許 晴 伏佳佳

縣域治理現(xiàn)代化的嘉善探索*

許 晴 伏佳佳

縣域治理是國家治理的基礎(chǔ)所在，也是國家治理在地方的探索和實(shí)踐過程，縣域治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。中國特色的縣域治理現(xiàn)代化，必須結(jié)合我國國情，逐步走出一條符合我國現(xiàn)階段實(shí)際情況的縣域治理現(xiàn)代化之路。嘉善作為國家唯一的“縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)”，近年來，在縣域治理方面積極探索，通過治理體系的構(gòu)建、治理機(jī)制和方法的創(chuàng)新、治理效果的優(yōu)化，初步形成了縣域治理現(xiàn)代化的嘉善樣本，為縣域發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。

縣域治理 嘉善 治理主體 治理方法 治理效果

作者許晴，女，中共嘉善縣委書記（嘉善 314100）；伏佳佳，女，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院（杭州 310027）。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，橫向?qū)用嫔婕罢?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等不同領(lǐng)域，縱向?qū)用嫔婕爸醒牒偷胤礁鱾€(gè)層級(jí)?？h域治理作為國家治理過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在橫向上要素完整、功能完備，幾乎涵蓋國家治理的各個(gè)方面；在縱向上連接國家治理的末梢神經(jīng)，上承政令、下接村鎮(zhèn)，是國家治理最具體的操作環(huán)節(jié)。因此，縣域治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化在基層的生動(dòng)反映。

一、縣域治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，離不開縣域治理現(xiàn)代化。著力探索具有地方特色的縣域治理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)縣域治理現(xiàn)代化，是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

（一）縣域治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的固基之石。習(xí)近平同志《在中央黨?？h委書記研修班學(xué)員座談會(huì)上的講話》指出：“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)?！雹倭?xí)近平：《做焦裕祿式的縣委書記》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2015年9月7日?？h治則國安，縣富則國強(qiáng)，縣一級(jí)的工作做好了，黨執(zhí)政興國的基礎(chǔ)就穩(wěn)固，整個(gè)國家治理也就有了廣泛而堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。如果縣域治理能力不足，國家治理就是空中樓閣，改革發(fā)展成果就無法惠及千家萬戶，全面建成小康社會(huì)也就無從談起。因此，縣域治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的固基之石，為國家治理現(xiàn)代化奠定了重要基礎(chǔ)。

（二）縣域治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的活力源泉。在改革發(fā)展的過程中，各個(gè)地方結(jié)合地域特色摸索出了許多地方性的經(jīng)驗(yàn)，這些地方性治理經(jīng)驗(yàn)為黨和國家的決策部署提供了參考，也是中國特色社會(huì)主義在地方的生動(dòng)實(shí)踐?？h一級(jí)是改革發(fā)展的排頭兵，是中央各項(xiàng)決策部署在基層的具體執(zhí)行者，是國家治理水平的重要體現(xiàn)力量。在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中，縣一級(jí)在改革發(fā)展中面對(duì)的問題，在縣域治理現(xiàn)代化過程中形成的經(jīng)驗(yàn)，都將為國家治理提供重要的信息、要素和思路。這些具有地方特色的縣域治理經(jīng)驗(yàn)、縣域治理成績(jī)，將成為國家治理現(xiàn)代化的活力源泉。系統(tǒng)總結(jié)各個(gè)地方的縣域治理經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將成熟的地域治理經(jīng)驗(yàn)上升為國家層面的治理制度和機(jī)制，是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。因此，只有在推動(dòng)縣域治理現(xiàn)代化的過程中進(jìn)行改革創(chuàng)新，才能為國家治理現(xiàn)代化不斷注入新的活力和動(dòng)力，探索出一條具有中國特色的國家治理現(xiàn)代化之路。

（三）縣域治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的落地之舉?！叭绾伟阎醒氲捻攲釉O(shè)計(jì)落到實(shí)處，如何使全面深化改革的任務(wù)達(dá)到‘全面’、‘深化’的效果，最終落點(diǎn)在縣域、在基層。”①本刊綜述：《現(xiàn)代治理的頂天和立地》，《國家治理周刊》，2014年第1期。縣域治理最大的特點(diǎn)是既“接天線”又“接地氣”，在國家治理體系中起著“穩(wěn)定器”和“平衡器”的作用。中央的各項(xiàng)部署都需要縣一級(jí)政權(quán)具體推動(dòng)至廣闊的城鄉(xiāng)社會(huì)，縣一級(jí)對(duì)中央各項(xiàng)決策部署的理解和執(zhí)行能力，直接決定了國家的各項(xiàng)政策能否在基層真正落地生根。在縣域治理過程中，是否能夠真正貫徹中央的精神和思路，將直接影響國家治理的效果和水平。在全面深化改革的進(jìn)程中，沒有縣域治理的現(xiàn)代化，國家的各項(xiàng)改革就無法真正落到實(shí)處，各項(xiàng)政策措施就不可能真正得到有效執(zhí)行，國家治理現(xiàn)代化也無法全面深入推進(jìn)。因此，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，離不開縣域治理現(xiàn)代化的有效推進(jìn)，只有通過縣域治理現(xiàn)代化，把國家治理在基層的根牢牢扎住，才能形成系統(tǒng)的國家治理現(xiàn)代制度體系，推動(dòng)國家現(xiàn)代化建設(shè)。

二、國家治理現(xiàn)代化語境下縣域治理的核心架構(gòu)

在西方公共行政學(xué)的語境中，治理是上個(gè)世紀(jì)末興起的一個(gè)概念。盡管學(xué)界對(duì)治理的認(rèn)知不同，但從總體上而言，治理反映了現(xiàn)代政府改革和人類公共生活變遷的基本趨向，“從理論上說，治理的概念不同于統(tǒng)治的概念，從統(tǒng)治走向治理，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)。”②俞可平：《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《前線》，2014年第1期。治理相對(duì)于統(tǒng)治和管理，更多地強(qiáng)調(diào)了多元主體的互動(dòng)性和協(xié)商性，治理方式的非強(qiáng)制性和多元性，反映了現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜的各要素之間互動(dòng)和協(xié)同的過程。需要指出的是，盡管治理的這些基本概念具有相通性，但治理的各要素之間如何互動(dòng)依然是一個(gè)需要深入理解的問題。在不同的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境下，治理主體、治理過程、治理目標(biāo)都具有差異性，我們理解中國的國家治理，必須放到中國的國情中加以探討。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是中國特色社會(huì)主義的國家治理現(xiàn)代化，不能脫離我們的國家性質(zhì)、基本國情和時(shí)代命題。推動(dòng)縣域治理現(xiàn)代化，也要牢牢立足于這一根本。治理作為一個(gè)概念，其內(nèi)涵由幾個(gè)關(guān)鍵要素構(gòu)成，即包括由誰來治理、如何治理以及治理的效果如何幾個(gè)方面。因此，理解縣域治理，就需要深入探討幾個(gè)關(guān)鍵問題：縣域治理的主體是誰、縣域治理的基本方式以及縣域治理的基本目標(biāo)。從縣域治理現(xiàn)代化的角度而言，縣域治理現(xiàn)代化應(yīng)該包含三個(gè)方面的主要內(nèi)容，即縣域治理主體關(guān)系的重構(gòu)、縣域治理方式的創(chuàng)新以及縣域治理效果的優(yōu)良化過程。

(一）縣域治理現(xiàn)代化表現(xiàn)為黨和政府主導(dǎo)下多元治理主體良性互動(dòng)的過程。如前所述，相對(duì)于統(tǒng)治和管理，治理更加強(qiáng)調(diào)多元主體的互動(dòng)性。然而，相比于西方語境中的治理主體的關(guān)系，我國的政權(quán)組織方式以及基本國情決定了在中國縣域治理現(xiàn)代化的過程中，黨和政府必須是國家治理的主導(dǎo)力量，中國的縣域治理現(xiàn)代化從治理主體關(guān)系的角度來看應(yīng)該表現(xiàn)為黨和政府主導(dǎo)下多元治理主體良性互動(dòng)的過程。這主要由以下兩個(gè)方面的原因構(gòu)成：一方面，我國的改革發(fā)展并不是市場(chǎng)自身孕育和社會(huì)自主發(fā)展的結(jié)果，而是黨和政府不斷領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)的結(jié)果。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是推動(dòng)國家現(xiàn)代化的中堅(jiān)力量，整個(gè)國家的組織架構(gòu)以及中國改革發(fā)展的歷史邏輯決定中國國家治理必然是在黨和政府主導(dǎo)下進(jìn)行。另一方面，中國的改革依然在不斷推動(dòng)，特別是一些縣域依然發(fā)展比較落后，在縣級(jí)層面，市場(chǎng)治理和社會(huì)治理的能力相對(duì)還薄弱，黨和政府依然是推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定、保障民生、促進(jìn)正義的主要力量。因此，在縣域治理現(xiàn)代化的過程中，如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，重新厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)不同治理主體之間的關(guān)系，引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)主體共同參與到縣域治理中，形成多元主體良性協(xié)同的過程，是縣域治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

（二）縣域治理現(xiàn)代化表現(xiàn)為縣域治理方式的創(chuàng)新過程。經(jīng)過30余年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了舉世矚目的成就，但同時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也進(jìn)入了新的形態(tài)。為適應(yīng)這種新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)，必須著力破除傳統(tǒng)的體制機(jī)制束縛，努力探索和創(chuàng)新符合新形態(tài)的縣域治理方式。這就要求我們正確認(rèn)識(shí)縣域發(fā)展中的新矛盾和新問題，以問題和矛盾為導(dǎo)向，形成新的治理思路、搭建新的治理平臺(tái)、建立新的治理機(jī)制、找到新的治理方法。總體而言，縣域治理方式的創(chuàng)新應(yīng)該包含以下幾個(gè)方面：第一，要從行政主導(dǎo)的治理方式向法治主導(dǎo)的治理方式轉(zhuǎn)變。“如果沒有健全完善的法治體系，沒有對(duì)于法律的普遍信仰，沒有運(yùn)行良好的法治秩序，是不可能實(shí)現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化的。”①楊峰、徐繼敏：《“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”語境下的縣域治理》，《學(xué)術(shù)論壇》，2016年第2期。具體而言，就是要通過法治的方式正確處理不同治理主體之間的關(guān)系和邊界，形成多元主體良性互動(dòng)的程序和機(jī)制。第二，要從強(qiáng)制為主的治理方式向?qū)で髤f(xié)商的治理方式轉(zhuǎn)變。在中國改革發(fā)展的邏輯中，政府強(qiáng)制主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)既帶來了行政效率，但也積累了不少矛盾，在縣域治理現(xiàn)代化的過程中，要注重治理的程序、尋求治理的共識(shí)、增進(jìn)治理的效果。國家作為一種強(qiáng)制性力量，沒有強(qiáng)制是不可想象的，但沒有協(xié)商的治理一定不是好的治理方式。第三，要從自上而下的治理方式向上下協(xié)同的治理方式轉(zhuǎn)變。這就要求在注重政府主導(dǎo)的同時(shí)，充分發(fā)揮基層自治力量的作用，加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)縣域治理。

（三）縣域治理現(xiàn)代化表現(xiàn)為縣域治理效果的優(yōu)良化。完善治理體系和創(chuàng)新治理方式，從根本上而言是為了達(dá)到良好的治理效果，而良好治理效果的實(shí)現(xiàn)，需要科學(xué)的治理目標(biāo)進(jìn)行導(dǎo)引。不同的治理主體，其追求的治理目標(biāo)顯然是不同的；不同的治理環(huán)境，其追求的治理目標(biāo)也必然受環(huán)境制約；不同的發(fā)展階段，其追求的治理目標(biāo)也自然具有差異。我們?cè)谥卫硇Ч哪繕?biāo)導(dǎo)向上，不能單純被西方學(xué)術(shù)概念所誤導(dǎo)，而要堅(jiān)持馬克思主義的人民立場(chǎng)、國情意識(shí)和問題導(dǎo)向，正確看待中國現(xiàn)在所處的歷史階段，充分認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段中國縣域治理過程中遇到的問題和矛盾，合理吸收其他國家現(xiàn)代化過程中的治理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)事求是地確立現(xiàn)階段我國縣域治理所希望達(dá)到的目標(biāo)效果。在這個(gè)基礎(chǔ)上，根據(jù)縣域治理現(xiàn)代化的基本目標(biāo)，制定科學(xué)合理的縣域治理效果評(píng)價(jià)體系，為縣域治理現(xiàn)代化提供基本方向。

三、嘉善縣域治理的實(shí)踐與探索

近年來，浙江嘉善以“縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)”建設(shè)為契機(jī)，在中央和省、市委的領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合自身縣域情況，初步探索出了一條具有嘉善地方特色的縣域治理現(xiàn)代化之路。

（一）正確認(rèn)識(shí)縣域治理中各主要治理主體的功能，為縣域治理搭建良好的治理體系和制度平臺(tái)?？h域治理的改善，既要求縣域中各主要治理主體的功能得到有效發(fā)揮，也要求各主要治理主體相互協(xié)作，形成良善的治理體系。“ 改善基層治理，需要探索建立開放、包容的治理體制和治理格局?！雹仝w樹凱：《新常態(tài)下基層治理需要新思維》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2016年第18期。嘉善在縣域治理的過程中，深化對(duì)縣域治理中各主要治理主體作用的認(rèn)識(shí)，并通過健全和完善縣域治理中的法規(guī)機(jī)制，規(guī)范不同治理主體在縣域治理過程中的相互關(guān)系，努力搭建優(yōu)質(zhì)高效的治理體系。首先，全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，提升黨在新形勢(shì)下的縣域執(zhí)政能力?！包h的領(lǐng)導(dǎo)是開展所有工作的核心力量，縣域治理尤其需要黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)?！雹谒_日娜、劉守亮：《縣域治理體系要件建設(shè)和治理能力提升的著力點(diǎn)》，《山東社會(huì)科學(xué)》，2015年第9期。近年來，嘉善始終堅(jiān)持把黨要管黨作為重大責(zé)任，把黨建工作與招商引資、轉(zhuǎn)型升級(jí)、“五水共治”、“三改一拆”等中心工作緊密結(jié)合起來，將全縣黨組織的資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展資源，通過以黨建促發(fā)展，以黨建促善治，切實(shí)提升黨對(duì)嘉善縣域治理的執(zhí)政能力。其次，推動(dòng)簡(jiǎn)政優(yōu)權(quán)，以政府善治帶動(dòng)縣域善治。2015年8月，縣委縣政府出臺(tái)《全面深化“縣域善治”改革方案》，以簡(jiǎn)政優(yōu)權(quán)為著眼點(diǎn)，立足政府自身改革，對(duì)“政府之手”從體制機(jī)制上破除亂作為、濫作為和不作為，系統(tǒng)改進(jìn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系。再次，釋放經(jīng)濟(jì)活力，激發(fā)市場(chǎng)主體在縣域治理中的作用。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下，如何進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)主體在縣域發(fā)展中的作用，是縣域治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。嘉善通過“零審批”、“三權(quán)三抵押”等一系列改革措施，減少市場(chǎng)主體在推動(dòng)縣域發(fā)展中的體制機(jī)制束縛，激活沉淀的資源要素，有效盤活縣域經(jīng)濟(jì)。通過經(jīng)濟(jì)活力的釋放，發(fā)揮了市場(chǎng)主體在縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。最后，積極培育和引導(dǎo)社會(huì)治理主體的自治能力，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)治理主體參與縣域治理?！吧鐣?huì)組織作為群眾共建、公民共享的重要平臺(tái)和載體，為活躍地方經(jīng)濟(jì)、發(fā)展民主政治、推進(jìn)社會(huì)建設(shè)等發(fā)揮了重要作用。”③朱全寶：《社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理的路徑》，《光明日?qǐng)?bào)》2016年4月13日。近年來，嘉善結(jié)合縣域治理的實(shí)際情況，通過成立社工委、社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)、社會(huì)組織發(fā)展培育中心等平臺(tái)，管理和服務(wù)民間自發(fā)成立的社會(huì)組織，推動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，積極引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織參與縣域治理，發(fā)揮社會(huì)力量在縣域治理過程中的作用。

在縣域治理現(xiàn)代化的過程中，嘉善縣通過著力探索在縣域治理中的制度設(shè)計(jì)和制度供給，正確發(fā)揮不同治理主體在縣域治理中的作用，理順不同治理主體在治理過程中的相互關(guān)系。一個(gè)黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)力量有序參與的縣域治理現(xiàn)代化格局正不斷健全和完善，為嘉善縣域治理搭建了一個(gè)良好的治理體系和制度平臺(tái)。

（二）不斷探索和改進(jìn)縣域治理方式，為縣域治理探索新的思路方法。縣域治理既離不開現(xiàn)代化的縣域治理體系，也離不開具體的縣域治理能力的提升。嘉善結(jié)合當(dāng)?shù)刂卫磉^程中面臨的問題，不斷創(chuàng)新縣域治理中的方式方法，使縣域治理各項(xiàng)具體能力不斷得到優(yōu)化。第一，推行簡(jiǎn)政優(yōu)權(quán)改革。按照有效制約、高效集約的思路，在全國率先開展整合力度最大的覆蓋執(zhí)法監(jiān)管、指揮協(xié)調(diào)、投訴處理、信訪接待“上下游”的大綜合改革；推行體制、法制、編制“三制聯(lián)動(dòng)”，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的友好“握手”。第二，推廣現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)運(yùn)用。打造“數(shù)字嘉善”地理信息服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)多尺度、多類型基礎(chǔ)地理信息的集成管理，為嘉善政府部門、企事業(yè)單位和社會(huì)公眾提供多樣化的地理信息服務(wù)；完善“96345”社區(qū)信息服務(wù)，整合社區(qū)服務(wù)資源，全面貼近百姓生活，提供便民利民服務(wù)；建立社會(huì)治理網(wǎng)格信息中心，負(fù)責(zé)全縣網(wǎng)格信息平臺(tái)的運(yùn)行管理、任務(wù)指派、交辦督辦、考核獎(jiǎng)懲等工作，實(shí)行實(shí)務(wù)性運(yùn)作；建立“民情在線系統(tǒng)”，收納全縣的居民信息，形成了統(tǒng)一有效的民情民意收集處理機(jī)制。通過將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與縣域治理結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)了縣域治理的信息化、高效化和便捷化，既節(jié)省了治理成本，也優(yōu)化了治理水平。第三，創(chuàng)新治理機(jī)制。推動(dòng)治理重心下移，變從上到下的管理模式為上下協(xié)同的治理模式。通過“三式”蹲點(diǎn)服務(wù)模式、“三句話整改思路”以及“一手抓活動(dòng)，一手抓日常業(yè)務(wù)”等措施，形成上下協(xié)同、合力攻堅(jiān)，齊抓共建的工作格局，將治理的力量下移，解決問題于萌芽、解決問題于基層，有效地緩解了各種矛盾；推動(dòng)縣域治理中的民主參與，變“為民作主”為“由民作主”，通過“村務(wù)民主決策公決”等模式，做到村級(jí)重大決策讓村民在決策前知情、決策中參與、決策后理解、執(zhí)行時(shí)支持，極大地增強(qiáng)了村民的主人翁意識(shí)，推動(dòng)了基層自治，提升村民自治能力和自治水平；建設(shè)覆蓋全縣的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，全面提升人們的法治觀念，為縣域治理法治化打牢堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第四，大力弘揚(yáng)善文化。近年來，嘉善縣充分依托“善文化”這一根植于當(dāng)?shù)乩习傩諆?nèi)心的文化基因和價(jià)值認(rèn)同，深入培育和打造“善文化”縣域人文品牌，確定“地嘉人善 敬業(yè)爭(zhēng)先”為當(dāng)代嘉善人共同價(jià)值觀，梳理形成了“善政理念親民惠民、善商群體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、善德育人快樂成長(zhǎng)、善居之地心美人和、善行天下溫暖人心、善氣迎人幸福嘉善”等具有時(shí)代特征的“六大現(xiàn)象”，為嘉善縣域治理提供了良好的文化環(huán)境和社會(huì)氛圍。

（三）完善縣域治理的目標(biāo)體系，為縣域治理追求效果的良善化。無論是治理體系的創(chuàng)新，還是治理方式的改進(jìn)，最終目的都是為了實(shí)現(xiàn)良好的治理效果。近年來，嘉善以五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，不斷追求縣域治理的良善效果。第一，牢固樹立創(chuàng)新發(fā)展的理念，增強(qiáng)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。打好轉(zhuǎn)型升級(jí)組合拳，堅(jiān)定方向抓好產(chǎn)業(yè)培育，大力實(shí)施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，全力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式深度轉(zhuǎn)型。第二，高水平推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)發(fā)展的整體性，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各要素的全面統(tǒng)籌，成為浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)指標(biāo)發(fā)展最均衡的縣之一。第三，積極推動(dòng)綠色發(fā)展，增強(qiáng)發(fā)展的可持續(xù)性。圍繞“家園美”目標(biāo)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。嚴(yán)把環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)、監(jiān)督執(zhí)法關(guān)、重污染行業(yè)退出關(guān)，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境“防火墻”。大力推進(jìn)五水共治、五氣共治等工程，大力開展群眾性綠色系列創(chuàng)建活動(dòng)，全面加強(qiáng)環(huán)境綜合整治。先后創(chuàng)建成為全國先進(jìn)衛(wèi)生縣城、國家生態(tài)縣、國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、國家園林縣城，為縣域善治創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境。第四，創(chuàng)新推動(dòng)開放發(fā)展，主動(dòng)推動(dòng)區(qū)域融合發(fā)展。嘉善充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，突破跨區(qū)域行政壁壘，在基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接、產(chǎn)業(yè)配套協(xié)作、項(xiàng)目資金引進(jìn)、技術(shù)人才引進(jìn)、民生共享和機(jī)制創(chuàng)新等方面積極主動(dòng)接軌上海，為縣域發(fā)展尋求資源要素，實(shí)現(xiàn)“大樹旁邊的崛起”。第五，全力推動(dòng)共享發(fā)展，實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展成果惠及全民。積極推進(jìn)富民增收，加大民生支出財(cái)政占比，完善城鄉(xiāng)收入分配機(jī)制，穩(wěn)步縮小城鄉(xiāng)收入差距；推進(jìn)公共服務(wù)配置一體化，實(shí)施城鄉(xiāng)教師雙向流動(dòng)和農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校名師全覆蓋，實(shí)行縣鎮(zhèn)村衛(wèi)生一體化管理，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋；堅(jiān)持城鄉(xiāng)互補(bǔ)導(dǎo)向，推進(jìn)城鄉(xiāng)交通、供水、污水處理、垃圾處理、供氣和信息建設(shè)“六個(gè)一體化”，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施資源共享。

四、深化嘉善縣域治理現(xiàn)代化的推進(jìn)方向

嘉善的縣域治理現(xiàn)代化已有了初步的探索，并在實(shí)踐中取得了一些經(jīng)驗(yàn)與成績(jī)。但要真正實(shí)現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，還有更艱辛的路要走，筆者認(rèn)為，嘉善在深化縣域治理現(xiàn)代化推進(jìn)中需要著力把握以下幾個(gè)方向：

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)和完善縣域治理體系，形成統(tǒng)籌推進(jìn)縣域治理的良好格局。一是在橫向上需要進(jìn)一步優(yōu)化縣域?qū)用娌煌卫碇黧w的關(guān)系，完善不同主體協(xié)同治理的制度體系。首先，要緊緊圍繞全面從嚴(yán)治黨要求，堅(jiān)持思想教育從嚴(yán)、干部管理從嚴(yán)、作風(fēng)要求從嚴(yán)、組織建設(shè)從嚴(yán)、制度執(zhí)行從嚴(yán)，統(tǒng)籌推進(jìn)黨的建設(shè)各項(xiàng)工作，以黨建工作新成效引領(lǐng)縣域治理邁上新臺(tái)階。 其次，加強(qiáng)政府自身建設(shè)，全面提升政府的行政效能，通過繼續(xù)深化政府職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范政府在縣域治理中的行為邊界，全力打造法治政府和服務(wù)型政府。再次，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)主體在縣域治理中的作用。要進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，切實(shí)破除制約市場(chǎng)良序發(fā)展的各種束縛，整合資源要素，推動(dòng)縣域市場(chǎng)的健康化，引導(dǎo)不同市場(chǎng)主體積極參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和縣域治理。最后，進(jìn)一步有效培育社會(huì)組織，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織在社會(huì)救助、居家養(yǎng)老、環(huán)境治理等領(lǐng)域更好地參與縣域治理。二是在縱向上需要進(jìn)一步理順縣域治理與國家治理的關(guān)系。在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，縣域?qū)用娴母母锾剿髟诤芏嗟胤蕉加龅搅恕疤旎ò濉?，需要國家從全局上加以研究推進(jìn)。如嘉善的“宅基地縣域范圍內(nèi)置換”、集體股份合作制發(fā)展等方面的改革都遇到了現(xiàn)有法律的紅線、法律的空白或法規(guī)的滯后，使改革難以突破。因此，國家治理的現(xiàn)代化，需要充分研究地方改革發(fā)展中面臨的新問題和新矛盾，從更高層面研究解決縣域治理的制約要素，為縣域發(fā)展創(chuàng)造良好的法律和制度環(huán)境。再比如，嘉善在實(shí)踐過程中遇到了與外省市對(duì)接中的各種體制性束縛，需要國家從更高層面研究跨省市不同層級(jí)政府的權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)問題等等。這些問題既是縣域治理中面臨的問題，也是國家治理中普遍存在的問題，是國家治理現(xiàn)代化需要進(jìn)一步探索的重要方面。

（二）進(jìn)一步創(chuàng)新縣域治理的機(jī)制和方法，沖破縣域治理的束縛掣肘。在縣域治理過程中，必須注重問題導(dǎo)向，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，通過縣域治理機(jī)制和治理方法的創(chuàng)新，不斷提升縣域治理各方面的能力。一是要進(jìn)一步解放思想，主動(dòng)認(rèn)識(shí)新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，要順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”、智能制造等新趨勢(shì)，從新角度提出問題，用新思路分析問題，用新方法解決問題，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新縣域治理。二是要緊扣自身發(fā)展實(shí)際，勇于質(zhì)疑和善于發(fā)現(xiàn)問題，決不簡(jiǎn)單地按模式辦事、憑經(jīng)驗(yàn)辦事、靠感覺辦事，既要做到堅(jiān)持政策不走樣，體現(xiàn)原則性；又要做到隨機(jī)應(yīng)對(duì)不教條，富于靈活性，敢于突破不合時(shí)宜的體制機(jī)制束縛，不斷通過治理機(jī)制和治理方法的創(chuàng)新提升縣域治理水平。三是要進(jìn)一步改善工作作風(fēng)，提高工作質(zhì)量。要以項(xiàng)目質(zhì)量高不高、投入產(chǎn)出快不快、環(huán)境改善大不大、群眾得實(shí)惠多不多為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)加以衡量，敢于啃硬骨頭，在實(shí)干中尋求巧干，融創(chuàng)新于勤勉之中，不避困難，踏實(shí)前行。

（三）深入貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念，打造縣域治理的實(shí)踐范本。 嘉善作為縣域治理現(xiàn)代化的先行縣，還需要將五大發(fā)展理念進(jìn)一步落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)縣域治理效果的不斷良善化，達(dá)到縣域治理的更高水平。一是要努力開創(chuàng)創(chuàng)新發(fā)展新局面。堅(jiān)持把創(chuàng)新作為引領(lǐng)轉(zhuǎn)型升級(jí)的第一動(dòng)力，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平。全面實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，完善科技扶持政策，強(qiáng)化創(chuàng)新平臺(tái)作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入，全面打造人才生態(tài)最優(yōu)縣；加快推進(jìn)實(shí)施“中國制造2025”，深入實(shí)施“四換三名”工程，培育壯大精密機(jī)械、電子信息等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)；加快長(zhǎng)三角嘉善科技商務(wù)區(qū)（高鐵新城）、大云溫泉省級(jí)旅游度假區(qū)建設(shè)，加快推進(jìn)西塘5A創(chuàng)建，培育壯大電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展。大力發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)，完善新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。二是要努力實(shí)現(xiàn)縣域發(fā)展新境界。以新型城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，塑造主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局；結(jié)合“十三五”規(guī)劃和“多規(guī)合一”試點(diǎn)，明確差異化發(fā)展的城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)等空間布局，全面深化推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局一體化；打造縣域智慧城市，全面深化推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化；加快培育一批科技制造、旅游文化為主體的特色小鎮(zhèn)建設(shè)，全面推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。三是要努力保持綠色發(fā)展新水平。堅(jiān)定不移地照著“綠水青山就是金山銀山”的路子走下去，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明制度建設(shè)。加強(qiáng)環(huán)境治理力度，持續(xù)深入推進(jìn)“五水共治”、“五氣共治”和治土工程，加快“美麗嘉善”建設(shè)；推進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，健全生活垃圾分類收集和回收體系，建設(shè)資源節(jié)約循環(huán)利用體系；努力實(shí)現(xiàn)藍(lán)天常在、綠水常在，著力打造符合平原地區(qū)實(shí)際的生態(tài)文明建設(shè)的新樣本。四是要拓展開放發(fā)展新天地。堅(jiān)持融入上海戰(zhàn)略，著力破解跨區(qū)域合作機(jī)制，深化與上海的產(chǎn)業(yè)融合、民生共享、體制機(jī)制的創(chuàng)新，深化與上海自貿(mào)區(qū)在產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、金融和管理等領(lǐng)域的深度合作，努力成為上海自貿(mào)區(qū)的聯(lián)動(dòng)示范區(qū)，建設(shè)上海人才創(chuàng)業(yè)園，努力打造成為省級(jí)人才創(chuàng)業(yè)重點(diǎn)園區(qū)；全面提升嘉善經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、嘉興綜合保稅區(qū)B區(qū)等平臺(tái)建設(shè)，著力引進(jìn)“高、大、強(qiáng)、實(shí)”項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作，努力探索多方面國際區(qū)域合作，全面提升開放合作水平。五是要?jiǎng)?chuàng)建共享發(fā)展新業(yè)績(jī)。堅(jiān)持富民為先、惠民為重、安民為基，在教育、醫(yī)療、服務(wù)、養(yǎng)老等公共服務(wù)上多下功夫。著重提升城鄉(xiāng)教育質(zhì)量，完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，深化城鄉(xiāng)一體社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，完善城鄉(xiāng)均等的公共創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)體系，不斷擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)，全面落實(shí)為民辦實(shí)事長(zhǎng)效機(jī)制；深化“善文化”區(qū)域人文品牌文化內(nèi)涵，全力打造“善文化”升級(jí)版，全面構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，實(shí)施文化惠民工程，促使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，全面建成縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)和更高水平的小康社會(huì)。

責(zé)任編輯：凌 雁

*本文系浙江省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“善治：縣域治理現(xiàn)代化嘉善樣本”（16NDJC268YB）的階段性成果。