徐祥民 宛佳欣

環(huán)境的自然空間規(guī)定性對(duì)環(huán)境立法的挑戰(zhàn)

徐祥民 宛佳欣*

目 次

一、法域圍墻與“不守法”的環(huán)境問(wèn)題

二、環(huán)境問(wèn)題對(duì)立法權(quán)的挑戰(zhàn)

三、如何適應(yīng)環(huán)境的自然空間規(guī)定性

法域與環(huán)境問(wèn)題在空間上存在不一致，其或由生物習(xí)性決定，或受風(fēng)、氣等自然力影響，或取決于地理連續(xù)性。不一致具體表現(xiàn)為“法域在環(huán)境之中”“法域與環(huán)境部分重合”以及“環(huán)境在法域之中”三種情況。在前兩種情況下，相關(guān)法律即使充分運(yùn)行也不足以解決其所處或所涉空間內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題；在后一種情況下，由于執(zhí)法權(quán)效力域無(wú)法包裹環(huán)境的空間范圍，所以相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)再嚴(yán)格執(zhí)行法律也不足以解決執(zhí)法權(quán)所處或所涉空間內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題。環(huán)境法適應(yīng)環(huán)境的自然空間規(guī)定性的途徑有三，即跨法域合作、總量分解、實(shí)行權(quán)力主體和責(zé)任主體合一的安排。

環(huán)境保護(hù) 自然環(huán)境 環(huán)境立法 自然空間規(guī)定性

在環(huán)境法不斷出臺(tái)的大背景下，環(huán)境問(wèn)題卻愈加嚴(yán)峻，這使得無(wú)數(shù)法學(xué)研究者以及生活于環(huán)境中的人對(duì)環(huán)境保護(hù)法是否能夠有效保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的愿景陷入深深的焦慮之中?！?〕參見(jiàn)王石川：《環(huán)保立法越來(lái)越多，環(huán)境何以越來(lái)越差》，載《中國(guó)青年報(bào)》2014年4月24日第2版。盡管學(xué)者、專家已經(jīng)審查過(guò)環(huán)境法的不足，立法者已經(jīng)對(duì)環(huán)境法進(jìn)行了反復(fù)的檢修，〔2〕現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》就是一修再修而成的。它經(jīng)歷了從1979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》“轉(zhuǎn)正”到1989年《環(huán)境保護(hù)法》，再由1989年《環(huán)境保護(hù)法》修訂成現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的完善過(guò)程。我們其他許多單行環(huán)境保護(hù)法，包括《大氣污染防治法》等，也都經(jīng)過(guò)了不少于一次的修改。但這些努力沒(méi)有改變?cè)絹?lái)越多的環(huán)境法對(duì)越來(lái)越嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題的無(wú)奈。這會(huì)不會(huì)成為學(xué)者語(yǔ)言中市場(chǎng)失靈、政府失靈之后的再一個(gè)失靈——法制失靈？如果不是，那么如何讓環(huán)境法制有“靈”呢？積極的環(huán)境法學(xué)者、立法專家、環(huán)境保護(hù)實(shí)踐者都在為破解這道難題而努力。本文也是積極破解之努力的微小收獲，所不同的是，它的思路是對(duì)照，即對(duì)照“法域”空間與環(huán)境的自然空間。

一、法域圍墻與“不守法”的環(huán)境問(wèn)題

法律的空間效力構(gòu)成了一國(guó)主權(quán)的重要內(nèi)容；主權(quán)不受侵犯意味著法律的空間效力不受擠壓。法律存在空間效力范圍，環(huán)境問(wèn)題也在一定空間中展開(kāi)，空間是法律與環(huán)境問(wèn)題的共有特性。這一共同性使得法律有理由成為解決環(huán)境問(wèn)題的手段，也使得環(huán)境法的建設(shè)者可以繼續(xù)做“以圍墻為邊界”的思考，繼續(xù)在“圍墻”之內(nèi)展開(kāi)環(huán)境法制建設(shè)。然而，在一定空間內(nèi)展開(kāi)的環(huán)境問(wèn)題，它的空間范圍與法理學(xué)所討論的法的空間效力范圍，也就是法域圍墻圈定的范圍卻是不一致的。以地中海環(huán)境為例。不論是污染還是漁業(yè)資源減少、生態(tài)破壞，這些環(huán)境問(wèn)題常常都覆蓋地中海的全部海域或者大部近岸海域，而地中海周邊的國(guó)家，比如法國(guó)、意大利、希臘、土耳其、埃及、阿爾及利亞等，它們的法的空間效力范圍與地中海環(huán)境問(wèn)題所涉范圍都不一致。

環(huán)境問(wèn)題與法域在空間上的不一致并非個(gè)別現(xiàn)象。兩類空間的不一致主要有以下三種情況：（1）由生物習(xí)性決定的環(huán)境問(wèn)題與法域的不一致；（2）受風(fēng)、氣等自然力影響的環(huán)境問(wèn)題與法域的不一致；（3）由水文、地質(zhì)等地理連續(xù)性決定的環(huán)境問(wèn)題與法域的不一致。

（一）由生物習(xí)性決定的環(huán)境問(wèn)題與法域的不一致

由生物習(xí)性決定的環(huán)境問(wèn)題與法域的不一致是普遍存在的。以國(guó)際法主體（主要是國(guó)家）分割地球空間的現(xiàn)狀為依據(jù)，這種不一致主要有以下三種情況。

第一，因魚(yú)類跨界洄游而引起的超越國(guó)界的環(huán)境問(wèn)題。以金槍魚(yú)為例。作為一種典型海洋洄游魚(yú)類，金槍魚(yú)的索餌活動(dòng)幾乎覆蓋了全部大洋。大西洋的藍(lán)鰭金槍魚(yú)，其洄游路線縱跨北緯25度至北緯75度之間的海域。南大洋的細(xì)鰹（Slender tuna，金槍魚(yú)的一種）可以從南緯15度一直洄游至極地附近。北太平洋的長(zhǎng)鰭金槍魚(yú)從美國(guó)加利福利亞——俄勒岡海岸向北移動(dòng)，經(jīng)過(guò)大洋中部，次年返回美國(guó)西海岸。它的另一支則從大洋中部出發(fā)，于次年抵達(dá)日本東海岸，然后繼續(xù)向東北方向移動(dòng)，最后再回到太平洋中部海域?！?〕參見(jiàn)［美］ C. E. Bond：《魚(yú)類生物學(xué)》，王良臣等譯，南開(kāi)大學(xué)出版社1989年版，第351頁(yè)。法的空間效力范圍是有界的，魚(yú)類洄游是無(wú)界的?！?〕生物活動(dòng)是有界的，只是這種界是生物活動(dòng)自然形成的，而非由人或人的政治機(jī)關(guān)規(guī)定?！澳切┰谏飳W(xué)上被劃定為‘越區(qū)種群’或‘跨界種群’的魚(yú)群……無(wú)需‘簽證’就可以從這個(gè)海域進(jìn)入另一個(gè)海域，甚至進(jìn)入公海?！薄?〕［法］拉斐爾?若藏等：《海洋：新邊界》，載［法］皮埃爾?雅克等主編：《海洋的新邊界——看地球Ⅱ》，潘革平譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第20頁(yè)。任何國(guó)家漁業(yè)資源保護(hù)法的空間效力范圍都難以與漁業(yè)資源再生能力下降這一環(huán)境問(wèn)題所涉空間范圍相一致。

第二，以候鳥(niǎo)為關(guān)注對(duì)象的物種瀕危、生物多樣性降低。例如，作為世界上遷徙距離最長(zhǎng)的候鳥(niǎo)北極燕鷗，其飛行路線從北極圈開(kāi)始，向南經(jīng)過(guò)大西洋、非洲西海岸，到南極圈。這種鳥(niǎo)遷徙往返一次的距離足有4萬(wàn)公里?！?〕See Carsten Egevang, et al., Tracking of Arctic terns Sterna paradisaea reveals longest animal migration, Oxford Univsersity Press, 2010, pp. 2078-2081.再如，作為持續(xù)飛行距離最長(zhǎng)的候鳥(niǎo)美洲金鸻，其遷徙行程也十分漫長(zhǎng)——從加拿大哈得遜灣出發(fā)，向南持續(xù)飛行約3500公里，在委內(nèi)瑞拉東北附近短暫落腳后繼續(xù)南飛，直到阿根廷東部地區(qū)才是其南遷的目的地?！?〕See Robert P. Clay, et al., Conservation Plan for the American Golden-Plover （Pluvialis dominica）, Version 1.1 February 2010，http://www.whsrn.org/sites/default/ fi les/ fi le/American_Golden-Plover_Conservation_Plan_10_02-28_v1.1.pdf， accessed Oct. 17, 2015.與魚(yú)類洄游的問(wèn)題類似，候鳥(niǎo)種群數(shù)量降低或滅絕并不只是起點(diǎn)國(guó)、終點(diǎn)國(guó)或經(jīng)停國(guó)境內(nèi)的問(wèn)題，它是所有途經(jīng)國(guó)和所有公共空域共同面臨的問(wèn)題。候鳥(niǎo)遷徙的路線跨越大洲、大洋，跨越不同的溫度帶，跨越不同的政治國(guó)家。任何國(guó)家的候鳥(niǎo)保護(hù)立法的空間效力范圍都無(wú)法覆蓋遷徙鳥(niǎo)類的全部生存空間。

第三，具有廣域生活區(qū)要求的陸生動(dòng)物資源減少、物種瀕危。東北虎、亞洲象、雪豹等大型陸生動(dòng)物瀕危是人類面臨的又一嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題，而這類問(wèn)題通常都是跨界的。以東北虎保護(hù)為例。影響東北虎生存繁衍的因子主要包括食物、領(lǐng)域、擴(kuò)散能力、植被偏好以及種群繁衍對(duì)種群數(shù)量大小的要求等。一頭成年雄虎的擴(kuò)散距離可長(zhǎng)達(dá)1000公里，雌虎的活動(dòng)范圍大約在500平方公里?！?〕參見(jiàn)李振新等：《中國(guó)長(zhǎng)白山區(qū)東北虎潛在棲息地研究》，中國(guó)林業(yè)出版社2010年版，第12頁(yè)。它們不需要國(guó)籍，也不會(huì)在任何國(guó)家永久“定居”。不論中國(guó)還是其他有關(guān)國(guó)家，它們的法的空間效力范圍都無(wú)法與東北虎生活的自然空間保持一致。

（二）受風(fēng)、氣等自然力影響的環(huán)境問(wèn)題與法域的不一致

受風(fēng)、氣等自然力影響的環(huán)境問(wèn)題與法域的不一致表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。其一，與區(qū)域風(fēng)力、風(fēng)向等有關(guān)的環(huán)境問(wèn)題。以沙塵暴為例。〔9〕天然的沙塵暴古已有之。本文討論的是由人為活動(dòng)引起的或使之加劇的，從而也是可控的沙塵暴問(wèn)題。下文將要談到，中亞五國(guó)干旱，土質(zhì)疏松，植被覆蓋率低。這是自然形成的狀況。對(duì)這種自然狀況的人為干擾會(huì)使這些地區(qū)成為沙塵暴沙塵源泉的機(jī)會(huì)增多。本文討論的是在自然的沙塵暴之外由人為活動(dòng)增加的沙塵暴和對(duì)自然的沙塵暴的推波助瀾。中亞地區(qū)干旱少雨，土質(zhì)疏松，植被覆蓋率低，〔10〕關(guān)于中亞地區(qū)的環(huán)境狀況，參見(jiàn)胡汝驥等：《中亞（五國(guó)）干旱生態(tài)地理環(huán)境特征》，載《干旱區(qū)研究》2014年第1期；王景凱等：《2003—2010年中亞地表土壤水對(duì)氣候變化的響應(yīng)》，載《干旱區(qū)研究》2015年第1期。是世界四大沙塵暴多發(fā)地區(qū)之一，〔11〕參見(jiàn)楚澤涵、李峰編：《自然災(zāi)害——認(rèn)識(shí)和減災(zāi)》，中國(guó)石油大學(xué)出版社2010年版，第147-151頁(yè)。也是影響我國(guó)新疆、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、陜西以及華北等地的沙塵暴的主要策源地?！?2〕參見(jiàn)李京等：《自然災(zāi)害災(zāi)情評(píng)估模型與方法體系》，科學(xué)出版社2012年版，第208-216頁(yè)。不管是中亞五國(guó)哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、土庫(kù)曼斯坦、塔吉克斯坦，還是蒙古、俄羅斯、中國(guó)，它們的法的空間效力范圍與風(fēng)沙肆虐的范圍都不一致。其二，與大氣環(huán)流有關(guān)的跨越行政區(qū)界、國(guó)界的廣域性環(huán)境問(wèn)題。在這類環(huán)境問(wèn)題中，酸沉降和北極霾堪稱典型。歷史上，歐洲酸雨區(qū)起先主要覆蓋西歐地區(qū)，后來(lái)蔓延到低緯度的波蘭、捷克、比利時(shí)、荷蘭、盧森堡等國(guó)家。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，北歐的瑞典、挪威也逐漸被吸納進(jìn)這個(gè)廣大的酸雨區(qū)。雖然北歐三國(guó)防止二氧化硫等物質(zhì)排放的法律可能比其他國(guó)家的法律更加嚴(yán)苛，但該三國(guó)卻不能因此而幸免于難。〔13〕參見(jiàn)孫崇基編：《酸雨》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社2001年版，第8-11頁(yè)。在歐洲和俄羅斯地區(qū)因礦物利用而產(chǎn)生的污染物通過(guò)大氣環(huán)流被源源不斷地輸送到北極區(qū)域。受極地低壓影響，這些污染物無(wú)法上浮擴(kuò)撒。于是，經(jīng)年累月之后便形成了濃度較高的低空云團(tuán)，即通常所說(shuō)的北極霾。〔14〕參見(jiàn)［美］約翰?M?華萊士、［美］彼得?V ?霍布斯：《大氣科學(xué)》，何金海等譯，科學(xué)出版社2008年版，第191頁(yè)。北極霾源頭非止一國(guó)，其影響也不只及于一國(guó)。歐洲酸沉降和北極霾等環(huán)境問(wèn)題都大大超出相關(guān)國(guó)家立法所能觸及的最遠(yuǎn)邊界。

（三）由地理連續(xù)性決定的環(huán)境問(wèn)題與法域的不一致

由地理連續(xù)性決定的環(huán)境問(wèn)題與法域的不一致主要包括兩種情況。其一，跨界江河湖海污染等環(huán)境問(wèn)題。20世紀(jì)70年代以來(lái)的歐洲萊茵河污染是此類問(wèn)題的一個(gè)典型例證。環(huán)境史的研究發(fā)現(xiàn)，1975年萊茵河污染達(dá)到高峰年。河流上游和中游的大部分河段達(dá)到中度甚至重度污染，下游污染則更為嚴(yán)重。按照學(xué)者判斷，“所有的生態(tài)狀況都被破壞”“整個(gè)萊茵河航道全被污染”，變成了“一條長(zhǎng)長(zhǎng)的犧牲了的河段”〔15〕［美］馬克?喬克：《萊茵河：一部生態(tài)傳記（1815-2000）》，于君譯，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社2011年版，第134頁(yè)。。盡管沿岸國(guó)都需要盡快改善萊茵河水環(huán)境狀況，然而，沿岸各國(guó)，包括瑞士、列支敦士登、奧地利、法國(guó)、德國(guó)、荷蘭等，其法律的效力范圍都只是與萊茵河發(fā)源或流經(jīng)的某個(gè)區(qū)段相合。其二，荒漠化問(wèn)題。有統(tǒng)計(jì)顯示，自1984年至1991年間，全球荒漠化土地面積從3,475萬(wàn)平方公里增加到3,592萬(wàn)平方公里，受荒漠化影響或威脅的土地面積接近5,200萬(wàn)平方公里（幾乎占全球陸地面積的四分之一）。有100多個(gè)國(guó)家遭受荒漠化困擾，約12億人口經(jīng)受荒漠化的侵害。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)推斷，荒漠化將以每年5萬(wàn)到6萬(wàn)平方公里的速度繼續(xù)擴(kuò)大?！?6〕參見(jiàn)徐恒力等編：《環(huán)境地質(zhì)學(xué)》，地質(zhì)出版社2009年版，第232頁(yè)。這的確是十分嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題。但是，不管其國(guó)土被沙漠掩埋的那些國(guó)家治理荒漠化的決心有多大，也不論那些國(guó)土未被黃沙浸染但對(duì)荒漠化的加劇負(fù)有某種責(zé)任的國(guó)家對(duì)治理荒漠化的積極性有多高，它們的立法（比如埃及、阿爾及利亞、尼日爾等國(guó)的立法）的效力范圍，往往只能及于已經(jīng)荒漠化和正在荒漠化的某個(gè)區(qū)域（比如正在不斷向四周擴(kuò)張的撒哈拉大沙漠）的局部，甚至只能及于荒漠化區(qū)域之外的某個(gè)區(qū)域（比如英國(guó)的法律只能在英倫三島及其周圍海域、英聯(lián)邦海外屬地有效）。〔17〕沙漠化的加劇是全球共同面臨的環(huán)境問(wèn)題，不處在沙漠化地區(qū)的國(guó)家也應(yīng)該為防治沙漠化有所作為，包括以立法的形式表達(dá)國(guó)家意志。對(duì)于那些疆域內(nèi)存在獨(dú)立的沙漠化區(qū)域的國(guó)家（比如美國(guó)內(nèi)華達(dá)州的黑巖沙漠地區(qū)），雖然其立法的效力范圍可以包容相關(guān)沙漠化區(qū)域，但絕不能包容作為全球環(huán)境問(wèn)題的沙漠化所影響和危機(jī)的全部區(qū)域。

二、環(huán)境問(wèn)題對(duì)立法權(quán)的挑戰(zhàn)

環(huán)境問(wèn)題與法域的不一致看起來(lái)只是兩類事物在空間范圍上的不一致，但就是這種不一致決定了擁有空間效力能力的環(huán)境法無(wú)法克服環(huán)境問(wèn)題，決定了按照以往的立法習(xí)慣建立的環(huán)境法部門無(wú)法創(chuàng)造其他法律部門取得的業(yè)績(jī)。法律之所以成為迄今為止最重要也最有效的社會(huì)控制手段，是因?yàn)樵谄湫ЯΨ秶鷥?nèi)的一切人都不得不接受它的命令，在其效力范圍內(nèi)的一切事物都受其管束；是因?yàn)樗膶?shí)施可以影響法域范圍內(nèi)的一切行為，從而可以控制法域范圍內(nèi)人們行為的結(jié)果。按照以往成功的立法經(jīng)驗(yàn)建立的環(huán)境法雖然也是對(duì)法域范圍內(nèi)的一切人的命令，具有對(duì)法域范圍內(nèi)的所有相關(guān)事務(wù)的管束力，可以影響法域范圍內(nèi)的所有相關(guān)行為，但卻不能對(duì)“不守法的環(huán)境問(wèn)題”產(chǎn)生“防治”或“遏止”的實(shí)效。這源于一個(gè)更本質(zhì)的不一致，即環(huán)境的空間范圍與法域的不一致。

法域——從領(lǐng)地、城邦到現(xiàn)代民族國(guó)家以及國(guó)家聯(lián)盟——不是大自然演化的產(chǎn)物，更不是我們所討論的環(huán)境的天然塑造。相反，從“普天之下，莫非王土”的王朝到“雞犬相聞，不相往來(lái)”的“寡民”“小國(guó)”，從“把羅馬帝國(guó)和整個(gè)地球混為一談”〔18〕［英］愛(ài)德華?吉本：《羅馬帝國(guó)衰亡史（上冊(cè)）》，黃宜思、黃雨石譯，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第26頁(yè)。到狄?jiàn)W多西一世去世后羅馬帝國(guó)的分崩離析，歷史告訴人們，政權(quán)盛衰決定著法域范圍的拓展與壓縮。在根源上，法域或者說(shuō)立法權(quán)的效力范圍就是統(tǒng)治權(quán)的空間效力范圍，是人的集團(tuán)之間政治斗爭(zhēng)劃定的疆界。環(huán)境，即使限定為人類環(huán)境，顯然具有不同于法域的品格。環(huán)境是先人類而存在的，是大自然形成的穩(wěn)定的物理形態(tài)分布、恒穩(wěn)的結(jié)構(gòu)、規(guī)律的運(yùn)動(dòng)、基本不變的化學(xué)成分等。它提供孕育人類的自然條件和人類生存繁衍的物質(zhì)源泉，它“是我們?nèi)祟惣醋匀唤绲漠a(chǎn)物本身賴以生長(zhǎng)的基礎(chǔ)”〔19〕《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1972年版，第218頁(yè)。。在環(huán)境與人類的關(guān)系上，不是人類創(chuàng)造了環(huán)境，而是環(huán)境創(chuàng)造了人類。環(huán)境是先人類而存在的，環(huán)境的空間范圍也是自然的存在。當(dāng)我們說(shuō)發(fā)生了環(huán)境問(wèn)題時(shí)，那意味著存在于一定空間中的環(huán)境出現(xiàn)了問(wèn)題?！?0〕侵權(quán)糾紛中的侵權(quán)不是環(huán)境問(wèn)題，而是與環(huán)境問(wèn)題有關(guān)的權(quán)利侵害。參見(jiàn)徐祥民、鄧一峰：《環(huán)境侵權(quán)與環(huán)境侵害——兼論環(huán)境法的使命》，載《法學(xué)論壇》2006年第2期。同理，在環(huán)保工作者談及環(huán)境惡化的范圍時(shí)，這個(gè)范圍一般也就是出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)境的自然存在的空間范圍。存在于一定空間中的環(huán)境是自然的存在，它沒(méi)有守法意識(shí)，也拒絕接受立法權(quán)的命令與安排。稟賦了環(huán)境的自然空間規(guī)定性的環(huán)境問(wèn)題同樣如此，它必然“不守法”。酸沉降之所以常常在跨越國(guó)界、跨越省州界限的廣大區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)，那是大自然早已“調(diào)適”好的；〔21〕歐洲屬于典型海洋性氣候，從大氣環(huán)流上看，穿越大西洋的西風(fēng)被南部的阿爾卑斯山改變了方向；極地高壓也因山脈驅(qū)使移動(dòng)并穿越大陸，自北美的高壓不是向北穿越英倫三島和斯堪的納維亞，就是經(jīng)地巾海進(jìn)入中東。斯堪的納維亞上空冷空氣的爆發(fā)常常由此環(huán)流所驅(qū)動(dòng)，向東到達(dá)俄羅斯的上空。參見(jiàn)［澳］E?布賴恩特：《氣候過(guò)程和氣候變化》，劉東生譯，科學(xué)出版社2004年版，第56頁(yè)。受地理等因素影響形成的風(fēng)力、風(fēng)向以及大氣穩(wěn)定性等，〔22〕參見(jiàn)［日］古明地哲人等：《何時(shí)降酸雨——探討其形成的氣象條件》，鄭玲哲譯，載《環(huán)境科學(xué)與技術(shù)》1984年第2期。決定了在接納足夠多的酸性物質(zhì)的歐洲上空會(huì)自然形成覆蓋波蘭、捷克、比利時(shí)、荷蘭、盧森堡等國(guó)的酸雨區(qū)?！?3〕在對(duì)酸雨的研究中，研究者們多把注意力放在酸的來(lái)源問(wèn)題上，酸雨形成的自然條件較少被涉及。愛(ài)斯基摩人的家園受到重金屬污染，不是因?yàn)樗麄冏约褐圃炝诉@類污染，而是因?yàn)樗麄兊募覉@與北極周邊國(guó)家以及一些近北極的工業(yè)化國(guó)家處于同一個(gè)環(huán)境之中。河流污染之所以會(huì)成為跨界環(huán)境問(wèn)題，也是因?yàn)楹恿鞯淖呦蚴窃谌魏涡姓^(qū)界劃定之前就已經(jīng)確定好了的。一言以蔽之，環(huán)境問(wèn)題“不守法”不是概率性的結(jié)論，而是由環(huán)境的客觀規(guī)定性，或者稱自然空間規(guī)定性決定的。

由此可見(jiàn)，環(huán)境問(wèn)題“不守法”是表象，它的實(shí)質(zhì)是環(huán)境法的法域范圍與環(huán)境的空間范圍的不一致，是依據(jù)立法權(quán)形成的法域無(wú)法在空間上與存在于一定空間中的環(huán)境實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫對(duì)接”所導(dǎo)致的具有自然空間規(guī)定性的環(huán)境拒絕服從立法權(quán)的人為安排。環(huán)境法的空間效力范圍與環(huán)境的空間范圍的不一致，在實(shí)踐中主要有以下三種情況：第一，法域在環(huán)境之中（圖1）；第二，法域與環(huán)境部分重合（圖2）；第三，環(huán)境在法域之中（圖3）。

圖2 法域與環(huán)境部分重合示意圖

圖3 環(huán)境在法域之中示意圖

在“法域在環(huán)境之中”和“法域與環(huán)境部分重合”兩種情況下，因特定立法權(quán)（比如國(guó)家立法權(quán)、地方立法權(quán)等）產(chǎn)生的環(huán)境法的效力范圍與特定環(huán)境（比如萊茵河、東北虎生活區(qū)域、歐洲酸雨區(qū)等）的空間范圍不一致，即立法的效力范圍無(wú)法包裹環(huán)境的空間范圍，決定了相關(guān)法律即使充分運(yùn)行也不足以解決其所處或所涉空間內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題。存在于一定空間之中的環(huán)境不是同質(zhì)的從而也就是可以分割的物品的堆積。

大地主劉文彩家的3000畝良田是耕地，環(huán)境是全世界的耕地和可耕地有多少被沙漠掩埋，有多大面積正在被沙漠化、石漠化，中華民族的環(huán)境是中國(guó)是否能夠繼續(xù)保有18億畝耕地。漁家兒女自家魚(yú)塘里的鱸魚(yú)是既可以高價(jià)出售也可以自己消費(fèi)的私家產(chǎn)品，而環(huán)境是渤海、黃海以及其他漁區(qū)的魚(yú)類可捕撈量是否已經(jīng)減少。人們常說(shuō)的“水落石出”、“水漲船高”包含的一條道理是：水體具有整體性。環(huán)境是同長(zhǎng)同落的完整水體，而不是從水體里汲出的既可以用來(lái)釀酒、造醋，也可以用來(lái)淘米、洗衣的一筒水或一缸水；是穩(wěn)定的年降雨量和不變的流域面積，不是水務(wù)公司“生產(chǎn)”的既可以賣給啤酒廠，也可以輸送給園林公司的水。特定法律，也就是具有特定效力范圍的法律，是對(duì)“大地主劉文彩”的“命令”，劉文彩或張文彩如何使用、處分其耕地需 “受”這特定法律的“管束”，從而這特定法律對(duì)其效力范圍內(nèi)的耕地利用情況產(chǎn)生影響。比如通過(guò)“二五減租”既使無(wú)地、少地農(nóng)民的土地利用需求得到滿足，又使地主和農(nóng)民通過(guò)土地的租、佃各有所得。但是，這特定的環(huán)境法，對(duì)其效力范圍之外的劉文彩抑或張文彩，不具有“命令”的屬性，那些劉文彩、張文彩們?cè)谌绾问褂?、處分其耕地上毋?“受”這特定法律的“管束”，從而這特定法律對(duì)相關(guān)耕地的利用無(wú)法產(chǎn)生影響。不管是“二五減租”，還是其他法律措施對(duì)與耕地利用有關(guān)的社會(huì)關(guān)系，都不再具備法律原本具有的調(diào)整力。由于“鞭長(zhǎng)莫及”這一無(wú)法彌補(bǔ)的缺陷，這樣的法律沒(méi)有辦法解決“全球的耕地和可耕地有多少被沙漠掩埋”這一環(huán)境問(wèn)題。特定國(guó)家的環(huán)境法，可以影響其本國(guó)的漁家兒女如何處置自家魚(yú)塘里的鱸魚(yú)，比如可以讓漁家兒女通過(guò)出售其養(yǎng)殖的鱸魚(yú)發(fā)家致富，但對(duì)本國(guó)管轄之外海域的漁業(yè)生產(chǎn)等活動(dòng)卻無(wú)能為力。由于一國(guó)之法不能“兼利天下”，所以，特定國(guó)家的法沒(méi)有辦法改變洄游魚(yú)類漁業(yè)資源的豐度問(wèn)題。美國(guó)、加拿大的法律可以影響其本國(guó)人如何利用五大湖，但它們各自都無(wú)法決定五大湖整體上的“長(zhǎng)落”。一國(guó)的法律，比如瑞士的法律，可以為本國(guó)人自由使用自己水缸里的水提供保障，對(duì)本國(guó)人在自己的水的使用、管理中受到的侵犯提供及時(shí)的救濟(jì)，但卻不能改變整個(gè)多瑙河流域的水資源狀況。同樣的道理，不管美國(guó)及其加利福尼亞州、俄勒岡州的立法是如何嚴(yán)令保護(hù)金槍魚(yú)，都不能為金槍魚(yú)的繁衍生息提供充分的保障。不管北極國(guó)家的法律對(duì)北極燕鷗的北極棲息地提供多么有效的保護(hù)，都無(wú)法確保從南極圈返回的燕鷗能夠繼續(xù)維持一個(gè)健康的種群。即使中國(guó)的《野生動(dòng)物保護(hù)法》對(duì)傷害東北虎及其生存條件的行為給予比現(xiàn)行法嚴(yán)厲十倍百倍的打擊，也不足以構(gòu)成使東北虎擺脫瀕危狀態(tài)的充分條件。即使瑞典、挪威等國(guó)家從現(xiàn)在開(kāi)始禁止一切排放二氧化硫等相關(guān)物質(zhì)的生產(chǎn)生活行為，也不能將酸雨區(qū)移出它們的領(lǐng)空。

總之，環(huán)境具有整體性，當(dāng)環(huán)境的整體性大于立法權(quán)的效力范圍時(shí)，出自立法權(quán)的法律，不管是叫環(huán)境保護(hù)法，還是稱漁業(yè)法、生態(tài)法等等，都無(wú)法對(duì)環(huán)境產(chǎn)生決定性影響，無(wú)法根本實(shí)現(xiàn)“環(huán)境保護(hù)”這個(gè)概念所表達(dá)的人類訴求。

在環(huán)境在法域之中的情況（見(jiàn)圖3：“環(huán)境在法域之中示意圖”）下，雖然環(huán)境處于立法的效力范圍的包裹之中（比如太湖、淮河處于中華人民共和國(guó)立法權(quán)的效力范圍之中），但這樣的立法也不必然產(chǎn)生保護(hù)環(huán)境的法律實(shí)效。實(shí)際運(yùn)行的法的是“行動(dòng)中的法”，行政法以及其他依賴行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的法是執(zhí)法者執(zhí)行的法，其實(shí)際效力來(lái)自執(zhí)法者的執(zhí)行力，其效力范圍由執(zhí)行權(quán)的執(zhí)行來(lái)營(yíng)造，其實(shí)效范圍取決于執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行。立法者賦予法律的效力范圍是立法權(quán)的全部效力范圍，但具體的執(zhí)法權(quán)加給法律的效力常常都不能完全覆蓋立法的全部效力范圍。這便決定了由不同的執(zhí)法權(quán)執(zhí)行的環(huán)境法對(duì)處于法域之內(nèi)的環(huán)境不必然產(chǎn)生保護(hù)的實(shí)效。

圖4 處于法域中的環(huán)境與執(zhí)法權(quán)關(guān)系示意圖

如處在法域之內(nèi)的環(huán)境與執(zhí)法權(quán)之間的關(guān)系（圖4）所示，執(zhí)法權(quán)甲、執(zhí)法權(quán)乙加給環(huán)境法的實(shí)際效力與處于法域內(nèi)的環(huán)境的關(guān)系可以用圖1表示，執(zhí)法權(quán)丙、執(zhí)法權(quán)丁加給環(huán)境法的實(shí)際效力與處于法域內(nèi)的環(huán)境的關(guān)系可以用圖2表示，只需要將其中的“法域”改為執(zhí)法權(quán)或執(zhí)法權(quán)效力域。前者可以概括為執(zhí)法權(quán)效力域在環(huán)境之內(nèi)，后者可以概括為執(zhí)法權(quán)效力域與環(huán)境部分重合。前已述及，在“法域在環(huán)境之中”、“法域與環(huán)境部分重合”這兩種情況下，由于立法的效力范圍無(wú)法包裹環(huán)境的空間范圍，所以相關(guān)法律即使充分運(yùn)行也不足以解決其所處或所涉空間內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題。同樣的道理，在“執(zhí)法權(quán)效力域在環(huán)境之內(nèi)”和“執(zhí)法權(quán)效力域與環(huán)境部分重合”這兩種情況下，執(zhí)法權(quán)效力域無(wú)法包裹環(huán)境的空間范圍，所以相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)法律的最嚴(yán)格的執(zhí)行也不足以解決執(zhí)法權(quán)所處或所涉空間內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施取得的“局部改善整體惡化”〔24〕朱廣菁：《中國(guó)林業(yè)正處于傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變關(guān)鍵期》，載《大眾科技報(bào)》2007年7月12日第1版。、“局部好轉(zhuǎn)”“整體”“惡化”〔25〕王穎春：《我國(guó)環(huán)境仍呈“局部改善整體惡化”》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》2010年2月11日第1版。之類的收效大概也可以用“執(zhí)法權(quán)效力域”的有限性來(lái)解釋。

三、如何適應(yīng)環(huán)境的自然空間規(guī)定性

盡管法律無(wú)法擺脫只能在特定空間范圍內(nèi)生效的局限性，但它卻是迄今為止人類所能發(fā)現(xiàn)的調(diào)整發(fā)生于國(guó)家、國(guó)際社會(huì)等廣大空間中的社會(huì)關(guān)系的最好方法，是和平處理涉及廣泛空間、廣大人口和組織的重大社會(huì)問(wèn)題的最有效的工具?！独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》中的“各國(guó)制定有效的環(huán)境立法”（原則11）應(yīng)當(dāng)是在認(rèn)識(shí)到法律的重要工具價(jià)值的基礎(chǔ)上提出的要求。那么，怎樣才能克服法律只能在特定的從而也就是有限的范圍內(nèi)生效的局限性，讓環(huán)境危機(jī)時(shí)代不得不依賴的環(huán)境法制“靈”起來(lái)呢？我們能夠找到的解決之道只有適應(yīng)環(huán)境的自然空間規(guī)定性?！?6〕我們正在建設(shè)的生態(tài)文明是一種適應(yīng)性文明。這個(gè)文明對(duì)人類行為，包括國(guó)家行為的基本要求就是順應(yīng)自然。為了建設(shè)生態(tài)文明，“立法者應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)讓自己的意志服從自然規(guī)律，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)地把生態(tài)規(guī)律當(dāng)成建造法律的準(zhǔn)則，注意用自然法則檢查通過(guò)立法程序產(chǎn)生的規(guī)范和制度的正確與錯(cuò)誤”。參見(jiàn)徐祥民：《被決定的法理——法學(xué)理論在生態(tài)文明中的革命》，載《法學(xué)論壇》2007年第1期。

（一）跨法域合作

解決特定立法因效力范圍限制不能有效保護(hù)環(huán)境問(wèn)題的有效辦法是實(shí)行跨法域合作，即與特定環(huán)境相關(guān)的兩個(gè)或多個(gè)立法權(quán)實(shí)施合作。合作的基本方式是為特定環(huán)境的保護(hù)或者治理簽訂國(guó)際條約、公約、協(xié)定等?！?7〕國(guó)際環(huán)境法早已將合作確定為一項(xiàng)基本原則。參見(jiàn)徐祥民等：《國(guó)際環(huán)境法的基本原則研究》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社2008年版，第318-357頁(yè)?！渡锒鄻有怨s》等國(guó)際法律文件都高度重視“促進(jìn)國(guó)家、政府間組織和非政府部門之間的國(guó)際、區(qū)域和全球性合作的重要性和必要性”（《生物多樣性公約?序言》）。比如，中國(guó)與俄羅斯、蒙古國(guó)為建立邊境地區(qū)共同自然保護(hù)區(qū)而簽訂的協(xié)定，〔28〕協(xié)定全名為“中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部、蒙古國(guó)自然與環(huán)境部和俄羅斯聯(lián)邦自然保護(hù)和自然資源部關(guān)于建立中、蒙、俄共同自然保護(hù)區(qū)的協(xié)定”。該協(xié)定于1994年3月29日在烏蘭巴托簽訂。協(xié)定約定在中、蒙、俄“三國(guó)接壤的邊境地區(qū)的濕地草原地帶建立共同的自然保護(hù)區(qū)”（《協(xié)定》第1條）美國(guó)和加拿大為保護(hù)五大湖的水環(huán)境而達(dá)成的五大湖水質(zhì)協(xié)議等?！?9〕美國(guó)、加拿大五大湖水質(zhì)協(xié)議簽訂于1972年，后于1978年、1983年作了修訂。參見(jiàn)張獻(xiàn)華：《20世紀(jì)加拿大和美國(guó)關(guān)于五大湖區(qū)的環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)制》，載《上饒師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。在實(shí)施了這種跨法域的合作〔30〕我們也曾稱這種合作為“超國(guó)家的政治組合”“國(guó)家權(quán)力在域外做功的組織形式”。參見(jiàn)徐祥民：《環(huán)境法學(xué)的三個(gè)猜想》，載徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境法學(xué)評(píng)論》（第7卷），科學(xué)出版社2011年版，第11-19頁(yè)。之后，相關(guān)各方就以立法權(quán)聯(lián)合的方式實(shí)現(xiàn)了法律效力范圍對(duì)環(huán)境自然空間的全覆蓋。將環(huán)境的全部自然空間納入其效力范圍內(nèi)的協(xié)議是環(huán)境中的一切人都不得不接受的命令，在環(huán)境中發(fā)生的一切事都受其管束，它的實(shí)施便自然可以影響環(huán)境中的一切行為。

世界上許多跨國(guó)邊界的區(qū)域海環(huán)境保護(hù)以及其他跨國(guó)界環(huán)境問(wèn)題的處理都采取了跨法域合作的方式，如《保護(hù)波羅的海海洋環(huán)境的赫爾辛基公約》（1974年）、《保護(hù)地中海海洋環(huán)境和沿海地區(qū)公約》（《巴塞羅那公約》，1976年）、《保護(hù)東南太平洋海洋環(huán)境和沿海地區(qū)公約》（1981年）、《保護(hù)紅海和亞丁灣環(huán)境區(qū)域性公約》（1982年）、《保護(hù)、管理和開(kāi)發(fā)東部非洲地區(qū)海洋及沿海環(huán)境公約》（1985年）、《南太平洋地區(qū)自然資源和環(huán)境保護(hù)公約》（1986年）、《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》（1992年）、《比利時(shí)、法國(guó)和荷蘭關(guān)于保護(hù)默茲河的協(xié)定》（1994年）、《東南亞自然界和自然資源保護(hù)公約》（1996年）等。與我國(guó)有關(guān)的一些跨國(guó)界環(huán)境問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)通過(guò)跨法域合作的方式建立國(guó)際法。比如，黃海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、東中國(guó)海環(huán)境保護(hù)、南中國(guó)海環(huán)境保護(hù)、瀾滄江—湄公河水質(zhì)保護(hù)和水資源利用、藏羚羊等野生動(dòng)物保護(hù)、喜馬拉雅山環(huán)境保護(hù)等，都應(yīng)實(shí)行跨法域合作，制定適用于特定環(huán)境的國(guó)際法。

跨法域合作不必一定是國(guó)際合作。比如，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)松花江水質(zhì)的有效保護(hù)，我國(guó)的內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省、黑龍江省便可以開(kāi)展立法上的合作，把目前的只在各自轄區(qū)內(nèi)有效的法律，比如《吉林省松花江流域水污染防治條例》《黑龍江省松花江流域水污染防治條例》等，改變?yōu)閷?duì)整個(gè)松花江流域都有效的省區(qū)聯(lián)合立法。按照同樣的道理，太湖污染治理、淮河污染防治等，都不必一定走啟動(dòng)上一級(jí)立法權(quán)的路子。

（二）總量分解

特定環(huán)境法立法質(zhì)量的高低、執(zhí)行是否得力等都不是其能否有效保護(hù)環(huán)境的關(guān)鍵，能否對(duì)影響環(huán)境的全部行為〔31〕我們也曾把這“全部行為”稱為“總行為”。決定環(huán)境質(zhì)量高低的不是具體的個(gè)人的具體行為，而是影響特定環(huán)境的總行為。參見(jiàn)徐祥民：《我國(guó)環(huán)境法中的總行為控制制度》，載《法學(xué)》2015年第12期。實(shí)施有效控制才是關(guān)鍵。

“控制”“全部環(huán)境行為”的有效方法顯然不是對(duì)所有行為人自主實(shí)施的行為的跟蹤、監(jiān)控和伺機(jī)懲處，而是要求全部欲實(shí)施的對(duì)特定環(huán)境有影響的行為都要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)方可付諸行動(dòng)，也就是實(shí)行許可制度。本文所說(shuō)的許可不是我國(guó)行政管理中慣常使用的概念，而是服務(wù)于控制來(lái)自不同國(guó)家、不同行政區(qū)的“全部環(huán)境行為”需要的許可制度。這項(xiàng)制度的基本設(shè)計(jì)思想是按照環(huán)境的接納能力設(shè)定“全部環(huán)境行為”的許可總量（以下簡(jiǎn)稱許可行為總量），把后者控制在環(huán)境維持健康條件下可以接納人類行為影響的范圍之內(nèi)。這項(xiàng)制度在運(yùn)行過(guò)程上主要由三個(gè)階段構(gòu)成：第一個(gè)階段，科學(xué)做功階段。這個(gè)階段的任務(wù)是運(yùn)用科學(xué)、技術(shù)，經(jīng)過(guò)監(jiān)視、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、社會(huì)調(diào)查等，取得特定環(huán)境對(duì)人類行為影響的最大可接受量（可稱為“最大可接受行為量”）。比如中、俄、蒙古邊疆地區(qū)共同自然保護(hù)區(qū)最大可接受放牧量。第二個(gè)階段，科學(xué)與職權(quán)共同做功階段。這個(gè)階段的任務(wù)是根據(jù)科學(xué)結(jié)論、包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求等在內(nèi)的國(guó)家或地區(qū)需要，確定對(duì)“全部環(huán)境行為”的許可行為總量?！?2〕實(shí)行總行為控制制度之所以不必然產(chǎn)生理想的環(huán)境保護(hù)結(jié)果，那是因?yàn)椴⒎怯森h(huán)境保護(hù)決策者確定并得到嚴(yán)格執(zhí)行的任何控制總量都必然產(chǎn)生人們期望的環(huán)境保護(hù)結(jié)果。如果決策者確定的控制總量低于環(huán)境容量，也就是本文所說(shuō)的最大可接受行為量，則總行為控制的結(jié)果是較好的環(huán)境保護(hù)成就；如果確定的控制總量大于環(huán)境容量，制度運(yùn)行的結(jié)果就只能是較差的環(huán)保成績(jī)。這告訴我們，決策者既可以任意地選擇最大許可行為量，這個(gè)選擇會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生積極的或消極的影響，也可以先審慎地選擇環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，再按照實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的需要確定最大許可行為量。參見(jiàn)徐祥民：《環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第6期。第三個(gè)階段，職權(quán)做功階段。這個(gè)階段的任務(wù)是在許可行為總量，也就是控制發(fā)生的“全部環(huán)境行為”在不同國(guó)家、行政區(qū)、其他環(huán)境行為主體之間分解，確定每個(gè)國(guó)家、行政區(qū)、其他環(huán)境行為主體的許可行為量，并在“許可行為”實(shí)施的過(guò)程中隨時(shí)調(diào)整相關(guān)國(guó)家、行政區(qū)、其他環(huán)境行為主體的許可行為量，以便確保由各國(guó)家、行政區(qū)、其他環(huán)境行為主體實(shí)施的實(shí)際行為量構(gòu)成的實(shí)際行為總量不超過(guò)許可行為總量。這項(xiàng)制度在科學(xué)意義上，可稱作環(huán)境容量制度；〔33〕也有學(xué)者稱其為環(huán)境容量管理制度。參見(jiàn)吳鍵：《排污權(quán)交易：環(huán)境容量管理制度創(chuàng)新》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第1-5頁(yè)。著眼于控制人類行為的目的性，可稱為總行為控制制度；〔34〕參見(jiàn)徐祥民：《我國(guó)環(huán)境法中的總行為控制制度》，載《法學(xué)》2015年第12期。從“職權(quán)做功”對(duì)于制度運(yùn)行的重要性上看，則又可稱為總量分解制度。

根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，總量分解可以分為兩類。一類是機(jī)會(huì)總量分解；一類是責(zé)任總量分解。把總量分解劃分為這兩類的依據(jù)是環(huán)境保護(hù)中的“防”和“治”。防指向可能造成環(huán)境損害的環(huán)境行為，而治指向已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境損害。

總量分解制度是以“總量”的實(shí)現(xiàn)為直接目標(biāo)的制度?？偭糠纸庵贫鹊陌才攀窃诓煌瑖?guó)家、行政區(qū)或其他環(huán)境行為主體之間調(diào)整許可機(jī)會(huì)量或責(zé)任行為量，以確保作為機(jī)會(huì)行為的被控機(jī)會(huì)行為總量不超過(guò)許可行為總量，作為責(zé)任行為的實(shí)際責(zé)任行為總量不低于設(shè)定責(zé)任行為總量。假如瀾滄江—湄公河流域國(guó)家約定許可行為（排污）總量為120萬(wàn)噸，中國(guó)、老撾、緬甸、泰國(guó)、柬埔寨、越南各20萬(wàn)噸，越南的實(shí)際排放量預(yù)計(jì)為30萬(wàn)噸，如果各國(guó)的許可排放量不改變，被控機(jī)會(huì)行為總量就將超過(guò)120萬(wàn)噸的許可行為總量，從而瀾滄江—湄公河流域?qū)⒃馐墉h(huán)境損害。在這種情況下，總量分解制度將調(diào)整“總量分解”，要求中國(guó)或者老撾等國(guó)節(jié)省10萬(wàn)噸許可排放量。假如中國(guó)、俄羅斯、朝鮮為恢復(fù)東北虎生境約定擴(kuò)大森林面積（責(zé)任總量）300平方公里，三國(guó)各自責(zé)任量100平方公里。在履行承諾過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，朝鮮履行責(zé)任量預(yù)計(jì)只能達(dá)到40平方公里?？偭糠纸庵贫葢?yīng)對(duì)這種情況的辦法是要求中國(guó)或俄羅斯，或者中國(guó)和俄羅斯一起擴(kuò)大森林面積60平方公里。在上述情況下，假定的越南和朝鮮可能要為實(shí)際排放量超過(guò)許可行為量和未能完成責(zé)任量而付出某種代價(jià)，比如削減下年度許可行為量、增加下年度責(zé)任量；假定的中國(guó)、老撾或俄羅斯可以為減少分享機(jī)會(huì)許可量或多承擔(dān)責(zé)任量而得到某種好處，比如增加下年度許可行為量、減少下年度責(zé)任量等?！?5〕在國(guó)際環(huán)境法律實(shí)踐中，已經(jīng)有對(duì)不能履約方實(shí)施某種形式的問(wèn)責(zé)的制度安排。比如，根據(jù)《萊茵河保護(hù)公約》的規(guī)定：“如果如締約方未能執(zhí)行委員會(huì)決定，或者僅能部分執(zhí)行決定，該締約方必須在委員會(huì)規(guī)定的期限內(nèi)向委員會(huì)進(jìn)行報(bào)告，并且說(shuō)明原因”（第11條第4款），否則委員會(huì)將依據(jù)公約的有關(guān)規(guī)定啟動(dòng)仲裁程序。

（三）權(quán)力主體與責(zé)任主體合一

總量分解設(shè)想解決了最大可接受行為量與許可行為總量、許可行為量之間的關(guān)系問(wèn)題，但是，確保實(shí)際行為總量不超過(guò)許可行為總量的法律意志由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行呢？總量分解設(shè)想解決了最大可接受行為量與設(shè)定責(zé)任行為總量、責(zé)任行為量之間的關(guān)系問(wèn)題。但是，法律把確保實(shí)際責(zé)任行為總量不低于設(shè)定責(zé)任行為總量這道“命令”下給誰(shuí)呢？如果沒(méi)有接受命令從而對(duì)命令的執(zhí)行負(fù)責(zé)的主體，總量分解的構(gòu)思就無(wú)法變成一個(gè)完整的方案，由空間效力范圍更大的立法權(quán)制定的法和通過(guò)法域合作方式建立的法對(duì)處于法域內(nèi)的環(huán)境應(yīng)有的保護(hù)功能就將大打折扣?！?6〕上文我們說(shuō)實(shí)際運(yùn)行的法的實(shí)際效力來(lái)自執(zhí)法者的執(zhí)行力，其效力范圍由執(zhí)行權(quán)的執(zhí)行來(lái)營(yíng)造，其實(shí)效范圍取決于執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行。這個(gè)判斷說(shuō)的是理論上的可能性。職權(quán)效力范圍是執(zhí)法機(jī)關(guān)可以發(fā)揮作用的區(qū)域，但這個(gè)區(qū)域不是法律一定付諸實(shí)施的范圍。執(zhí)法權(quán)能否充分實(shí)現(xiàn)法律的安排，這取決于執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)法律的實(shí)施是否負(fù)有具體的責(zé)任。在我國(guó)按照原有立法習(xí)慣建立的法律中基本沒(méi)有設(shè)置執(zhí)法機(jī)關(guān)、地方政府等對(duì)法律的實(shí)施符合負(fù)責(zé)的規(guī)定。

實(shí)際行為總量是不同（或許為數(shù)眾多）環(huán)境行為主體的行為之累積，在這個(gè)意義上，眾多環(huán)境行為主體是實(shí)際行為總量的責(zé)任者，就像具體行為主體是其行為的責(zé)任者一樣。按照以往的立法習(xí)慣建立的環(huán)境法專注于對(duì)“具體行為主體”的行為設(shè)定責(zé)任，按照以往的立法習(xí)慣尋找完善環(huán)境方案的人們也在為增加“具體行為主體”的責(zé)任、加大對(duì)“具體行為主體”責(zé)任的追究力度而出謀劃策。然而，自己行為的責(zé)任者、實(shí)際行為總量的責(zé)任者卻不是控制“實(shí)際行為總量”的責(zé)任者，不是確保“實(shí)際機(jī)會(huì)行為總量”不超過(guò)許可行為總量、實(shí)際責(zé)任行為總量不低于設(shè)定責(zé)任行為總量的責(zé)任者。具體的環(huán)境行為人，不管守法意識(shí)多么強(qiáng)烈，對(duì)環(huán)保的態(tài)度多么積極，為環(huán)境保護(hù)做犧牲的決心有多大，都不可能對(duì)確?！皩?shí)際機(jī)會(huì)行為總量”不超過(guò)許可行為總量、實(shí)際責(zé)任行為總量不低于設(shè)定責(zé)任行為總量負(fù)責(zé)。具體的環(huán)境行為人沒(méi)有對(duì)確?！皩?shí)際機(jī)會(huì)行為總量”不超過(guò)許可行為總量負(fù)責(zé)的能力，沒(méi)有對(duì)確保實(shí)際責(zé)任行為總量不低于設(shè)定責(zé)任行為總量負(fù)責(zé)的能力。讓具體的環(huán)境行為人對(duì)這“確?！必?fù)責(zé)也不符合常理，包括世界各國(guó)普遍接受的法理。

確?！皩?shí)際機(jī)會(huì)行為總量”不超過(guò)許可行為總量的法律意志只能由掌握確定“許可行為總量”權(quán)力的機(jī)關(guān)執(zhí)行，法律只能把確保實(shí)際責(zé)任行為總量不低于設(shè)定責(zé)任行為總量這道“命令”下給有控制影響環(huán)境的“全部人類行為”之權(quán)力的機(jī)關(guān)。簡(jiǎn)而言之，責(zé)任者應(yīng)為行使權(quán)力者。

在國(guó)際環(huán)境法的建設(shè)中，與這個(gè)法律分支的國(guó)際法屬性相關(guān)，權(quán)力主體與責(zé)任主體合一在不斷地被實(shí)踐著。對(duì)“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上”〔37〕《氣候變化框架公約》第2條。這一目標(biāo)負(fù)責(zé)的是《氣候變化框架公約》各締約國(guó)，對(duì)日本、澳大利亞等各自的減排指標(biāo)負(fù)責(zé)的是做出承諾的各個(gè)國(guó)家。在國(guó)際重要濕地保護(hù)中，“締約國(guó)”對(duì)已經(jīng)列入“國(guó)際重要濕地名冊(cè)”的濕地需要“撤銷或縮小其范圍”時(shí)，“應(yīng)盡可能地補(bǔ)償濕地資源的任何喪失，特別是應(yīng)為水禽及保護(hù)原棲息地適當(dāng)部分而在同一地區(qū)或在其他地方設(shè)立另外的自然保護(hù)區(qū)”。〔38〕《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》第4條。這是主權(quán)國(guó)家的承諾，也只有國(guó)家有能力對(duì)這種承諾負(fù)責(zé)。

在我國(guó)環(huán)境法或相關(guān)法律中不難找到政府負(fù)責(zé)之類的宣示。比如2014年修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！?015年修訂通過(guò)的《大氣污染防治法》第3條第2款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。但是，這些規(guī)定和這里沒(méi)有提到的類似規(guī)定都不是具有“確?！杯h(huán)境質(zhì)量保持在或恢復(fù)到較高水平之保障力的制度，不是本文所說(shuō)具有“確?！畬?shí)際機(jī)會(huì)行為總量’不超過(guò)許可行為總量”，“確?！畬?shí)際責(zé)任行為總量’不低于設(shè)定責(zé)任行為總量”的制度?！董h(huán)境保護(hù)法》的上述規(guī)定是沒(méi)有做任何“負(fù)責(zé)”打算的宣言?！洞髿馕廴痉乐畏ā烦似湟饬x僅在于“向社會(huì)公開(kāi)”的“考核”〔39〕《大氣污染防治法》第4條：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定考核辦法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況實(shí)施考核。考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)?！敝猓Ｏ碌木椭挥凶罡吡⒎C(jī)關(guān)對(duì)地方各級(jí)人民政府的指導(dǎo)——“制定規(guī)劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善”?！?0〕《大氣污染防治法》第3條第2款。它們沒(méi)有接受責(zé)任者應(yīng)為行使權(quán)力者的理念，不是權(quán)力主體與責(zé)任主體合一的制度安排。

（責(zé)任編輯：肖崇?。?/p>

* 徐祥民，浙江工商大學(xué)特聘教授、藍(lán)色文明與綠色法制研究中心主任，歷史學(xué)博士，法學(xué)博士。宛佳欣，中國(guó)海洋大學(xué)博士研究生。本文系司法部“國(guó)家法治與法學(xué)理論研究”重點(diǎn)課題“基于區(qū)域海洋管理的渤海特別立法研究”（項(xiàng)目號(hào)12SFB1007）的階段性研究成果。