官 永 彬

(重慶師范大學(xué) 地理與旅游學(xué)院，重慶 401331)

民生導(dǎo)向的政府公共服務(wù)績效評價框架研究

官 永 彬

(重慶師范大學(xué) 地理與旅游學(xué)院，重慶 401331)

保障和改善民生以增進民生福祉是政府應(yīng)當履行的核心職責，也是地方政府良治的基本表現(xiàn)。而破解當前民生難題，改善民生發(fā)展績效依賴于基礎(chǔ)教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共文化等與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)供給績效的優(yōu)化，需要政府提供更富效率、更有效果和更為公平的民生性公共服務(wù)。為此，文章立足轉(zhuǎn)型時期民生發(fā)展的現(xiàn)實背景，基于民生保障和改善視角，嘗試從價值取向、范圍選擇、內(nèi)容界定和過程邏輯四個維度構(gòu)建政府公共服務(wù)績效評價的理論框架。

民生改善；公共服務(wù)；績效評價

一、前言

“滄海百年，民生不息”。保障和改善民生歷來是中國共產(chǎn)黨和政府持續(xù)追求的永恒主題，也是當前新常態(tài)時期轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)包容式增長的根本任務(wù)。黨的十七大報告旗幟鮮明提出：“必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生?！彪S后政府的年度工作報告以及黨的十八大報告再次重申要推進以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)。民生福祉與教育醫(yī)療、社會保障以及環(huán)境保護等公共服務(wù)高度關(guān)聯(lián)，這意味著化解當前民生難題，改善民生發(fā)展績效依賴于民生性公共服務(wù)供給績效的優(yōu)化，需要政府提供更富效率、更有效果和更為公平的民生性公共服務(wù)。為此，黨的“十七大”報告明確要求各級政府“健全政府職責體系，完善公共服務(wù)體系”?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃》強調(diào)指出，要努力在“義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共文化、環(huán)境保護等”民眾最為關(guān)心的公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋，增進人民福祉。從這個角度來說，當前經(jīng)濟社會體制改革進程中完善政府公共服務(wù)供給績效將成為改善民生福祉的重要途徑。

政府績效評價業(yè)已展開，但以民生性公共服務(wù)為對象的政府績效評價仍有待深入。國外對政府績效評價的理論研究和實踐應(yīng)用較早。政府績效評估是一種融入多種價值判斷的綜合系統(tǒng)和工具模式(Wholey and Hatry,1992)[1]，以謀求具有使命感的政府和以結(jié)果導(dǎo)向的控制機制(戴維奧斯本、特德蓋布勒，1996)[2]，促使政府或公共部門管理效率的提升以及管理質(zhì)量的改善。在政府績效評估實踐領(lǐng)域，1907年紐約市政研究局開創(chuàng)性地構(gòu)建了評價政府活動的投入、產(chǎn)出、結(jié)果三種類型的績效評價體系并應(yīng)用到紐約市政府中。Evan和Wang(2000)則從工作結(jié)果和工作任務(wù)兩個方面對美國縣級政府進行了績效評價[3]。國內(nèi)研究同樣側(cè)重于政府組織評價，而民生性公共服務(wù)績效評價相對較少。范柏乃和朱華(2005)從行政管理、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、教育科技、生活質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境等六個方面進行評估[4]。倪星(2007)則從人力資源、財政資金、政府行政能力等15個方面構(gòu)建評價指標體系[5]。當前民生發(fā)展與經(jīng)濟增長失衡的成因提示我們需要更加關(guān)注民生性公共服務(wù)績效評價。孟華(2009)也指出，為適應(yīng)建設(shè)“服務(wù)型政府”模式的要求，政府績效評價應(yīng)從組織績效評價轉(zhuǎn)向公共服務(wù)績效評價[6]。顯然，我們只有對政府公共服務(wù)績效加以系統(tǒng)且審慎的評價，才能為民生改善政策的制定提供有效依據(jù)。但在政府公共服務(wù)績效評價上，現(xiàn)有研究更多側(cè)重于政府公共服務(wù)績效的單一性評價，基于民生導(dǎo)向的系統(tǒng)評價有待深入。事實上，政府公共服務(wù)績效是一個復(fù)雜系統(tǒng)。政府公共服務(wù)績效評價的研究首先需要在理論層面上闡釋四個基本問題：政府公共服務(wù)績效評價應(yīng)秉持何種價值取向？哪些領(lǐng)域應(yīng)該納入政府公共服務(wù)績效評價的范圍？政府公共服務(wù)績效評價的內(nèi)容又該如何界定以及政府公共服務(wù)績效評價應(yīng)遵循何種邏輯系統(tǒng)展開？為此，本文基于民生保障和改善視角，嘗試從價值取向、范圍選擇、內(nèi)容界定和過程邏輯四個維度構(gòu)建政府公共服務(wù)績效評價的理論框架。

二、政府公共服務(wù)績效評價的價值取向

價值取向既是政府公共服務(wù)績效評價的總體目標導(dǎo)向，影響著評價框架的設(shè)計、評價指標的選擇以及評價結(jié)果的運用等諸多方面，又是政府公共服務(wù)供給績效的價值判斷標準。在公共行政理論演繹和政策實踐過程中，價值一直是公共行政的靈魂，并經(jīng)歷了從傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“效率型”價值取向到新公共行政學(xué)“公平型”價值取向的轉(zhuǎn)變，且存在兩種取向融合協(xié)調(diào)的趨勢。為此，效率和公平理應(yīng)作為政府公共服務(wù)績效評價的核心價值，在提升公共服務(wù)績效、改善民生福祉的基礎(chǔ)上實現(xiàn)效率和公平的價值統(tǒng)一。

(一)政府公共服務(wù)績效評價的效率取向

相對于改革開放30余年來經(jīng)濟方面所取得的卓越成就，我國民生性公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展依然滯后。為此，各級地方政府紛紛響應(yīng)中央政府協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略要求，逐漸提高了民生性公共服務(wù)的財政保障水平。但我國教育、衛(wèi)生、社會救助等民生保障性財政支出占GDP總量的比重仍然遠低于同等收入國家的平均水平。因而，地方政府在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的過程中，不僅要擴大民生性公共服務(wù)領(lǐng)域財政資源的投入規(guī)模，更要優(yōu)化財政資源的投入效率。而且，公共服務(wù)投入規(guī)模受政府財政能力和體制機制約束難以在短期內(nèi)迅速擴張，改善當前政府公共服務(wù)效率績效就顯得尤為重要。

效率作為經(jīng)濟學(xué)的核心命題而備受關(guān)注。正是源于資源的相對稀缺性，客觀需要優(yōu)化配置稀缺資源以生產(chǎn)更多更好的產(chǎn)品或服務(wù)，滿足社會成員物質(zhì)與精神層面的雙重需求，效率問題由此而產(chǎn)生。從這個角度看，效率就是“社會能從稀缺資源中得到最大利益”(曼昆，2006)[7]，或者說“最有效的使用社會資源以滿足人類的愿望”(薩繆爾森、諾德豪斯，1999)[8]。社會資源配置的機制主要包括行政機制和市場機制。這兩大機制在社會經(jīng)濟生活中有著各自明確的作用邊界和治理范圍。政府運用行政機制配置公共資源以調(diào)節(jié)市場機制失靈的非經(jīng)濟領(lǐng)域(如公共服務(wù)供給)，公共資源的稀缺性要求政府在其運轉(zhuǎn)過程中應(yīng)該盡可能地追求最高的效率。世界銀行曾指出，一個有效的政府對于提供公共服務(wù)是必不可少的，這些公共服務(wù)有助于使人民過上更健康、更快樂的生活。

效率可以從技術(shù)層面和非技術(shù)層面加以理解。其第一層含義是投入—產(chǎn)出層面上的技術(shù)效率(生產(chǎn)者效率)，表示在給定各種投入要素(現(xiàn)有資源)的條件下實現(xiàn)產(chǎn)出最大化，或者給定產(chǎn)出水平下投入最小化。技術(shù)效率本質(zhì)上考察生產(chǎn)資源或要素投入與產(chǎn)出之間，或者說成本與收益之間的比例關(guān)系，側(cè)重于既定的資源投入約束下獲得更多、更優(yōu)的產(chǎn)出。對于公共服務(wù)供給效率來說，公共服務(wù)的投入主要來自政府主導(dǎo)的公共財政資源，而公共服務(wù)的產(chǎn)出與傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)意義上的企業(yè)產(chǎn)出并不相同。因為公共服務(wù)的特殊屬性并不能通過供求機制顯示其價格，或者即使存在價格也不能真實地反映出其供給成本。此外，公共服務(wù)產(chǎn)出往往表現(xiàn)出多種而非單一形態(tài)。以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為例，既定的醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費投入下，其產(chǎn)出水平可以從醫(yī)療衛(wèi)生條件、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、婦幼保健、疾病控制與公共衛(wèi)生以及人民健康水平等多個領(lǐng)域表現(xiàn)出來。公共服務(wù)產(chǎn)出的特征使得對其進行效率測度將是一個難題。盡管如此，如果在既定財政資源投入下最大化公共服務(wù)產(chǎn)出或者在既定公共服務(wù)產(chǎn)出下最小化財政資源，那么在技術(shù)層面上政府公共服務(wù)供給是有效率的。

效率的第二層含義是供給—需求層面上的配置效率(消費者效率)，表示一定投入水平下的產(chǎn)出或供給滿足使用者需要的程度，或者說實現(xiàn)組織供給目標的程度。配置效率考察的是公共服務(wù)供給與公共服務(wù)需求之間的均衡性。如果公共服務(wù)供給與轄區(qū)居民需求偏好是匹配的，則政府公共服務(wù)的供給便處于配置有效率狀態(tài)。薩繆爾森(Samuelson)最早從供給與需求視角定義了公共服務(wù)供給效率。它是當公共物品(服務(wù))與每一種私人物品(服務(wù))邊際轉(zhuǎn)換率等于所有家庭邊際替代率之和，其本質(zhì)上屬于帕累托效率(Samuelson,1954)[9]。但薩繆爾森的公共服務(wù)供給效率在實踐層面缺乏可操作性。因為公共服務(wù)需求偏好顯示機制往往無法有效建立，使得政府并不能準確掌握公共服務(wù)需求結(jié)構(gòu)的信息(速水佑次郎，2003)[10]。為此，Shah(1998)提出了更具可操作性的“回應(yīng)性”配置效率標準[11]。為了實踐層面的可操作性，國外學(xué)者提出了“回應(yīng)性”配置效率標準。部分國內(nèi)外學(xué)者基于回應(yīng)性標準嘗試從宏觀層面構(gòu)建公共服務(wù)或政策的供需匹配指數(shù)。但該指數(shù)無法反映公共服務(wù)使用者即居民(微觀個體)的主觀感受和福利狀況。事實上，效率也是一種基于個人的主觀感受，只有當轄區(qū)居民認為政府提供的公共服務(wù)滿足了其需求，公共服務(wù)的供給才具有配置效率。從這個角度來說，公共服務(wù)滿意度是一個可行的配置效率測度指標。主觀滿意度指標不僅可以衡量個體的福利水平，還可以反映居民公共服務(wù)的需求信息，以提升主觀滿意度為導(dǎo)向有助于改善政府公共服務(wù)的供給績效。

(二)政府公共服務(wù)績效評價的公平取向

中國是一個地域遼闊、人口眾多的大國，區(qū)域間和城鄉(xiāng)間經(jīng)濟社會發(fā)展差異顯著。我國民生性公共服務(wù)的供給不僅滯后于經(jīng)濟增長而且存在區(qū)域和城鄉(xiāng)失衡，使得不同地區(qū)的居民在民生性公共服務(wù)的享有機會上并不均等。為此，“十三五”規(guī)劃綱要基于“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，明確要求塑造公共服務(wù)均等化的區(qū)域與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。這意味著，我們有必要系統(tǒng)且動態(tài)的評價民生性公共服務(wù)非均等的特征事實，以為公共服務(wù)均等化的政策設(shè)計提供參考。

維護和促進公平是政府義不容辭的職責，也是政府價值的主要表現(xiàn)。斯蒂格利茨(1998)認為，公平是評價政府計劃可行性的核心價值準則[12]，倡導(dǎo)該價值取向可以推動政治權(quán)力和公共資源轉(zhuǎn)向社會中弱勢成員(Frederickson,1980)[13]。公共服務(wù)是社會全體成員集體或均等享用的消費品，公共性和公平性是公共服務(wù)的內(nèi)在屬性，使得市場機制或價格機制在公共服務(wù)領(lǐng)域存在失靈狀態(tài)。這就意味著，政府理應(yīng)成為公共服務(wù)的當然供給主體，并在公共服務(wù)的供給中實現(xiàn)、維護和保障公共服務(wù)的公平性，始終將公平作為公共行政的首要價值觀。

公共服務(wù)的公平價值取向可以從四個方面加以詮釋：一是公平的評價領(lǐng)域即基于何種視域討論公平問題。地區(qū)間、城鄉(xiāng)間和群體間由于資源稟賦差異必然會在由市場機制調(diào)節(jié)的初次分配領(lǐng)域存在顯著的差距，而公共服務(wù)正是通過社會利益的再次分配來平抑差距和促進平等。從這個角度來說，公共服務(wù)公平問題屬于再分配領(lǐng)域，即政府主導(dǎo)供給或生產(chǎn)的公共服務(wù)如何公平地分配；二是公平的對象選擇即誰與誰之間實現(xiàn)公平。公共服務(wù)內(nèi)生的公共屬性必然要求區(qū)域間、城鄉(xiāng)間以及群體間都應(yīng)均等享有政府提供的公共服務(wù)。當然，公共服務(wù)的均等化是一個歷史的過程，所以我們應(yīng)該考慮到公共服務(wù)均等化或公平配置的層次性和階段性；三是公平的內(nèi)容即哪些要素應(yīng)該納入公平。理論界對于公平的內(nèi)容一直存在較大爭議。基于對公平內(nèi)容選擇的差異，代表性的公平理論主要包括諾齊克的權(quán)利平等說、羅爾斯的社會基本平等說以及德沃金資源平等說等。以公平理論為指導(dǎo)，新常態(tài)時期首先納入公共服務(wù)公平內(nèi)容的是與民生福祉高度相關(guān)的民生性公共服務(wù)，以保障居民最為基本的生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利，實現(xiàn)公共服務(wù)層面上的“底線公平”；四是公平的衡量尺度即如何判斷實現(xiàn)了公平。公平的主要衡量尺度是起點公平、過程公平和結(jié)果公平。公共服務(wù)的起點公平要求任何社會成員在公共服務(wù)的享有機會上應(yīng)該平等，過程公平要求公共服務(wù)的整個供給過程始終貫徹公平原則，結(jié)果公平則是確保社會成員享有數(shù)量相當、質(zhì)量相同和結(jié)果一致的公共服務(wù)。

三、政府公共服務(wù)績效評價的范圍選擇

政府在民生性公共服務(wù)的供給中應(yīng)始終秉持效率與公平的價值取向，并在民生導(dǎo)向下實現(xiàn)兩種價值觀的有機融合，從而為公眾提供更有效且更均等的公共服務(wù)。那么，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期哪些領(lǐng)域應(yīng)該首先納入民生性公共服務(wù)的供給范圍呢？黨的“十七大”報告明確要求各級政府“健全政府職責體系，完善公共服務(wù)體系”，并從優(yōu)先發(fā)展教育、實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、深化收入分配體制改革、建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度以及完善社會管理等六個方面提出了民生改善的重點領(lǐng)域?！笆濉币?guī)劃則進一步強調(diào)要努力在義務(wù)教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等民眾高度關(guān)注的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋，增進民生福祉。可見，保障和改善民生是當前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中促進社會建設(shè)的重點內(nèi)容，而義務(wù)教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)與民生息息相關(guān)。

建立在阿瑪?shù)賮啞ど杂砂l(fā)展思想基礎(chǔ)上的人類發(fā)展指數(shù)(Human Development Index,HDI)為民生性公共服務(wù)的范圍選擇提供了理論依據(jù)。HDI是聯(lián)合國開發(fā)計劃署1990年發(fā)布的一直用來評估各國經(jīng)濟社會發(fā)展程度的基本指標。不同于早期發(fā)展經(jīng)濟學(xué)單純采用經(jīng)濟增長指標來測度發(fā)展程度，HDI由預(yù)期壽命指數(shù)、教育指數(shù)和GDP指數(shù)綜合而成，以此全面衡量一個國家在健康長壽的生活(預(yù)期壽命表示)、知識的獲取(成人識字率和綜合入學(xué)率加權(quán)表示)以及體面的生活水平(人均GDP表示)三個人類發(fā)展基本面的平均成就。可見，HDI深刻體現(xiàn)了人類發(fā)展的本質(zhì)要義，即人類發(fā)展的內(nèi)容不僅僅是經(jīng)濟增長，而是不斷拓展全體社會成員的可行能力或自由。經(jīng)濟增長最終只屬于工具性范疇，是擴大社會成員選擇機會或自由的一種手段，但社會成員選擇機會的擴大根本上來自于其可行能力的系統(tǒng)培養(yǎng)。阿瑪?shù)賮啞どJ為，一個人的“可行能力”是此人各種可能的功能性活動組合，反映了此人實際達到的成就。該能力“既包括免受饑餓、營養(yǎng)不良和疾病等困苦的基本的可行能力”，也包括“能夠識字算數(shù)、享有政治參與等自由”[14]。人類發(fā)展指數(shù)正是建立在阿瑪?shù)賮啞ど翱尚心芰Α崩碚摶A(chǔ)上的。對于公共服務(wù)而言，與健康和教育高度關(guān)聯(lián)的教育醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護等公共服務(wù)無疑有助于擴展社會成員的可行能力，滿足人們獲得健康生活水平、獲取文化知識以及提升生活質(zhì)量的基本需求。因此，新常態(tài)時期應(yīng)該重點關(guān)注的民生性公共服務(wù)主要包括基礎(chǔ)教育、社會保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、環(huán)境保護以及公共文化。因為這五類公共服務(wù)是保障個人享有真實自由、拓展可行能力并增進福利水平的基本條件。

四、政府公共服務(wù)績效評價的內(nèi)容界定

效率與公平是政府公共服務(wù)績效評價中堅持的兩大基本價值，由此決定了政府公共服務(wù)績效評價的內(nèi)容維度。政府公共服務(wù)績效顯然屬于政府績效的范疇，我們首先對政府績效及其內(nèi)容加以闡釋。政府績效是一個多維度的概念，從過程來說是為實現(xiàn)某個結(jié)果或完成某種任務(wù)而管理公共項目，而從結(jié)果來說是與政府追求的目標相關(guān)的活動結(jié)果。學(xué)者們普遍認為，政府績效包括政府的管理效率、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度和公共責任等多個維度(Prewitt &Verba,1977)[15]，且內(nèi)含經(jīng)濟性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)的要求?？梢钥闯觯冃У膫鹘y(tǒng)“三E”(經(jīng)濟、效率和效益)內(nèi)容已得到絕大多數(shù)學(xué)者的認同并逐漸成為西方國家政府績效評價實踐的基本框架。如美國會計總署和英國審計委員會就把“三E”內(nèi)容納入到政府績效的審計框架內(nèi)。不過，政府績效評價應(yīng)該建立在更為廣泛的維度上，除傳統(tǒng)“三E”外還應(yīng)包括公平(equity)。

政府部門與市場營利組織的性質(zhì)不同，其理所當然的職責是為公眾提供合意的公共服務(wù)。根據(jù)公共服務(wù)本身的特征，結(jié)合政府公共管理活動的不同環(huán)節(jié)，我們選擇效率性、效果性和公平性新“三E”作為政府公共服務(wù)績效評價的內(nèi)容或維度(見圖1)。公共服務(wù)效率績效測度的是政府為提供公共服務(wù)所投入的財政資源與公共服務(wù)實際產(chǎn)出之間的對比關(guān)系，技術(shù)層面上就表現(xiàn)為政府公共服務(wù)活動的生產(chǎn)效率,可以通過綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率加以刻畫。公共服務(wù)供給的最終目標是滿足公眾日益增長且多樣化的民生需求，而效果績效正是從公共服務(wù)消費者角度考察公共服務(wù)活動結(jié)果實現(xiàn)預(yù)期供給目標的程度，或者說公共服務(wù)供給與公共服務(wù)需求間的匹配程度，基本表現(xiàn)為公眾對政府公共服務(wù)活動結(jié)果的可及性和收益性。需要說明的是，組織經(jīng)濟效率一般分為技術(shù)效率和配置效率兩大類。公共服務(wù)效率績效考察的是技術(shù)效率，屬于技術(shù)意義上的客觀效率；而公共服務(wù)效果績效考察的是配置效率，屬于非技術(shù)意義上的主觀效率。政府不僅要提供更多更好的公共服務(wù)，而且要將公共服務(wù)公平分配到每一位公眾手中，這種公平性就表現(xiàn)在公共服務(wù)均等化程度上。從這個角度說，公共服務(wù)公平績效刻畫的是公共服務(wù)產(chǎn)出和結(jié)果在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和群體間的均等化程度。

圖1 基于新“三E”價值的政府公共服務(wù)績效評價內(nèi)容框架

綜合來看，以新“三E”價值構(gòu)建的政府公共服務(wù)績效評價內(nèi)容框架，全面反映了公共服務(wù)活動在效率性、效果性和公平性三個維度的績效，因而可以對政府公共服務(wù)績效進行系統(tǒng)評價。從邏輯關(guān)系上說，公共服務(wù)效率績效、效果績效和公平績效是相輔相成的統(tǒng)一體。公共服務(wù)效率績效是改善公共服務(wù)效果績效的前提。公共服務(wù)效率績效越高，在同等的財政資源投入下所輸出的公共服務(wù)數(shù)量越多，就越有可能提升公共服務(wù)消費者的受益水平和滿足程度。但是，公共服務(wù)消費者的需求偏好存在異質(zhì)性和多樣性，公共服務(wù)供給數(shù)量越多并不一定與這種差異且多元的公共服務(wù)需求偏好保持一致。因此，公共服務(wù)效率績效只有在保障公共服務(wù)效果績效的基礎(chǔ)上才有價值和意義，或者說公共服務(wù)效果績效內(nèi)含了對效率績效的要求。如上所述，公共服務(wù)效率績效和效果績效同屬經(jīng)濟效率層面上的績效，兩者是實現(xiàn)公共服務(wù)公平績效的基礎(chǔ)。因為政府生產(chǎn)更多更優(yōu)的公共服務(wù)(做大蛋糕)為公平分配(切好蛋糕)提供了物質(zhì)保障和現(xiàn)實可能。而公共服務(wù)公平績效又會反作用于效率績效和效果績效。理論和實證研究表明，公平分配有利于緩解社會矛盾，提升經(jīng)濟效率[16]。因此，當前改善政府公共服務(wù)績效，提升民生福祉水平，需要保證政府公共服務(wù)效率績效、效果績效和公平績效的內(nèi)在統(tǒng)一。

五、政府公共服務(wù)績效評價的過程邏輯

政府公共服務(wù)績效評價的內(nèi)容框架系統(tǒng)展示了績效評價的價值取向和內(nèi)容維度，但無法揭示公共服務(wù)績效的形成機理和內(nèi)在規(guī)律，以及無法獲取關(guān)鍵績效評價因素并歸類設(shè)計相應(yīng)可操作性的評價指標群或體系，這需要我們進一步構(gòu)建基于政府公共服務(wù)活動邏輯的過程框架。根據(jù)邏輯模型(Logic Model)思想，組織活動可以從線性關(guān)系層面上分解為投入(inputs)、活動(activities)、產(chǎn)出(outputs)、結(jié)果(outcomes)以及影響(impact)等要素(吳建南、劉佳，2007)[17]。邏輯模型建構(gòu)了組織投入與最終結(jié)果之間的概念化關(guān)系，有助于洞察組織行為的運行過程和內(nèi)在邏輯，并根據(jù)各環(huán)節(jié)之間的因果關(guān)系遴選出最合理的績效評價指標。因此，將邏輯模型運用于政府公共服務(wù)績效評價中是非常合意的。圖2顯示了基于邏輯模型的政府公共服務(wù)績效評價的過程框架。

圖2 基于邏輯模型(Logic Model)的政府公共服務(wù)績效評價過程框架

政府公共服務(wù)供給大致遵循資源投入、活動、產(chǎn)出、結(jié)果和影響等過程?？紤]到邏輯模型中的活動環(huán)節(jié)是利用資源對計劃的執(zhí)行，屬于計劃實現(xiàn)的一個內(nèi)在部分，可以通過投入和產(chǎn)出間的對比關(guān)系得到反映，而影響環(huán)節(jié)是組織系統(tǒng)本身無法直接控制的部分，所以我們重點考察邏輯模型中的投入、產(chǎn)出和結(jié)果三個環(huán)節(jié)。具體來說，公共服務(wù)投入是政府提供公共服務(wù)時所需要并且可獲得的人力資源、財政資源、物質(zhì)資源、組織資源和社會資源等。鑒于公共服務(wù)由政府主導(dǎo)供給的情況下，物質(zhì)資源與人力資源的投入歸根結(jié)底來自于財政資金的支持和保障，所以本文嚴格按照預(yù)算額度和合法程序，統(tǒng)一采用預(yù)算內(nèi)財政支出刻畫公共服務(wù)的投入狀況。這樣處理還有利于對公共服務(wù)績效的系統(tǒng)評價以及評價結(jié)果的比較分析。公共服務(wù)產(chǎn)出是政府公共服務(wù)活動的直接產(chǎn)物，表現(xiàn)為公共服務(wù)的類型和水平。而公共服務(wù)結(jié)果則是公共服務(wù)產(chǎn)出對公眾產(chǎn)生的實際影響，最終表現(xiàn)為公眾消費或享受公共服務(wù)所獲得的改善程度或者說滿意程度。根據(jù)政府公共服務(wù)績效評價的過程框架，我們可以選擇公共服務(wù)投入、產(chǎn)出和結(jié)果三個邏輯維度構(gòu)建系統(tǒng)的績效評價指標體系。

從公共行政理論演變的脈絡(luò)看，傳統(tǒng)公共行政理論建立在威爾遜政治與行政二分理論以及馬克斯·韋伯科層制理論的基礎(chǔ)上，盡管實現(xiàn)了政府管理的效率性，但因過分強調(diào)政府作為公共管理主體的唯一性，結(jié)果使政府普遍陷入管理危機和財政危機。新公共管理理論對傳統(tǒng)公共行政模式帶來了根本性的、方向性的變革，其主張從傳統(tǒng)政府主體中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦櫩蛯?dǎo)向”的客體中心主義，并通過分權(quán)式的組織結(jié)構(gòu)以增強政府對社會公眾需求的回應(yīng)性。此外，強調(diào)政府應(yīng)該致力于實現(xiàn)實質(zhì)性的公共結(jié)果而非致力于嚴格控制完成該項工作所投入的公共資源(珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B. 登哈特，2004)[18]，政府的評估和報酬體制主要關(guān)注于結(jié)果而非財政效率和控制(Osborne and Gaebler,1992)[19]。在此基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)理論進一步提出了民主、責任、公正和公平等政府理應(yīng)追求的價值取向而非僅僅追求經(jīng)濟和效率，從而厘清了政府主體與公民社會的關(guān)系。可以看出，“結(jié)果關(guān)注”“公眾導(dǎo)向”以及“效率公平融合”正成為公共管理活動的一種趨勢。為此，我們將政府公共服務(wù)效率績效、效果績效和公平績效三維績效內(nèi)嵌于政府公共服務(wù)活動邏輯過程之中，以此建構(gòu)政府公共服務(wù)績效評價的綜合理論框架(見圖3)。需要說明的是，由于公共服務(wù)產(chǎn)出和結(jié)果之間具有高度相關(guān)性，且OECD(1997)也認為績效結(jié)果包含了產(chǎn)出、服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度等[20]，因此，公共服務(wù)效率績效和公平績效評價時可以不將公共服務(wù)產(chǎn)出與結(jié)果嚴格界分。

圖3 基于價值取向的政府公共服務(wù)績效評價理論框架

六、結(jié)論與討論

保障和改善民生是新常態(tài)時期轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)包容式增長的根本任務(wù)。鑒于民生福祉與公共服務(wù)高度關(guān)聯(lián)，為公眾提供民生性公共服務(wù)理所當然是政府承擔的核心職責。這意味著，民生發(fā)展績效依賴于政府公共服務(wù)供給績效的優(yōu)化，需要政府提供更富效率、更有效果和更為公平的民生性公共服務(wù)。并且，近年來教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域社會問題的集中爆發(fā)凸顯了改善政府公共服務(wù)績效的緊迫性。為此，我們主張政府公共服務(wù)績效是一個復(fù)雜的多層次系統(tǒng)，評價政府公共服務(wù)績效應(yīng)該秉持社會公平正義的基本價值取向，并在民生導(dǎo)向下實現(xiàn)效率和公平的和諧統(tǒng)一；基于社會成員可行能力的拓展，新常態(tài)時期應(yīng)該重點關(guān)注教育醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護等與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)；以政府公共服務(wù)活動過程邏輯為主線，整合考慮政府公共服務(wù)供給的效率績效、效果績效和公平績效。

接下來運用政府公共服務(wù)績效評價的理論框架，可以從投入、產(chǎn)出和結(jié)果三個視角構(gòu)建民生導(dǎo)向的政府公共服務(wù)績效評價指標體系，指標體系的設(shè)計應(yīng)遵循客觀性、系統(tǒng)性、獨立性和應(yīng)用性原則，實現(xiàn)靜態(tài)與動態(tài)、綜合與具體、主觀與客觀的融合；并運用該指標體系對政府公共服務(wù)績效進行系統(tǒng)評價，獲取當前政府公共服務(wù)績效的特征事實、問題表現(xiàn)和發(fā)展趨勢；最后提出契合中國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟社會體制背景的改善公共服務(wù)績效的系統(tǒng)策略。

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[責任編輯：朱丕智]

On the Evaluation Framework of Government Public Service Performance with the People’s Livelihood-Oriented

Guan Yongbin

(College of Geography and Tourism, Chongqing Normal University, Chongqing 400047, China)

Protecting and improving people’s livelihood is the core responsibility of the government. To solve the current livelihood problems, improve the performance of people’s livelihood depends on the optimization of the public service supply performance. In other words, this requires the government to provide more efficient, more effective and more equitable livelihood public services. Therefore, based on the people’s livelihood, this paper attempts to construct the theoretical framework of government public service performance evaluation from value orientation, scope selection, content definition and process logic.

improvement of people’s livelihood; public service; performance evaluation

2017-07-06

官永彬(1978-)，男，重慶璧山人，重慶師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院，博士、副教授。

國家社科基金一般項目“民生導(dǎo)向的政府公共服務(wù)績效評價與改善研究”(12BGL119)。

F12

A

1673—0429(2017)03—0067—07