■江志華

風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)在人民銀行基建管理中的應(yīng)用

■江志華

風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)作為一種新的審計(jì)理念和方法已經(jīng)在理論界和實(shí)務(wù)中得到廣泛應(yīng)用，它的科學(xué)性和有效性已被完整體現(xiàn)，同時(shí)也逐漸被應(yīng)用到了人民銀行內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理中。本文通過分析風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)理論意義，結(jié)合人民銀行基建管理實(shí)際，重點(diǎn)闡述了該審計(jì)方法在人民銀行基建管理內(nèi)部審計(jì)中的應(yīng)用實(shí)例。

風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向；審計(jì)；央行；基建管理

風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)是指以被審計(jì)單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，綜合分析評(píng)審影響被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種因素，并根據(jù)量化的風(fēng)險(xiǎn)水平確定實(shí)施審計(jì)的范圍、重點(diǎn)，進(jìn)而進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的一種審計(jì)模式。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)以審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和審計(jì)重要性為基礎(chǔ)，其優(yōu)勢(shì)在于評(píng)價(jià)被審計(jì)單位的風(fēng)險(xiǎn)，確定高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，從而使重大的差錯(cuò)和舞弊可以揭露出來，使審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)降到可接受水平。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)作為一種新型審計(jì)方法已在審計(jì)業(yè)界得到高度關(guān)注?？v觀當(dāng)前人民銀行基建管理工作，已具備實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)可行性和必要性，這一手段的實(shí)施將有利于強(qiáng)化人民銀行基建的風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

一、人民銀行開展基建風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的意義

人民銀行基本建設(shè)項(xiàng)目主要有辦公大樓建設(shè)及裝修和維修改造項(xiàng)目、發(fā)行庫(kù)建設(shè)和改造項(xiàng)目、計(jì)算機(jī)機(jī)房改造項(xiàng)目以及房屋置換項(xiàng)目等。近幾年來人民銀行為加強(qiáng)基建項(xiàng)目管理相應(yīng)修訂出臺(tái)了《中國(guó)人民銀行基本建設(shè)管理辦法》、《中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)大型修繕項(xiàng)目預(yù)算管理辦法》和《中國(guó)人民銀行辦公廳關(guān)于加強(qiáng)縣支行建設(shè)項(xiàng)目管理的指導(dǎo)意見》等，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范人民銀行各級(jí)機(jī)構(gòu)的基建管理工作起到了積極的作用。但從制度執(zhí)行的績(jī)效方面來看，還有一定差距。

當(dāng)前人民銀行基建項(xiàng)目管理過程中突出反映了以下幾個(gè)問題：一是考慮論證不完善。個(gè)別項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)缺乏完整科學(xué)論證，未嚴(yán)格執(zhí)行制度規(guī)定的基本建設(shè)程序，為保進(jìn)度和趕工期，計(jì)劃分頭下、管理分頭做，或部分報(bào)批手續(xù)存在先施工后辦理的現(xiàn)象。二是管理流程不嚴(yán)謹(jǐn)。工程管理體制存在問題，招投標(biāo)和監(jiān)理等工程管理方式未嚴(yán)格按制度執(zhí)行，造成了損失浪費(fèi)現(xiàn)象。三是資金核算不規(guī)范。部分項(xiàng)目存在資金多頭列支問題，造成監(jiān)督管理難，部分資金并未得到有效使用。

由于人民銀行基本建設(shè)項(xiàng)目投入資金數(shù)額多、涉及作業(yè)部門廣、管理周期跨度大，針對(duì)上述存在的問題，引入風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向技術(shù)加強(qiáng)對(duì)這些基建項(xiàng)目資金使用和管理活動(dòng)的內(nèi)部審計(jì)已成為人民銀行內(nèi)部管理需要的熱門課題。開展基建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)能夠在項(xiàng)目建設(shè)初期有效保證工程的科學(xué)性和計(jì)劃性，有效地把控項(xiàng)目開工和工程款支付過程中的風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前建筑、修繕市場(chǎng)尚不規(guī)范，工程造價(jià)和施工質(zhì)量差距較大的情況下，實(shí)施基建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)有利于反腐倡廉和約束有關(guān)人員的違規(guī)行為，同時(shí)也能夠提高建設(shè)資金的使用效率和周轉(zhuǎn)效益，最大程度地減少建設(shè)資金的損失浪費(fèi)。

二、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)在人民銀行基建管理中的具體應(yīng)用

在人民銀行基建項(xiàng)目過程中，具體實(shí)施項(xiàng)目的分支機(jī)構(gòu)要針對(duì)不同項(xiàng)目所具特性，具體組織風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，確定審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)?？傮w來說可從以下三個(gè)方面入手：

（一）基建項(xiàng)目事前審計(jì)重點(diǎn)

基建項(xiàng)目開工之前的風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)集中在對(duì)基建項(xiàng)目投資決策、可行性研究方案、設(shè)計(jì)施工文件和資金來源及落實(shí)情況等方面。

1.基建項(xiàng)目投資決策審計(jì)。重點(diǎn)要審核項(xiàng)目決策過程中的合法性和合規(guī)性，是否按規(guī)定的流程、程序組織了審核、研究和決策；項(xiàng)目前期的論證工作是否充分、完備，重點(diǎn)是要查看對(duì)該工程項(xiàng)目所做的綜合評(píng)估即可行性研究報(bào)告，對(duì)報(bào)告內(nèi)容的完整性給出綜合評(píng)估意見。重點(diǎn)審查投資總額超過文件中規(guī)定限額的，是否取得了人民銀行相應(yīng)管轄機(jī)構(gòu)的批復(fù)。著重審查項(xiàng)目上報(bào)的主要依據(jù)是否全面，是否存在主觀上將可行性論證演變成“可批性論證”的傾向。對(duì)聘請(qǐng)外部機(jī)構(gòu)制作可行性研究報(bào)告的，要重點(diǎn)審查該可行性研究單位是否具備相應(yīng)資質(zhì)，審查所做可行性研究報(bào)告中的必要性、技術(shù)性和經(jīng)濟(jì)性論證方案是否切實(shí)可行。

2.設(shè)計(jì)文件和招投標(biāo)合同審計(jì)。重點(diǎn)審查設(shè)計(jì)文件中的設(shè)計(jì)概算、工程量概算和施工圖概算，招投標(biāo)的組織實(shí)施、合同簽訂和具體執(zhí)行。在項(xiàng)目建設(shè)初期，應(yīng)審查基建工程項(xiàng)目概預(yù)算文件編制及調(diào)整的合法性、合規(guī)性和真實(shí)性。概預(yù)算文件編制所依據(jù)的資料是否做到符合實(shí)際情況，是否齊全完整；概預(yù)算所采用定額及指標(biāo)是否符合國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，并與人民銀行基本建設(shè)工程的專業(yè)要求相一致，對(duì)發(fā)行庫(kù)項(xiàng)目是否嚴(yán)格執(zhí)行了保密規(guī)定。對(duì)達(dá)到采用招投標(biāo)方式的基建項(xiàng)目是否執(zhí)行了相關(guān)規(guī)定。招投標(biāo)中招標(biāo)標(biāo)底的編制會(huì)直接影響工程項(xiàng)目的造價(jià)，此項(xiàng)內(nèi)容為審計(jì)重點(diǎn)，根據(jù)不同項(xiàng)目情況，審慎選擇介入點(diǎn)，分別確定不同的審計(jì)內(nèi)容。制作標(biāo)底前主要審查標(biāo)底制作過程是否經(jīng)過了完整的審批程序，制作單位是否具備相應(yīng)資質(zhì)，是否嚴(yán)格執(zhí)行了公正規(guī)定。開標(biāo)過程中，審計(jì)人員要在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)開標(biāo)的全過程進(jìn)行審計(jì)把關(guān)。此階段的審計(jì)重點(diǎn)要放在各類投標(biāo)文書和文件上，著重審計(jì)標(biāo)書內(nèi)容是否符合要求，依據(jù)標(biāo)書所做標(biāo)底本身是否存在漏洞。投標(biāo)完成后，還需延伸對(duì)中標(biāo)單位的情況進(jìn)行審計(jì)，審查中標(biāo)單位是否存在掛靠行為，是否存在圍標(biāo)、哄抬價(jià)格和人為壓價(jià)的無效中標(biāo)行為。對(duì)所簽訂的工程承包合同，審查重點(diǎn)應(yīng)放在合同對(duì)方是否具備法人資格，是否具有合同執(zhí)行能力，合同內(nèi)容是否完整合規(guī)，是否明確劃分權(quán)責(zé)利。

3.資金來源及落實(shí)情況的審計(jì)。人民銀行基建工程項(xiàng)目資金來源主要是上級(jí)行撥入的專項(xiàng)資金，此階段重點(diǎn)審查應(yīng)放在資金使用方面。審查基建項(xiàng)目資金來源是否合法、合規(guī)；待攤費(fèi)用是否嚴(yán)格控制在制度規(guī)定的比例之內(nèi)；基本建設(shè)支出中固定資產(chǎn)購(gòu)建支出列支是否控制在立項(xiàng)批復(fù)文件中所核定指標(biāo)內(nèi)，有無從賬外收入中獲得或亂拉資金行為；是否存在使用暫付款、貸款支付基建資金的違規(guī)行為。

（二）基建項(xiàng)目事中審計(jì)重點(diǎn)

基建項(xiàng)目建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)集中在工作效率和成本效益執(zhí)行情況審計(jì)方面。

1.內(nèi)控制度執(zhí)行審計(jì)。內(nèi)控制度執(zhí)行是否到位，直接影響工程質(zhì)量、工作效率和成本效益。審查重點(diǎn)應(yīng)放在是否建立健全內(nèi)控制度，制度是否得到貫徹實(shí)施，有無主觀上流于形式而造成管理失控的現(xiàn)象；對(duì)涉及分包工程的管理是否嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制度，管理是否有效，是否存在以包代管或只包不管的問題；是否存在因管理不善而造成窩工、返工的現(xiàn)象。

2.安全生產(chǎn)、質(zhì)量控制和生產(chǎn)工期審計(jì)。此階段應(yīng)重點(diǎn)審查是否按計(jì)劃進(jìn)行施工，是否存在為趕工期而忽視質(zhì)量管理和工程安全的問題。內(nèi)審人員應(yīng)區(qū)別工程項(xiàng)目是否聘用質(zhì)量監(jiān)理確定審計(jì)流程。未聘請(qǐng)外部專業(yè)質(zhì)量監(jiān)理的，內(nèi)審人員審查重點(diǎn)是人民銀行內(nèi)部員工是否履行了現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)。相對(duì)來說，內(nèi)審人員所負(fù)擔(dān)的質(zhì)量審計(jì)職責(zé)較重，通?？刹捎糜涗洝肮こ虄?nèi)審日志”的方式進(jìn)行反映，通過書面方式并采取相應(yīng)技術(shù)手段對(duì)用料的品牌、數(shù)量、施工工藝、工程質(zhì)量、進(jìn)度和隱蔽部位信息等做出記載，對(duì)存在質(zhì)量問題的，應(yīng)及時(shí)發(fā)出整改通知并限期整改到位，并可作為竣工后工程造價(jià)決算審計(jì)的事實(shí)依據(jù)。對(duì)聘用質(zhì)量監(jiān)理的，內(nèi)審人員審查內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，重點(diǎn)檢查項(xiàng)目應(yīng)放在隱蔽工程和其他簽證內(nèi)容中質(zhì)監(jiān)人員是否進(jìn)行了有效監(jiān)理并辦理了簽證手續(xù)，簽證內(nèi)容是否符合制度規(guī)定。

3.工程施工過程審計(jì)。此階段應(yīng)重點(diǎn)審查是否嚴(yán)格按設(shè)計(jì)施工，施工過程變更是否按規(guī)定辦理。對(duì)施工過程中確因需要必須發(fā)生變更的，比如：材料品種規(guī)格發(fā)生替換、施工工藝根據(jù)實(shí)際做出調(diào)整、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際環(huán)境與施工圖不符必須進(jìn)行調(diào)整、設(shè)備選型發(fā)生變化、新增部分工程等，由于合同和工程清單中沒有包括上述內(nèi)容，所以必須要對(duì)變更內(nèi)容執(zhí)行完整工作簽證流程，必須經(jīng)由獨(dú)立的專業(yè)人員進(jìn)行論證和申明，且經(jīng)內(nèi)審人員現(xiàn)場(chǎng)核對(duì)，否則，可視為提供的現(xiàn)場(chǎng)簽證為無效簽證，在決算時(shí)不予調(diào)整。

4.工程竣工造價(jià)決算審計(jì)。工程項(xiàng)目完工驗(yàn)收后，對(duì)工程竣工決算書的審計(jì)是工作重點(diǎn)，通過對(duì)工程造價(jià)的確認(rèn)，杜絕工程資金被重算、多算。內(nèi)審人員必須關(guān)注下述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：一是重點(diǎn)審核工程量在工程項(xiàng)目中的劃分是否合理、工程量的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是否與應(yīng)套用定額保持一致，通過查驗(yàn)簽證單據(jù)，核實(shí)工程量是否精準(zhǔn)；二是重點(diǎn)審核工程項(xiàng)目方案與設(shè)計(jì)圖紙內(nèi)容是否一致，實(shí)際施工內(nèi)容是否與定額項(xiàng)目?jī)?nèi)容相符，主要材料使用價(jià)格與施工時(shí)市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格是否相符；三是重點(diǎn)審核取費(fèi)文件中取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性，文件依據(jù)來源的真實(shí)性，須查驗(yàn)依據(jù)原件，是否根據(jù)工程性質(zhì)確定取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，取費(fèi)費(fèi)率的計(jì)算是否正確。

（三）基建項(xiàng)目事后審計(jì)重點(diǎn)

工程項(xiàng)目完工后，內(nèi)審人員的審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)放在管理績(jī)效、國(guó)有資產(chǎn)完整和合同指標(biāo)完成方面。內(nèi)審人員通過對(duì)基建項(xiàng)目的質(zhì)量、工期、效果及效益，國(guó)有資產(chǎn)的安全與完整等方面的審計(jì)，對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的管理績(jī)效做出客觀評(píng)價(jià)，確定賞罰標(biāo)準(zhǔn)。審查的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)放在工程是否按期交付使用，并通過對(duì)完工后各項(xiàng)資產(chǎn)的交付情況進(jìn)行清查、盤點(diǎn)，確保交付資產(chǎn)全部到位投入使用。通過核對(duì)工程合同規(guī)定的各項(xiàng)指標(biāo)完成情況，保全自身權(quán)利，杜絕違反國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為。

（作者單位：中國(guó)人民銀行上饒市中心支行）