現問題，則有可能最終轉化為政府的財政風險。因而各級政府亟需一批精通PPP業(yè)務和具備實際操作能力的復合型人，以充分應對可能發(fā)生的財政風險。

三、PPP模式下防范財政風險的對策建議

（一）加強對于PPP財政承諾的有效管理，合理評估政府財政承受能力，將PPP財政承諾置于政府預算的監(jiān)管之下

當前，PPP財政承諾有其存在的必要性。毋庸置疑，通過合理、科學的PPP財政承諾可以有效提高PPP項目的吸引力。但是，PPP財政承諾一旦被濫用且缺乏有效管理，就很可能會產生巨大的政府性債務風險。因而，通過規(guī)范PPP財政承諾，加強財政承諾管理，從而有效防范財政風險的發(fā)生，已成為各國PPP制度建設中的重要抓手。圖2為PPP財政承諾管理框架概覽。

從圖中可以看出，加強對于PPP財政承諾管理的關鍵是合理評估財政承受能力和將其納入預算管理和監(jiān)管之中。一方面，對于財政承受能力的評估，應采用定量和定性相結合的方式，合理預測、嚴格把關。對于以政府付費和政府補貼為代表的財政承諾要做出具體限制。例如，英國對每個部門都有明確的支出限制，不同部門的PPP支出預算占整個年度支出不得超過6%～7%不等。巴西目前的PPP法律規(guī)定，如果在未來任一年度政府對所有PPP項目的支付金額預計超過政府收入的5%，就不會實施新的PPP項目。這些措施都對防范財政風險的發(fā)生產生了積極作用。另一方面，將財政承諾納入預算監(jiān)管之中，具體可以按PPP在項目的支出責任進行劃分。對于經營性項目，應按照“使用者付費”的原則，政府更多承擔監(jiān)管責任，盡量不承擔或少承擔支出責任；對于準經營性項目，應按照合理的風險分擔機制，政府承擔部分支出責任，并嚴格納入預算管理；對于非經營性項目，往往需要“政府付費”，對于這類項目更需要政府結合財力狀況，本著預算硬約束的原則管控財政風險。此外，在全口徑預算管理中建立PPP風險準備金，或建立PPP第三方風險擔?；鸲紝τ诠芾碡斦兄Z，防范財政風險有一定的意義。

（二）確立合理、完善的風險分擔機制管控財政風險

PPP模式下風險分擔機制的不合理是引發(fā)財政風險的根本原因。因而合理、完善的風險分擔機制的確立，對于管控財政風險具有重要意義。一方面，從“契約精神”的角度來看，政府需要著力改變在PPP模式中的自身定位，從公共產品的唯一提供者向PPP項目的合作者和監(jiān)督者轉變。同時，必須嚴格遵守“契約精神”，按照合同規(guī)定分擔風險。同時，社會資本也應從合作者的角度出發(fā)，嚴格遵守“契約規(guī)定”，摒棄最終依靠政府財政兜底的不作為思想，積極承擔應有責任。因而應根據政府和社會資本的能力和責任建立公平合理的風險分擔機制，協(xié)調好公私利益邊界，在合約中通過相關的制度設計明確風險分擔的責任，并建立合理的后期協(xié)調機制，對事前不能預防的風險建立應對協(xié)商機制，確保項目運作的可持續(xù)性。另一方面，從“產權”的角度來看，國內大多數的做法是：經營性項目采取私有產權結構；非經營性項目采取公有產權結構；準經營性項目采取混合產權結構。但是需要注意的是PPP是典型的長期不完全契約，發(fā)生再談判的幾率很高，需要較大的事后交易成本，對風險分擔機制要求較高，因而這種產權劃分也不能圓滿地解釋PPP模式下風險分擔的問題。筆者較為認同的是周小付（2013）提出的PPP模式下產權歸屬的界定方法，他提出了兩步走的劃分方法。第一步，根據風險化解效率進行風險的初步分配；第二步，根據風險的最終承擔者進行項目所有權的歸屬分配。筆者認為，如果說第一步形成了基本合理的風險分擔機制，那么第二步就徹底保障和激勵了公私雙方去遵從這種分擔機制。同時這種劃分方法也打破了資本決定所有權的邏輯，避免財政因擔保而承擔大量風險。

（三）積極推進各地PPP工作機構的成立和專業(yè)人才隊伍的培養(yǎng)，為防范PPP模式下的財政風險提供管理保障和智力支持

當前，伴隨新型城鎮(zhèn)化建設和“一帶一路”國際戰(zhàn)略的開展，PPP模式被廣泛推廣，并在全國各地掀起了第三次高潮。為了避免各地不顧本地財力和實際情況盲目上項目，從而引發(fā)財政風險，當前應積極推進各地PPP工作機構的成立和專業(yè)人才隊伍的培養(yǎng)，為防范PPP模式下的財政風險提供管理保障和智力支持。具體來看，各省級政府應由財政廳牽頭，并聯(lián)合相關部門成立PPP工作機構，專門負責PPP項目的制度建設、招投標管理、合同管理、項目監(jiān)管、爭議協(xié)調，并與預算部門、政府采購部門做好對接。同時，應對PPP工作機構及財政部門相關人員展開專題培訓，重點學習PPP的運作模式和管理要點，并對國內外相關案例進行介紹分析，以樹立防范財政風險的意識和加強防范財政風險的能力，從而為防范PPP模式下的財政風險提供管理保障和智力支持。

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