于宏源

摘要：“一帶一路”戰(zhàn)略使得沿線城市互聯(lián)互通，與全球化進程密切關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)在前所未有的大規(guī)模全球城市化和城市合作浪潮的出現(xiàn)，有助于深化國際產(chǎn)能合作，帶動我國裝備、技術(shù)、標準、服務(wù)走出去，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。上海以建設(shè)多元功能性全球網(wǎng)絡(luò)連通的全球城市為目標取向，代表和體現(xiàn)國家戰(zhàn)略，不僅在“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)造的網(wǎng)絡(luò)中，且在整個世界體系中起決定性節(jié)點作用。上?？梢酝ㄟ^“一帶一路”建設(shè)發(fā)展全球城市合作，打造“一帶一路”的橋頭堡和中心樞紐城市。

關(guān)鍵詞：國家戰(zhàn)略；“一帶一路”；城市外交；節(jié)點作用

城市對外交往涉及政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技、金融、投資、環(huán)保等領(lǐng)域，包容萬象，是一種多功能的、多領(lǐng)域的、多維度的外交。目前在“一帶一路”沿線的地方交往和民間外交中，城市對外交往的影響日益上升?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略構(gòu)想自從2013年提出以來，經(jīng)過3年多的謀劃，目前已經(jīng)進入了實施階段，成為我國在新時期優(yōu)化開放格局、提升開放層次和拓寬合作領(lǐng)域的重要方針。該戰(zhàn)略的實施不僅有利于增進與沿線國家特別是周邊國家的政治互信和睦鄰友好，提升我國在世界經(jīng)濟政治中的話語權(quán)和影響力，也對我國城市和地方更充分地利用國外市場和國外資源，促進人民友好、拓展發(fā)展空間以及推動全球經(jīng)濟，帶來積極的作用。中國的“一帶一路”就是沿線城市的互聯(lián)互通，因此，中國城市開展外交合作有利于推動“一帶一路”建設(shè)。上海基于自身獨有的自然稟賦條件和發(fā)展?jié)摿?，在“一帶一路”?zhàn)略網(wǎng)絡(luò)乃至整個世界體系中起決定性節(jié)點作用，因此，上海如何參與“一帶一路”建設(shè)，將直接影響中國在全球城市網(wǎng)絡(luò)中的競爭與合作。本文提出上海服務(wù)“一帶一路”戰(zhàn)略的工作重心應(yīng)體現(xiàn)在：首先，通過“一帶一路”建設(shè)發(fā)展全球城市合作，包括提升海陸空聯(lián)動能級、打造助力中國企業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略堡壘等；其次，通過城市外交推動上海在全球城市合作中發(fā)揮作用，包括對內(nèi)強化國家級新區(qū)間合作、對外著力打造全球金融治理中心和資本控制中心；最后，通過立體化推進全球城市合作來發(fā)揮作用，同時逐步把民間智庫企業(yè)納入國家總體外交。

一、城市外交和“一帶一路”沿線經(jīng)濟合作發(fā)展

一個值得關(guān)注的當(dāng)代國際關(guān)系現(xiàn)象是，以城市和地方為代表的次國家行為體變得更加開放，并成為國際體系中的積極行動者和競爭者。在發(fā)展經(jīng)濟合作中，通過加強國際合作和跨國協(xié)調(diào)以提升城市競爭力和應(yīng)對城市治理難題，更成為各國城市的重要政策選擇。城市經(jīng)濟力量的興起以及全球城市群和全球城市網(wǎng)絡(luò)的涌現(xiàn)，對于“一帶一路”沿線支點城市和中心城市建設(shè)尤為重要。

在中國“一帶一路”建設(shè)中上，城市的作用無疑是重要的。橫向上，城市在“一帶一路”建設(shè)中展現(xiàn)自己；在經(jīng)濟上，繼續(xù)增進“一帶一路”沿線國家經(jīng)貿(mào)關(guān)系，成為市場資本等多元素組合；在文化上，更好地宣傳中國軟實力，為“一帶一路”沿線地方政府和人民都搭建起溝通的橋梁。特別是在“一帶一路”倡議的實施進程中，中國城市開展的對外交流合作實踐對“一帶一路”建設(shè)具有重要的推動作用。“一帶一路”中的城市外交在全球范圍中也并非新現(xiàn)象，國家與國家的交往、人民與人民的聯(lián)系、企業(yè)之間的合作，很大程度都是通過城市間的交往來進行的。

“一帶一路”沿線國家資源豐富，與我國具有很強的互補性。尤其是2015年3月28日，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》）?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略包括一個海上戰(zhàn)略、一個陸地戰(zhàn)略，涵蓋了中亞、南亞、西亞、東南亞和中東歐等多數(shù)國家和地區(qū)，覆蓋了53個國家、94個城市，并在荷蘭的港口城市阿姆斯特丹形成一個閉環(huán)結(jié)構(gòu)，沿線區(qū)域主要是新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家。[1]在2017年國務(wù)院《政府工作報告》中，李克強總理提出扎實推進“一帶一路”建設(shè)，堅持共商共建共享，加快陸上經(jīng)濟走廊和海上合作支點建設(shè)，構(gòu)建沿線大通關(guān)合作機制。城市在國家政治和全球治理中，其主體意識的蘇醒是一場看不見的真正的城市革命。我國當(dāng)前的城市政治影響力正在不斷提升，不僅獲得更加多的自主權(quán)，并且開始樹立自身在多個治理層次中的主體地位，讓城市與國家之間關(guān)系的調(diào)整逐漸成為不同治理過程中的關(guān)鍵。因此，“一帶一路”戰(zhàn)略使得沿線城市互聯(lián)互通，與全球化進程密切關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)在前所未有的大規(guī)模全球城市化和城市合作浪潮的進程中，有助于深化國際產(chǎn)能合作，帶動我國裝備、技術(shù)、標準、服務(wù)走出去，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

事實上，“一帶一路”的政策文件《愿景與行動》并未囊括我國全部省市。從選取的42個城市看，城市對“一帶一路”的響應(yīng)隨時間而變化，其中2015年3～4月響應(yīng)程度很高；從城市響應(yīng)的空間分布看，具有“高分散，小集中”特點；從城市級別看，直轄市對“一帶一路”的響應(yīng)最積極，而一般城市響應(yīng)程度低。[2]因此，具體到上海、深圳和廣州等城市發(fā)展水平高的城市，更要積極發(fā)揮經(jīng)濟中心城市的功能，提高對外開放的水平和層次，在“一帶一路”建設(shè)中，堅持高端定位，不能走低水平重復(fù)發(fā)展的舊路。要深化體制機制改革，爭取率先在一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，建立務(wù)實有效、遵循國際慣例的管理體制和運行機制，探索多種多樣的跨區(qū)域通關(guān)模式，完善口岸通關(guān)機制，促進“一帶一路”沿線區(qū)貨物通關(guān)和人員往來便利化。[3]

二、上海的定位與作用

全球化刺激了全球城市的發(fā)展，同時又在全球范圍內(nèi)尋找可以將其支撐起來的有力保障，讓真正意義上的世界城市脫穎而出，也是全球化賦予城市的進化使命。世界城市都是位于世界上曾經(jīng)或者現(xiàn)在的數(shù)一數(shù)二的經(jīng)濟強國里，那么隨著中國成為世界第二大經(jīng)濟體，上海在世界上的影響力與日俱增，長三角城市群體和上海在“一帶一路”建設(shè)中也將推助對我國未來城市的規(guī)劃與拓展。

作為邁向未來卓越的全球城市，上海本身的城市定位選擇受其獨特的政治經(jīng)濟地位影響，體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略導(dǎo)向下中央與地方的互動關(guān)系。特別是新中國成立以后，上海通過打造工業(yè)基地、提供財稅保障、輸送技術(shù)人才等主要形式服務(wù)于國家發(fā)展大計，先后有力支持了全國工業(yè)化建設(shè)的大推進，策應(yīng)了漸進改革開放的時序節(jié)奏及空間布局，為全國穩(wěn)定和發(fā)展作出了重要貢獻。與此同時，上海城市定位演變和城市發(fā)展受到大“城市基因”及其演化的隱含影響，上海自身蘊含著外界無法根本改變的類似于紐約、倫敦、東京等國際頂級城市所獨有的自然稟賦條件和發(fā)展?jié)摿?。服?wù)大國總體戰(zhàn)略的使命和大城市的基因規(guī)律在同一歷史過程中交互影響，共同作用，解釋了全球化進程中上海城市呈現(xiàn)的發(fā)展有快有慢、先后擔(dān)當(dāng)改革后衛(wèi)和開放先鋒、城市功能不斷調(diào)整而中心城市地位始終如一的獨特歷史特征。因此，上海的城市對外交往本來就具有渠道完整、功能齊備、領(lǐng)域?qū)拸V、成果豐碩、影響面寬、吸引力大等幾個特點。例如，中美上海公報就誕生于上海，中美之間第一個指導(dǎo)性文件也誕生于上?！，F(xiàn)在令我們深感自豪的多邊組織，APEC、上海精神、上海五國、上海合作組織、世博會等主場外交活動，已然成為上海城市外交中的亮點。[4]

到2030年，中國對全球經(jīng)濟的影響有可能接近英美各自在1870年和1945年時的程度，因此給出一個直觀的類比，那就是上海至少應(yīng)該與彼時的倫敦和紐約的全球影響力類似。同時，上海要建成“世界最大城市群的首位城市”才稱得上與中國大國地位相適應(yīng)。據(jù)聯(lián)合國估測，我國的城市化率2050年將達到72.9%，并隨著全球化程度的加深，中國絕大多數(shù)城市將融入全球城市網(wǎng)絡(luò)。上海以建設(shè)多元功能性全球網(wǎng)絡(luò)連通的全球城市為目標取向，代表和體現(xiàn)國家戰(zhàn)略，不僅在“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)造的網(wǎng)絡(luò)中，且在整個世界體系中起決定性節(jié)點作用?，F(xiàn)代國際大都市都是融于全球網(wǎng)絡(luò)城市之中的，競爭與合作成為重要的推動力量，而上海在全球卓越城市建設(shè)中間，同樣面臨來自國際國內(nèi)在競爭與合作上的雙重關(guān)系。因此，上海只有全面參與“一帶一路”建設(shè)，并成為“一帶一路”的橋頭堡，才能形成強大的國際競爭合作的驅(qū)動力，形成基于全球城市網(wǎng)絡(luò)的輻射效應(yīng)和影響力。

三、上海服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的重點領(lǐng)域

具體而言，上海服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的工作重心應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，上海可以通過“一帶一路”建設(shè)發(fā)展全球城市合作。上海是絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的中心樞紐城市，是“一帶一路”戰(zhàn)略下的創(chuàng)新中樞、經(jīng)貿(mào)中樞、金融中樞、物流中樞和信息中樞。通過“一帶一路”，上海一邊連接亞太經(jīng)濟圈，一邊連接發(fā)達的歐洲經(jīng)濟圈。在發(fā)展全球城市合作方面，上海必須主動融入“一帶一路”戰(zhàn)略?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的內(nèi)涵和外延都很豐富，所以通過政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相通等“一帶一路”建設(shè)的主體任務(wù)，上海市可以很好地推動全球城市合作。

一是提升海陸空聯(lián)動能級，打造國際航運中心升級版。中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會秘書長陳耀認為，“一帶一路”起點可以有多個，在陸上能聯(lián)接鐵路，同時具有港口功能的城市都有能力作為起點。[5]上海憑借其優(yōu)勢，可以依托“一帶一路”，對接長江經(jīng)濟帶，“海陸空”并進，全面提升上海樞紐能級。重點加快國際航運中心升級版建設(shè)，推進航運服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進建設(shè)連接長三角主要沿海港區(qū)的高等級航道網(wǎng)絡(luò)，營造具有國際競爭力的航運發(fā)展環(huán)境，為促進各類航運市場主體充分發(fā)揮作用，聯(lián)動完善提升四通八達的高速公路、軌道交通、高速鐵路路網(wǎng)體系和站場功能。“十三五”期間，上海要加快實施自貿(mào)區(qū)和“一帶一路”國家戰(zhàn)略，特別是要強化航空航運對提升上海國際航運中心能級地位的引領(lǐng)作用，強化上海國際航空樞紐功能，加快建設(shè)國際航空大都市。未來國際化大型樞紐機場及其周邊區(qū)域，依靠通暢的全球航空網(wǎng)絡(luò)與世界各國相連，匯聚各類優(yōu)勢資源和高端要素，將逐漸成為國家或城市對外開放的新窗口和融入全球網(wǎng)絡(luò)體系的新節(jié)點，成為未來增強城市全球核心競爭力的首發(fā)地區(qū)。

二是打造助力中國企業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略堡壘。擴大對外開放，重點拓展與東盟的經(jīng)貿(mào)合作，積極開拓南亞、西亞、非洲東海岸等印度洋沿岸地區(qū)新興市場，積極發(fā)展跨境電子商務(wù)，鼓勵和組織企業(yè)參加相關(guān)國際性博覽會、展會，深化貿(mào)易合作。[6]“看著世界地圖做企業(yè)，沿著‘一帶一路走出去”將是中國企業(yè)未來發(fā)展的新常態(tài)。同時，從服務(wù)國家戰(zhàn)略出發(fā)，在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，必須要有中國的本土跨國企業(yè)密切跟進，加快“走出去”步伐，更好地承接基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的溢出效應(yīng)和成果?！耙粠б宦贰毖鼐€大多國家尚處在工業(yè)化初期階段，處于產(chǎn)業(yè)鏈相對高點的中國企業(yè)迎來千載難逢的歷史性機遇。上海全球治理能力的提升必然會推動跨國企業(yè)總部和國際性組織從“在上海為中國”加速向“在上海為全球”轉(zhuǎn)變。依托自貿(mào)區(qū)試點聚焦構(gòu)建接軌國際化、法治化營商環(huán)境，上海應(yīng)在為企業(yè)跨境資本流通提供便利，拓寬企業(yè)走出去融資渠道，加強并購融資工具創(chuàng)新，為企業(yè)提供良好的匯率風(fēng)險管理工具等方面做好支撐，著眼于政府、市場、創(chuàng)新、社會、文化等多方面元素的精心打造，共同探索未來的制度突破，為中國企業(yè)“走出去”創(chuàng)造良好的發(fā)展模式，吸引中國致力于布局金磚國家和“一帶一路”國家的交通、能源、制造等企業(yè)集聚，搭建中國企業(yè)開展境外投資和成長為世界企業(yè)的重要孵化、融資、交流、推廣的平臺，成為提高中國企業(yè)、中國品牌國際認知度和美譽度的戰(zhàn)略橋頭堡。同時，上海發(fā)揮人才、制度、管理優(yōu)勢，積極探索建立區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)工作機制。

例如，隧道股份上海城建國際工程有限公司（以下簡稱隧道股份城建國際）就是一家以海外工程建設(shè)、設(shè)計和管理、投資、建筑設(shè)備銷售為一體的國際公司，在“一帶一路”國家中，隧道股份城建國際先后在新加坡、印度進行多個地鐵和地下空間建設(shè)。隧道股份城建國際在海外市場發(fā)展中積極承擔(dān)社會責(zé)任，將“安全”作為打入新加坡市場的切入點；作為上海國資國企改革的排頭兵，該企業(yè)對下屬海外業(yè)務(wù)的經(jīng)營管理和發(fā)展模式也進行了深入的研究與探索，緊抓時下“一帶一路”發(fā)展帶來的新契機，將公司所有海外項目總承包業(yè)務(wù)的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)前置至新加坡，成立區(qū)域管理中心；同時，作為“走出去”的企業(yè)，在發(fā)展過程中，也很注重探索和實施屬地化的人力資源戰(zhàn)略，外方因此對于企業(yè)經(jīng)營狀況和運營方式的評價也是正面的，這就為我國進一步在“一帶一路”戰(zhàn)略中開展積極的對外交往提供了新的實踐范例。

其次，上?？梢酝ㄟ^城市外交推動上海在全球城市合作中發(fā)揮作用。隨著國際國內(nèi)形勢發(fā)展，特別是“一帶一路”建設(shè)的推進，民間外交工作迎來了前所未有的發(fā)展機遇和更加寬廣的活動舞臺。因此，要統(tǒng)籌好國內(nèi)國際兩個大局，把推動上海全球城市合作作為民間外交工作的一個切入點和著眼點，通過增強上海城市的軟實力和影響力來推動上海在全球城市合作中發(fā)揮重大作用。

對內(nèi)，發(fā)揮帶動作用，強化國家級新區(qū)間合作。借鑒西咸新區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，強化國家級新區(qū)之間合作，搭建絲綢之路經(jīng)濟帶與21世紀海上絲綢之路的合作橋梁。西咸新區(qū)與廣州南沙新區(qū)攜手合作，商洽依托中俄絲綢之路，按照“一園三地”的模式建設(shè)國際創(chuàng)新合作科技園區(qū)。強化制度創(chuàng)新，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，貿(mào)易、投資、金融、科技、文化多領(lǐng)域的合作，通過建立聯(lián)席會議制度，充分發(fā)揮兩地龍頭企業(yè)及行業(yè)商（協(xié)）會作用，加強兩地干部隊伍交流合作，實現(xiàn)絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的對接，更好地發(fā)揮國家級新區(qū)輻射帶動作用，共同推動國家“一帶一路”戰(zhàn)略實施。目前西咸新區(qū)與廣州南沙新區(qū)已就共建產(chǎn)業(yè)合作基地、聯(lián)合招商機制、共建創(chuàng)新型孵化器、共同加強對國際投資貿(mào)易規(guī)則研究等達成一致。此外，西咸新區(qū)還在中俄絲路創(chuàng)新園基礎(chǔ)上，商洽與韓國等國家的“一園多地”合作，搭建跨國園區(qū)共建和產(chǎn)業(yè)孵化新途徑。[7]上海浦東新區(qū)也可效仿此模式，與其他國家級新區(qū)進行強強聯(lián)手，搭建合作橋梁。

對外，著力打造全球金融治理中心和資本控制中心?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略標志著中國對外開放新格局拉開大幕，預(yù)示著中國將深度介入并爭取全球治理制度性權(quán)力。自貿(mào)區(qū)試驗以及金磚銀行落戶上海，表明上海正成為中國開展全球治理的重要基地。因此，上海應(yīng)牢牢抓住人民幣國際化的歷史性機遇，充分依托金磚銀行、自貿(mào)區(qū)溢出帶動作用和先行先試優(yōu)勢，以吸引開發(fā)性多邊金融機構(gòu)集聚作為促進全球互聯(lián)互通、提升全球治理能力和資源配置能力的重要切入點，吸引金磚國家、亞太自貿(mào)區(qū)以及“一帶一路”等區(qū)域和國際性投融資機構(gòu)等全球性治理機構(gòu)入駐，率先建設(shè)升級成為國際金融治理中心和全球資本控制中心，推動實現(xiàn)從“金融交易”、“金融管理”向“全球金融治理”的重大創(chuàng)新和歷史突破。依托多邊開發(fā)性金融上升到新的高度，推動以我國為中心和上海為基地的亞洲互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，通過金融治理促進構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制上發(fā)揮標桿作用。

最后，上?？梢栽谌虺鞘薪ㄔO(shè)過程中，通過立體化推進全球城市合作來發(fā)揮作用。同時，應(yīng)該逐步把民間智庫企業(yè)納入國家總體外交，進行戰(zhàn)略謀劃，對民間組織活動進行協(xié)調(diào)管理。既要有雙邊交往，還要有多邊活動，通過民間外交來體現(xiàn)上海的特色，推動上海在全球城市合作中作出重大貢獻。實施“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想，推進文化先行，要著力提升上海全球文化融匯引領(lǐng)功能，發(fā)揮事半功倍的作用?！耙粠б宦贰鄙嫌袔资畟€國家、數(shù)十億人口，文明形態(tài)、文化風(fēng)格多樣，深化與沿線國家的文化交流與合作，上海要發(fā)揮全球城市文化發(fā)展的功能。未來，全球城市將是全球的文化中心。一方面把好的文明價值內(nèi)化進中國文化，另一方面把中國品牌提升到全球文化層面，應(yīng)當(dāng)成為上海的重要使命。自從開埠以來，上海的文化身份就成為一種異質(zhì)文化交織之下的復(fù)合體。積極融入“一帶一路”，上?？沙浞职盐杖祟惿鐣墓I(yè)文明向城市文明轉(zhuǎn)變的歷史性機遇，著力打造成為東西方文化交匯的中心節(jié)點、城市文明發(fā)展潮流的引導(dǎo)者以及新的全球文化藝術(shù)教育之都，提升上海城市的魅力和軟實力，發(fā)揮“海納百川”包容優(yōu)勢，吸納“一帶一路”上不同國家的人才、企業(yè)匯聚上海。

說明：本文系中國清潔發(fā)展機制基金贈款項目“氣候變化談判領(lǐng)域內(nèi)的非政府組織問題研究”（項目編號：2014093）的階段性成果。

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責(zé)任編輯：張 煒