宋小海 孫 紅

國家監(jiān)察體制改革試點的初步研究

宋小海 孫 紅

中共中央決定開展國家監(jiān)察體制改革試點，其目標(biāo)是通過建立監(jiān)察委員會體制，整合反腐敗資源力量，從而建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)。國家監(jiān)察體制改革在政治上加強了黨對國家反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在制度上構(gòu)建了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體系，在理論上開創(chuàng)了國家政體結(jié)構(gòu)的新模式，體現(xiàn)了理論自信與制度自信。為了實現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一，既要做好監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的有機銜接、相互制衡，還要科學(xué)構(gòu)建（監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會）合署辦公內(nèi)部的“紀(jì)法銜接”程序機制：實行執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的事務(wù)分工，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建平滑的事務(wù)銜接程序，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇“紀(jì)法銜接”的“并行銜接”模式而非“先后銜接”模式。

監(jiān)察委員會 改革 試點 反腐敗 黨的領(lǐng)導(dǎo)

作者宋小海，男，浙江省社會科學(xué)院法學(xué)所副研究員，法學(xué)博士（杭州 310007）；孫紅，女，中國人民大學(xué)（北京 100086）。

中共中央辦公廳不久前印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（下文簡稱“《方案》”），部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建設(shè)上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗?！斗桨浮窂娬{(diào)，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計。目前，官方公布的《方案》內(nèi)容相當(dāng)概括，國家監(jiān)察體制改革試點的具體方案及其時間表均沒有公布，預(yù)計是有待試點地區(qū)的具體探索實踐。本文將基于對官方公開的《方案》內(nèi)容的深入解讀，嘗試對中央部署的國家監(jiān)察體制改革試點相關(guān)問題進行初步研究。

一、國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)

習(xí)近平總書記指出：“‘打鐵還需自身硬’是我們黨的莊嚴(yán)承諾，全面從嚴(yán)治黨是我們立下的軍令狀。”①習(xí)近平：《在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年1月12日。國家監(jiān)察體制改革正是踐行這一莊嚴(yán)承諾的又一重大舉措。根據(jù)公開的《方案》內(nèi)容，深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是“建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)”。同時，根據(jù)《方案》，這一目標(biāo)的具體內(nèi)涵是：“實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制?！边@一表述簡潔概括，但內(nèi)涵豐富，我們不妨逐一解讀。

1.實施組織和制度創(chuàng)新。所謂組織和制度創(chuàng)新，即建立全新的“監(jiān)察委員會”，并與紀(jì)律檢查委員會合署辦公。根據(jù)《方案》內(nèi)容，由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸a(chǎn)生?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)。新設(shè)立的“監(jiān)察委員會”不是現(xiàn)行監(jiān)察機關(guān)的簡單升級或改制：現(xiàn)行監(jiān)察機關(guān)只是政府內(nèi)的一個部門，而“監(jiān)察委員會”的地位將會獨立成序列，并與政府平行。目前已在北京、山西、浙江三地試點，下一步將在全國推開，在中央、省、市以及縣（市、區(qū)）都建立監(jiān)察委員會，形成垂直系統(tǒng)機構(gòu)。《方案》的構(gòu)想是要在現(xiàn)行“一府兩院”體制基礎(chǔ)上，再設(shè)立平行的監(jiān)察機關(guān)，也就是監(jiān)察委員會。有專家稱之為“一府一委兩院”制度。①參見席志剛：《國家監(jiān)察委：點燃政治改革的引擎》，《中國新聞周刊》，2016年第43期。這一點可以從黨的十八屆六中全會公報中看出來。全會強調(diào)，各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督。于此，公報明確地將監(jiān)察機關(guān)與政府及司法機關(guān)并列。

2.整合反腐敗資源力量。目前，我國反腐敗資源力量是分散的，包括黨內(nèi)紀(jì)委系統(tǒng)，政府序列的監(jiān)察系統(tǒng)，檢察機關(guān)內(nèi)部的反貪污賄賂與反瀆職侵權(quán)系統(tǒng)，同時還包括兩大腐敗預(yù)防系統(tǒng)，即隸屬于政府的預(yù)防腐敗局和檢察機關(guān)內(nèi)部的職務(wù)犯罪預(yù)防部門。此外，法理上政府序列的審計機關(guān)也應(yīng)當(dāng)視為反腐敗資源力量之一。我國《審計法》第一條明確規(guī)定：“為了加強國家的審計監(jiān)督，維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！北緱l規(guī)定明確表述了“審計監(jiān)督”和“促進廉政建設(shè)”概念。據(jù)此，“審計”毫無疑問應(yīng)當(dāng)屬于反腐敗資源力量之一。那么，《方案》提出要“整合反腐敗資源力量”，出發(fā)點就是要將目前分散的反腐敗資源力量予以整合，以“建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”。至于具體如何整合或者說將哪些反腐敗資源力量整合到監(jiān)察委員會中，例如，是將前述所有反腐敗資源力量都整合到監(jiān)察委員會中，還是只是將部分資源力量整合到監(jiān)察委員會中？對此，《方案》沒有明確表述，值得探索和研究。黨的十八屆六中全會公報指出：全會強調(diào)，各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關(guān)依法進行審計監(jiān)督。據(jù)此可以看出審計監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是在監(jiān)察機關(guān)之外。另外，王岐山同志在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點工作時強調(diào)指出：監(jiān)察委員會實質(zhì)上是反腐敗機構(gòu)，監(jiān)察體制改革的任務(wù)是加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委員會，作為監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)與紀(jì)委合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。②中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站：《王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點工作時強調(diào)實現(xiàn)對公職人員監(jiān)察全覆蓋完善黨和國家的自我監(jiān)督》，2016年11月25日。根據(jù)王岐山同志的這一講話精神，原則上應(yīng)該是將政府序列的監(jiān)察系統(tǒng)和預(yù)防腐敗局的力量以及檢察機關(guān)內(nèi)部的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防系統(tǒng)的力量整合到監(jiān)察委員會中，而不包括審計機關(guān)力量。

3．?dāng)U大監(jiān)察范圍。我國監(jiān)察制度的歷史源遠流長，最早萌芽于戰(zhàn)國時期，形成于秦朝。我國古代監(jiān)察權(quán)的范圍總體上是很廣泛的，即所謂“掌分察百僚，巡按郡縣，糾視刑獄，肅整朝儀”（《唐六典》卷十三）。根據(jù)我國《行政監(jiān)察法》第二條規(guī)定，現(xiàn)行監(jiān)察制度實際上被定位于“行政監(jiān)察”，即屬于行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)置的專門監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)及其公務(wù)員以及行政機關(guān)任命的其他公務(wù)人員的監(jiān)督與懲戒。換言之，目前監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察職能范圍限于行政機關(guān)，不能涵蓋立法機關(guān)、司法機關(guān)以及政協(xié)機關(guān)等公務(wù)人員。這次國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)內(nèi)涵之一就是要突破“行政監(jiān)察”的局限，擴大監(jiān)察范圍，變“行政監(jiān)察”為“國家監(jiān)察”，從而“實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”。“全面覆蓋”的含義應(yīng)當(dāng)是指包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、民主黨派機關(guān)以及國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事公務(wù)的人員。這一點與古代“監(jiān)察百官”頗為類似。

4. 豐富監(jiān)察手段。所謂“豐富監(jiān)察手段”這應(yīng)當(dāng)是相對于現(xiàn)行行政監(jiān)察手段而言的。根據(jù)我國《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，行政監(jiān)察的手段包括檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)，手段的種類和強制性都有限。例如，調(diào)查權(quán)中凍結(jié)涉嫌人員在銀行或者其他金融機構(gòu)的存款，必須提請人民法院采取措施，而不能自行依職權(quán)采取；還有不能對人身采取強制措施。更為根本的一點是行政監(jiān)察的范圍限于行政違法，而不包括刑事違法，因而沒有刑事偵查權(quán)。建立監(jiān)察委員會，將檢察機關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)職能整合進來后，即意味著在現(xiàn)行的行政監(jiān)察手段的基礎(chǔ)上，增加了公務(wù)人員職務(wù)犯罪刑事偵查權(quán)，從而可以使用刑事訴訟法所規(guī)定的一系列刑事偵查手段和強制措施，包括特定的重大職務(wù)犯罪案件中的技術(shù)偵查措施以及拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留、逮捕等限制人身自由的強制措施。盡管從法律角度而言，一般行政監(jiān)察手段和刑事偵查手段并不是同時適用于具體個案，而是要根據(jù)案件類別來分別實施的，但從監(jiān)察機關(guān)主體角度而言，顯然是拓展了監(jiān)察職能、豐富了監(jiān)察手段。當(dāng)然，豐富監(jiān)察手段應(yīng)當(dāng)并不僅僅指增加職務(wù)犯罪刑事偵查權(quán)，還可以包括豐富常規(guī)性的監(jiān)察手段，比如將現(xiàn)行黨內(nèi)的巡視制度延用于監(jiān)察領(lǐng)域。

二、國家監(jiān)察體制改革的重大意義

正如《方案》所強調(diào)，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計。中央深化國家監(jiān)察體制改革，具有重大意義。

1.政治上：加強了黨對國家反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“加強黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會上指出：全面從嚴(yán)治黨，核心是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八屆六中全會再次重申并部署了全面從嚴(yán)治黨。《方案》指出，深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下”的國家反腐敗工作機構(gòu)。這很明確地強調(diào)了“黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。如何理解監(jiān)察委員會體制是加強了黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)呢？筆者認(rèn)為可以從兩個方面加以理解。一方面是原來的反腐敗資源力量是分散在紀(jì)委、政府、檢察機關(guān)等多部門，改革后政府與檢察機關(guān)的反腐敗資源將集中在監(jiān)察委員會，并與紀(jì)委合署辦公，反腐敗職能達到了高度集中、統(tǒng)一，這樣就很自然地方便了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。另一方面是，紀(jì)委本來即屬于黨內(nèi)機構(gòu)，監(jiān)察委員會與紀(jì)委合署辦公，紀(jì)委負責(zé)人兼任監(jiān)察委員會負責(zé)人，這自然強化了黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)。同時，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。借助于紀(jì)委系統(tǒng)的這一“準(zhǔn)垂直”領(lǐng)導(dǎo)體制以及監(jiān)察委員會與紀(jì)委合署辦公機制，最終還能夠加強黨中央對全國反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨是中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心，通過深化國家監(jiān)察體制改革，加強黨對國家反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有助于深入推進黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭，有助于全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國。

2.制度上：構(gòu)建了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體系。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會上強調(diào)指出：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督?！∪珖冶O(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系?！蹦壳埃覈锤瘮≠Y源力量是分散的，監(jiān)督對象與范圍是局部覆蓋的，紀(jì)委只能監(jiān)督中共黨員，監(jiān)察部門只能監(jiān)督行政機關(guān)及其公務(wù)員，檢察機關(guān)內(nèi)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)部門雖然可以面向所有的國家機關(guān)及其公務(wù)員，但只能局限于監(jiān)督職務(wù)犯罪行為而不能監(jiān)督一般違法違紀(jì)行為。通過整合反腐敗資源力量，建立監(jiān)察委員會體制并與紀(jì)委合署辦公后，將可以實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系，而且不僅可以監(jiān)督公務(wù)人員的一般違法違紀(jì)行為，還可以監(jiān)督其職務(wù)犯罪行為，真正實現(xiàn)了“全面覆蓋”。監(jiān)察委員會體制不僅可以實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，而且可以大大提升監(jiān)督效能。因為目前分散的反腐敗體制，不僅增加了各個反腐敗部門的信息共享、工作協(xié)調(diào)難度，而且會造成“重復(fù)工作”和資源消耗。最明顯的是紀(jì)委對腐敗人員立案審查后，必須經(jīng)由檢察機關(guān)反貪污賄賂或反瀆職侵權(quán)部門再次偵查，才能依法移送起訴。因為紀(jì)委審查屬于黨內(nèi)處理程序，不屬于刑事訴訟程序，其審查所獲得的材料不屬于刑事訴訟法所規(guī)定的“證據(jù)”范疇，必須經(jīng)由檢察機關(guān)反貪污賄賂或反瀆職侵權(quán)部門再次立案偵查，才能“轉(zhuǎn)化”為“法定證據(jù)”，才能依法移送起訴。這樣就造成了大量的重復(fù)工作和資源消耗。而通過建立監(jiān)察委員會體制并與紀(jì)委合署辦公以后，就可以很好地解決前述信息共享、工作協(xié)調(diào)、重復(fù)工作和資源消耗等問題，大大提升反腐敗工作效能和反腐敗的權(quán)威。這也就是《方案》所說的“實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”的本意。

3.理論上：開創(chuàng)了國家政體結(jié)構(gòu)的新模式。自古以來很多思想家都非常關(guān)心國家政體問題，歷史上關(guān)于國家政體結(jié)構(gòu)或者說關(guān)于國家權(quán)力構(gòu)成的理論學(xué)說可謂源遠流長。古希臘哲學(xué)家亞里士多德就曾經(jīng)在《政治學(xué)》一書中指出：國家有三種顯著的機能，即議事機能、行政機能和審判（司法）機能，并據(jù)此把國家權(quán)力劃分為三個部分。英國思想家約翰·洛克在《政府論》一書中，把國家權(quán)力分成三個部分：立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)。法國資產(chǎn)階級思想家孟德斯鳩則進一步發(fā)展和完善了三權(quán)分立學(xué)說，他在《論法的精神》一書中提出了立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三權(quán)分立，他主張三種權(quán)力應(yīng)分屬于議會、政府和法院三個不同的國家機關(guān)，其間相互制約，實現(xiàn)“以權(quán)力約束權(quán)力”。孟德斯鳩提出的三權(quán)分立學(xué)說成為現(xiàn)代西方國家的主流學(xué)說。①[英]維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，北京：三聯(lián)書店，1997年版，第90頁。西方資產(chǎn)階級理論家喜歡將分權(quán)宣布為“永恒的規(guī)律”，②《馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第99頁。但實際上是否分權(quán)以及如何分權(quán)取決于一個國家的歷史發(fā)展階段及其具體國情，并無固定的規(guī)律與模式可循。孫中山先生借鑒古代中國社會政治制度中的考試、監(jiān)察機構(gòu)及其職能， 提出了“五權(quán)憲法”的概念，即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)五權(quán)分立。③《孫中山選集》，北京：人民出版社，2011年版，第503-516頁。當(dāng)前實踐中，我國堅持以馬克思主義為指導(dǎo)，在政體上采用人民代表大會制度下的“一府兩院”制，其中檢察機關(guān)專司法律監(jiān)督職責(zé)。這一政體模式源于前蘇聯(lián)列寧的理論。這次中央決定開展國家監(jiān)察體制改革，建立統(tǒng)一、獨立的國家監(jiān)察委員會體制，將形成人民代表大會制度下的“一府一委兩院”制。這種政體結(jié)構(gòu)既堅持了中國特色社會主義的根本政治制度，又充分吸收了古代中國監(jiān)察制度的傳統(tǒng)智慧，形成了全新的完全具有中國特色的政體模式，其迥然不同于西方國家的三權(quán)分立模式，也不同于孫中山先生的五權(quán)分立模式，同時也不同于前蘇聯(lián)蘇維埃制度。顯然，從人類歷史分權(quán)理論的發(fā)展角度看，我國即將建立的國家監(jiān)察體制，無疑為國家分權(quán)理論開創(chuàng)了全新的學(xué)說與理論模式，具有重要的理論意義，體現(xiàn)了“四個自信”中的理論自信和制度自信。①中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站：《王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點工作時強調(diào)實現(xiàn)對公職人員監(jiān)察全覆蓋完善黨和國家的自我監(jiān)督》，2016年11月25日。

三、通過構(gòu)建合理程序機制實現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國的統(tǒng)一

《方案》指出，黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會職能職責(zé)，建立監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制，強化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約。王岐山同志指出：“確保思想不亂、工作不斷、隊伍不散，推動人員融合和工作流程磨合。監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，與執(zhí)法、司法機關(guān)有機銜接、相互制衡，實現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一。”②中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站：《王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點工作時強調(diào)實現(xiàn)對公職人員監(jiān)察全覆蓋完善黨和國家的自我監(jiān)督》，2016年11月25日。仔細分析可以發(fā)現(xiàn)，《方案》和王岐山同志的講話都強調(diào)了兩點：一是監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的有機銜接，二是對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制衡。由于監(jiān)督委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公，強調(diào)監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的有機銜接、相互制衡，實質(zhì)上也就是強調(diào)了王岐山同志所說的“實現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一”。筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的有機銜接、相互制衡應(yīng)該主要集中在職務(wù)犯罪監(jiān)察領(lǐng)域，即監(jiān)察委員會在職務(wù)犯罪偵查完結(jié)后需依法移送檢察機關(guān)審查起訴乃至法院審判，檢察機關(guān)通過審查逮捕、偵查監(jiān)督、審查起訴等職能對監(jiān)察委員會的刑事偵查活動進行依法制衡，法院通過刑事審判職能也可以對監(jiān)察委員會乃至檢察機關(guān)起到依法制衡作用。這些職能銜接與相互制衡是現(xiàn)代刑事訴訟的基本法理，為我國刑事訴訟法所規(guī)定，應(yīng)該沒有疑義。同時，為了實現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一，我們還需要深入研究一個重要的問題：如何科學(xué)、合理地構(gòu)建（監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會）合署辦公內(nèi)部的“紀(jì)法銜接”程序機制。

由于監(jiān)察委員會將會被定位于國家機關(guān)，依據(jù)正在醞釀修改的《國家監(jiān)察法》行事，屬于法律執(zhí)行機構(gòu)，而黨的紀(jì)律檢查委員會則屬于黨內(nèi)機構(gòu)，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨章》以及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等相關(guān)黨的規(guī)范性文件行事，屬于黨規(guī)黨紀(jì)執(zhí)行機構(gòu)，因而合署辦公后必然要面對紀(jì)律檢查委員會執(zhí)紀(jì)與監(jiān)察委員會執(zhí)法之間的“紀(jì)法銜接”問題。筆者淺見，構(gòu)建合署辦公內(nèi)部的“紀(jì)法銜接”程序機制可考慮以下三點：

一是合署辦公內(nèi)部實行執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的適當(dāng)事務(wù)分工。即將執(zhí)紀(jì)人員和執(zhí)法人員（監(jiān)察人員）分屬不同部門，進行部門事務(wù)分工，因為執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法（監(jiān)察）兩者的處置主體、處置依據(jù)、處置程序、處置結(jié)果以及職業(yè)技能要求都是不一樣的，因而需要予以分類對待；同時應(yīng)進一步將一般監(jiān)察和刑事監(jiān)察即職務(wù)犯罪偵查進行部門職能分工，因為這兩者的處置依據(jù)、處置程序、處置結(jié)果以及職業(yè)技能要求也還是不一樣的。實行這樣的分工后，執(zhí)紀(jì)部門始終以黨的紀(jì)律檢查委員會的名義行事，而執(zhí)法部門（監(jiān)察部門）則始終以監(jiān)察委員會的名義行事。筆者認(rèn)為，實行這樣的適當(dāng)分工，首先符合執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的不同性質(zhì)要求，確保執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的各自正當(dāng)性與合法性，其次有利于紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范有序開展，有利于紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)的規(guī)范長遠發(fā)展，最后還有利于紀(jì)檢監(jiān)察隊伍的專業(yè)化建設(shè)，提升執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的效能。當(dāng)然，“分工不分家”，合署辦公內(nèi)部實行適當(dāng)分工不應(yīng)該影響部門之間的崗位交流與人員流動，更不影響統(tǒng)一管理與領(lǐng)導(dǎo)。

二是在事務(wù)分工基礎(chǔ)上構(gòu)建平滑的事務(wù)銜接程序。實行適當(dāng)?shù)氖聞?wù)分工后，邏輯上執(zhí)紀(jì)部門只負責(zé)“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)”、執(zhí)法（監(jiān)察）部門只負責(zé)依法監(jiān)察，對于非黨員公務(wù)人員，只存在依法監(jiān)察問題而不存在依規(guī)執(zhí)紀(jì)問題（特指中國共產(chǎn)黨的依規(guī)執(zhí)紀(jì)）。但是黨員干部的違紀(jì)行為與違法行為往往會發(fā)生重疊，從而會引發(fā)執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的“競合”問題。黨中央堅持全面從嚴(yán)治黨，提出“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面”，因而“黨規(guī)黨紀(jì)必然要嚴(yán)于國家法律”。①王岐山：《堅持高標(biāo)準(zhǔn) 守住底線 推進全面從嚴(yán)治黨制度創(chuàng)新》，《人民日報》2015年10月23日。黨員干部違紀(jì)不一定違法，但違法一定意味著違紀(jì)，因為《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第三條即明文規(guī)定，黨組織和黨員必須模范遵守國家法律法規(guī)。這樣就造成了違紀(jì)行為與違法行為（包括一般性的違法和嚴(yán)重違法即犯罪）的部分重疊。對于這部分重疊的行為，既需要予以黨紀(jì)處理，也需要予以國法處置，在已經(jīng)實行執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法事務(wù)分工的情況下，必然需要做好執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的平滑銜接，也就是需要構(gòu)建一套平滑的事務(wù)銜接程序。

三是選擇合適的“紀(jì)法銜接”模式：“先后銜接”模式或“并行銜接”模式。所謂“先后銜接”是指執(zhí)紀(jì)完成（或基本完成）后再移送法律處理，或者法律處理完成（或基本完成）后再移送紀(jì)律處理。目前的黨員干部職務(wù)犯罪處理上就是按照“先后銜接”模式，即紀(jì)委立案審查完成后再移送檢察機關(guān)反貪污賄賂部門依法進行刑事偵查。這樣做的好處是確保了紀(jì)委審查的完整性與徹底性，但消極之處是容易造成“重復(fù)勞動”以及引發(fā)對紀(jì)委“雙規(guī)”程序的爭議。因為目前紀(jì)委對黨員干部貪污受賄等問題的審查是按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》的“雙規(guī)”條款來進行的。所謂“并行銜接”模式是指執(zhí)紀(jì)部門在對黨員干部進行紀(jì)律審查過程中一旦發(fā)現(xiàn)其涉嫌貪污受賄等違法犯罪的，立即報經(jīng)審批而啟動相應(yīng)的執(zhí)法（監(jiān)察）部門同時介入案件查辦，紀(jì)律審查和監(jiān)察執(zhí)法同時并行辦理。這就意味著同一個案件（或?qū)ο螅┯蓤?zhí)紀(jì)和執(zhí)法（監(jiān)察）“兩班人馬”并行進行辦理，但在程序上分別按照各自要求進行，執(zhí)紀(jì)按照執(zhí)紀(jì)的程序，執(zhí)法（監(jiān)察）按照監(jiān)察的程序。例如，職務(wù)犯罪偵查應(yīng)當(dāng)遵循刑事訴訟法的程序規(guī)定（包括期限與措施等等）?！安⑿秀暯印蹦Ｊ降暮锰幨墙鉀Q了“重復(fù)勞動”問題以及排除了對“雙規(guī)”等程序的質(zhì)疑，但潛在的問題是兩套程序在同一個案件上并行進行，可能在某種程度上會造成執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法之間的緊張。例如，職務(wù)犯罪刑事偵查有著嚴(yán)格的期限限制，為了如期完成偵查任務(wù)，刑事偵查就可能在一定程度上“擠掉”紀(jì)律審查的時間與空間。當(dāng)然，這是細節(jié)性問題，通過妥當(dāng)安排、協(xié)調(diào)應(yīng)該可以很好解決。筆者傾向于“并行銜接”模式。

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