周景彤

擴(kuò)大就業(yè)不僅能充分利用勞動(dòng)力要素、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且還能促進(jìn)居民收入增長(zhǎng)、促進(jìn)消費(fèi)，增強(qiáng)人們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中的獲得感。

應(yīng)更加重視就業(yè)導(dǎo)向的時(shí)代背景

1.適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展新變化，提高宏觀調(diào)控政策的有效性。近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，第二產(chǎn)業(yè)增速放緩、占比下降，第三產(chǎn)業(yè)增速較高、占比上升。在以前第二產(chǎn)比重大、增長(zhǎng)快的時(shí)期，增長(zhǎng)和就業(yè)之間的關(guān)系密切，增長(zhǎng)上去了，就業(yè)就會(huì)增加，增長(zhǎng)下來(lái)了，就業(yè)也會(huì)隨之下降。

但是近幾年情況有很大不同。盡管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在放緩，GDP增長(zhǎng)從2011年的9.5%回落到2015年的6.9%、2016年的6.7%，但就業(yè)并未出現(xiàn)大的問(wèn)題，新增就業(yè)人數(shù)還在增加。2011年、2012年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)均超過(guò)1200萬(wàn)人，從2013-2016年每年都突破1300萬(wàn)人。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在放緩，但就業(yè)保持穩(wěn)定甚至有所好轉(zhuǎn)的原因有兩個(gè)：一是經(jīng)濟(jì)規(guī)模在增大，GDP每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)所對(duì)應(yīng)的新增就業(yè)人數(shù)大幅增加。2016年，GDP每增長(zhǎng)1%所對(duì)應(yīng)的新增就業(yè)人數(shù)達(dá)到196萬(wàn)人，是2005年的2.3倍。從拉動(dòng)就業(yè)來(lái)看，當(dāng)前GDP增長(zhǎng)1%與10年前增長(zhǎng)1%有很大不同。二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，2015年產(chǎn)值超過(guò)經(jīng)濟(jì)總量的一半，吸納了大量就業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)快于第二產(chǎn)業(yè)，2011-2015年，第三產(chǎn)業(yè)年均增長(zhǎng)8.4%，比第二產(chǎn)業(yè)高0.3個(gè)百分點(diǎn)，其中2015年高出2個(gè)百分點(diǎn)，2016年高出1.7個(gè)百分點(diǎn)。第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，為大量勞動(dòng)力提供了新的就業(yè)機(jī)會(huì)。

第二產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)放緩、比重降低、吸納就業(yè)人數(shù)減少，第三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)較快、比重提升、吸納就業(yè)人數(shù)增加，這種深刻變化使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)增加之間的相關(guān)性與以往相比有所降低，增長(zhǎng)目標(biāo)和就業(yè)目標(biāo)之間出現(xiàn)了某種程度的背離（見圖1）。在這種情況下，只強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)并不必然能帶來(lái)就業(yè)。由于第二產(chǎn)業(yè)全員勞動(dòng)生產(chǎn)率（113021元/人，2014年）遠(yuǎn)高于第三產(chǎn)業(yè)（81795元/人，2014年），所以，要保持更高的增長(zhǎng)，還需要依靠第二產(chǎn)業(yè)。由于資本密集、技術(shù)進(jìn)步、“機(jī)器換人”等原因，第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性是下降的。與此相反，第三產(chǎn)業(yè)全員勞動(dòng)力生產(chǎn)率較低，這意味著其占GDP比重上升，GDP增速就會(huì)下降（假定其他條件不變），但第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)彈性系數(shù)高于第二產(chǎn)業(yè)，1個(gè)百分點(diǎn)的第三產(chǎn)業(yè)GDP增長(zhǎng)（相比第二產(chǎn)業(yè)）能帶來(lái)更多就業(yè)（見表1）。

因此，宏觀調(diào)控政策逐步由強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)增加就業(yè)，反映了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)新變化對(duì)調(diào)控政策和政策目標(biāo)（經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加就業(yè)）之間關(guān)系的影響，能夠提高宏觀調(diào)控政策的針對(duì)性、精準(zhǔn)性和有效性。

2.有效應(yīng)對(duì)就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。一是農(nóng)村就業(yè)“蓄水池”作用減弱，農(nóng)民工群體變得越來(lái)越“老”，就業(yè)問(wèn)題在不斷凸顯。以往，農(nóng)村發(fā)揮著解決就業(yè)的“蓄水池”的作用，當(dāng)經(jīng)濟(jì)向好、城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)增加時(shí)，更多的農(nóng)民工選擇外出打工，當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好、就業(yè)機(jī)會(huì)減少時(shí)，他們中的一部分就會(huì)回到農(nóng)村繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，這種自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)穩(wěn)定就業(yè)形勢(shì)發(fā)揮了重要作用。但是近幾年的情況正在發(fā)生重大變化。與過(guò)去相比，中國(guó)的農(nóng)民工群體變得越來(lái)越“老”。30歲及以下農(nóng)民工的比重由2008年的46%下降為2016年的31.9%，下降了14.1個(gè)百分點(diǎn)；而41歲以上農(nóng)民工的占比由30%大幅上升到46.2%，提高了16.2個(gè)百分點(diǎn)（見表2）。同時(shí)，與第一代農(nóng)民工（50后、60后）相比，新一代農(nóng)民工（75后、80后、90后）的生活方式、生活觀念、就業(yè)形態(tài)和報(bào)酬要求等發(fā)生了明顯變化，他們普遍不愿也不會(huì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村就業(yè)“蓄水池”作用減弱。盡管越來(lái)越多的農(nóng)民工身份是農(nóng)村戶口，法律上還屬于農(nóng)民，但其收入、就業(yè)、消費(fèi)、心理和生活習(xí)俗等越來(lái)越城市化，一旦失去工作，他們回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可能性很小，不愿意干也不會(huì)干，未來(lái)這種情況會(huì)越來(lái)越突出。總之，現(xiàn)在的農(nóng)民工群體變得越來(lái)越“老”，新生代農(nóng)民工變得越來(lái)越“市民化”。如果解決不好，就可能會(huì)出現(xiàn)拉美、印度等地區(qū)的“貧民窟”，將對(duì)居民收入、社區(qū)安全、貧富差距等帶來(lái)負(fù)面影響。

二是生產(chǎn)智能化正在引致“機(jī)器換人”，提高效率和保障就業(yè)之間的矛盾將日益突出。智能制造是新一輪技術(shù)革命的重要方面，美國(guó)大力推動(dòng)以“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”和“新一代機(jī)器人”為特征的智能制造戰(zhàn)略布局，德國(guó)也推出了“工業(yè)4.0”計(jì)劃?！吨袊?guó)制造2025》提出了“到2025年，制造業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域全面實(shí)現(xiàn)智能化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，2017年《政府工作報(bào)告》也提出要把發(fā)展智能制造作為主攻方向。制造領(lǐng)域的智能化、自動(dòng)化有助于企業(yè)提高生產(chǎn)效率、應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力成本上升壓力。但是，伴隨著智能制造不斷貫穿到設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、管理、服務(wù)等制造環(huán)節(jié)，所產(chǎn)生的機(jī)器對(duì)人的替代，會(huì)給就業(yè)帶來(lái)一定的結(jié)構(gòu)性壓力。近年來(lái)，中國(guó)一些傳統(tǒng)制造企業(yè)如長(zhǎng)虹、海爾等已經(jīng)開始探索互聯(lián)工廠，汽車、電子信息、電氣機(jī)械和器材制造等產(chǎn)業(yè)的“機(jī)器換人”發(fā)展較快。2016年，中國(guó)工業(yè)機(jī)器人產(chǎn)量達(dá)到7.2萬(wàn)臺(tái)/套，增長(zhǎng)34.3%，增速比2015年提高了12.6個(gè)百分點(diǎn)。工業(yè)機(jī)器人的大量使用，會(huì)導(dǎo)致相關(guān)環(huán)節(jié)的工作崗位流失。此外，智能制造具有自感知、自決策和自執(zhí)行等功能，能夠節(jié)省大量管理人員，使管理層呈現(xiàn)扁平化、去中間化趨勢(shì)。如2013年海爾公司在實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)智能化后，裁掉的18%的員工主要為中間管理層。

3.增加收入，改善收入分配，促進(jìn)民生改善的重要抓手。中國(guó)的收入分配問(wèn)題依然比較突出。一方面，勞動(dòng)者報(bào)酬、居民收入占GDP的比重偏低，財(cái)政收入與企業(yè)可支配收入占GDP的比重偏高，即國(guó)民收入分配傾向于政府和企業(yè)，制約了居民消費(fèi)，也加劇了產(chǎn)能過(guò)剩；另一方面，居民之間的收入和財(cái)產(chǎn)分配不合理，收入差距過(guò)大。2015年，中國(guó)居民收入基尼系數(shù)為0.462，盡管這是基尼系數(shù)自2009年來(lái)連續(xù)第7年下降，但仍然超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的警戒線。此外，伴隨房地產(chǎn)價(jià)格的快速上漲，居民財(cái)產(chǎn)性收入分配的差距正在迅速加大。就業(yè)是最大的民生，也是縮小收入分配的利器。更加強(qiáng)調(diào)就業(yè)，有助于提高居民收入，縮小收入分配差距，促進(jìn)民生改善，踐行共享發(fā)展理念。

更加重視就業(yè)導(dǎo)向的具體措施

1.調(diào)高就業(yè)預(yù)期目標(biāo)。2017年《政府工作報(bào)告》提出實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，更加重視穩(wěn)定就業(yè)導(dǎo)向，一個(gè)重要體現(xiàn)就是把城鎮(zhèn)新增就業(yè)預(yù)期目標(biāo)增加到1100萬(wàn)人，比2016年增加100萬(wàn)人。在GDP增長(zhǎng)目標(biāo)有所下調(diào)的同時(shí)，就業(yè)目標(biāo)有所提高，這在宏觀調(diào)控政策方面有很強(qiáng)的導(dǎo)向和示范作用。在我看來(lái)，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度不大，主要理由是：2017年GDP增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定為6.5%左右，并要求爭(zhēng)取更好的結(jié)果。如果按每1個(gè)百分點(diǎn)的GDP增長(zhǎng)所對(duì)應(yīng)的就業(yè)增加人數(shù)與2016年（196萬(wàn)人）相同計(jì)算，假定2017年GDP增長(zhǎng)6.5%，就會(huì)創(chuàng)造1280萬(wàn)人的新增就業(yè)，超過(guò)1100萬(wàn)人的目標(biāo)（見表3）。同時(shí)，考慮到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在變化，服務(wù)業(yè)比重還會(huì)提高，這也有助于增加就業(yè)。

2.更加關(guān)注三個(gè)群體。為了落實(shí)更加積極的就業(yè)政策，2017年《政府工作報(bào)告》特別關(guān)注三個(gè)群體。一是高校畢業(yè)生，報(bào)告指出2017年高校畢業(yè)生795萬(wàn)人，再創(chuàng)歷史新高，要實(shí)施好就業(yè)促進(jìn)、創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)、基層成長(zhǎng)等計(jì)劃，促進(jìn)多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)。二是退役軍人，報(bào)告提出要切實(shí)做好退役軍人安置工作。三是特殊就業(yè)困難人員，報(bào)告提出要加大就業(yè)援助力度，扶持城鎮(zhèn)困難人員、殘疾人就業(yè)，確保零就業(yè)家庭至少有一人穩(wěn)定就業(yè)。

政策建議

1.財(cái)政政策要更多考量就業(yè)，堅(jiān)持制造業(yè)立國(guó)，抑制“脫實(shí)向虛”。過(guò)去多年，積極財(cái)政政策重在擴(kuò)大支出，在“鐵公基”方面有很多大項(xiàng)目，的確拉動(dòng)了GDP增長(zhǎng)，但是并沒(méi)有帶動(dòng)解決多少就業(yè)。鑒于就業(yè)目標(biāo)的重要性和財(cái)政政策的比較優(yōu)勢(shì)，今后實(shí)施積極的財(cái)政政策，不論是增支還是減稅，都應(yīng)當(dāng)把解決多少就業(yè)作為重要的考量因素和評(píng)判依據(jù)。

本次國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，各國(guó)重新反思以往的發(fā)展模式，制造業(yè)回歸成為全球性新趨勢(shì)。制造業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主體，是科技創(chuàng)新的主戰(zhàn)場(chǎng)，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)邁向中高端的重要依托。近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)“脫實(shí)向虛”趨勢(shì)比較明顯，制造業(yè)對(duì)外轉(zhuǎn)移成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門要嚴(yán)肅看待和認(rèn)真解決“脫實(shí)向虛”問(wèn)題，避免經(jīng)濟(jì)“未富先空”。要營(yíng)造有利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，跟上顛覆性技術(shù)變革前沿步伐，建立虛擬經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)控體系，防止虛擬經(jīng)濟(jì)的自我膨脹。

2.加大人力資本投入，擴(kuò)大人力資本存量。擴(kuò)大人力資本投資對(duì)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有特殊的意義，其不僅是延續(xù)“人口紅利”的關(guān)鍵，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，能夠大大提高勞動(dòng)者技能對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)變化的適應(yīng)性。要進(jìn)一步加大公共教育支出，特別是加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)的教育投入。要加大職業(yè)教育投入，借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，提高職業(yè)教育辦學(xué)質(zhì)量，培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的高素質(zhì)勞動(dòng)者和技術(shù)技能人才。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展的新需要，改革教育體制，從批量化生產(chǎn)向個(gè)性化教育轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)大量高層次的創(chuàng)新型人才。出臺(tái)相關(guān)政策加大國(guó)際高端人才“引進(jìn)來(lái)”的力度。健全醫(yī)療保險(xiǎn)制度，提升全社會(huì)成員的健康水平。

3.擴(kuò)大中等收入階層比重。中等收入群體是拉動(dòng)消費(fèi)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向中高端邁進(jìn)的主力軍，而消費(fèi)的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型均有助于創(chuàng)造就業(yè)。擴(kuò)大中等收入階層比重，要努力實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)同步”，即居民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步、勞動(dòng)報(bào)酬增長(zhǎng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率同步。繼續(xù)推進(jìn)收入分配體制改革，適當(dāng)調(diào)節(jié)高收入者收入，增加低收入者收入。加快推進(jìn)個(gè)人所得稅改革，實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的辦法，提高起征點(diǎn)，增強(qiáng)政策的精細(xì)化和有效性。標(biāo)本兼治，打擊投機(jī)炒作，貫徹“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”精神，建立穩(wěn)定房?jī)r(jià)的長(zhǎng)效機(jī)制。加大環(huán)境治理，建設(shè)公平法治社會(huì)，增強(qiáng)人們生產(chǎn)生活的安全感和對(duì)國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展的信心。