杜一君

[摘 要] 政府公信力，是人民對政府履行職責(zé)的評價，是人民對政府的滿意度與信任度，涉及信用方（政府）與信任方（社會公眾）兩個主體。政府信用是社會組織和民眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷，是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映，它包括民眾對政府整體形象的認(rèn)識、情感、態(tài)度、情緒、興趣、期望和信念等，也體現(xiàn)在人民群眾能否對政府做出的決策認(rèn)可，自愿配合政府，與政府間的關(guān)系是否融洽。

2012年11月，黨的十八大報告中提出：“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理。”政府公信力的高低關(guān)系到政府在人民心目中的形象與地位，政府是誠信建設(shè)的執(zhí)行者與裁判員。政府公信力的提高可以推動整個社會的誠信體系建設(shè)，政府決策是否科學(xué)連續(xù)，是否體現(xiàn)權(quán)威性與時效性，是否以人為本，都將關(guān)系到政府公信力建設(shè)。因此，哪些因素會影響政府公信力，如何提高政府公信力，已成為當(dāng)今社會的熱點話題。

[關(guān)鍵詞] 政府公信力；公共事件；政府信用

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 13. 091

[中圖分類號] D035；D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）13- 0209- 03

1 前 言

1.1 研究背景和選題意義

1.1.1 研究背景

中國古代思想家和教育家孔子提出“仁、義、禮、智、信”。信者，人言也。人無信不立，業(yè)無信不興。同樣，國無信必頹，政無信則衰。隨著時代的發(fā)展，繼承優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，形成了社會主義核心價值觀，愛國、敬業(yè)、誠信、友善成為主要內(nèi)容。政府是國家行政機關(guān)，政府公信力在整個社會誠信體系建設(shè)中具有重要作用，是社會各領(lǐng)域誠信建設(shè)的最終保障，直接關(guān)系社會誠信體系的建立和完善。近年來，政府不斷采取措施提高人民對政府的信任度與滿意度，取得了一定的成效，但近期公共事件頻發(fā)，一方面，各種自然災(zāi)害的發(fā)生對我國社會帶來了巨大的損失，例如2010年的玉樹地震、舟曲泥石流，2008年的汶川地震；另一方面，各種社會危機事件的發(fā)生，從2003年的“非典”，到H1N1甲型流感；2011年的甬溫線動車事件，郭美美慈善危機，“小悅悅”事件、甘肅校車事故，再到最近的霧霾天氣，“羅一笑事件”等等。這眾多的事件無不時刻考驗著政府應(yīng)對公共事件的執(zhí)政能力，也同時考驗著政府的公信力?！缎】怠吩?2012 年發(fā)布了以“我們應(yīng)該相信誰”為主題的問卷調(diào)查分析結(jié)果，調(diào)查者發(fā)現(xiàn)目前民眾對信用環(huán)境的心理反射更多的表現(xiàn)是憂慮。在所有備選信用問題種類中，表示對政府信用擔(dān)心的受訪者高達(dá) 76.9%，不信任比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人際信用，企業(yè)信用等。因此提高政府公信力，推動社會和諧發(fā)展已是當(dāng)務(wù)之急。

1.1.2 選題意義

本文關(guān)于中國政府公信力影響因素受到國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，具有重要的理論意義與現(xiàn)實意義。

理論意義。2006年十屆人大四次會議溫家寶做的政府工作報告中，政府公信力第一次被寫入中央正式文件，他曾說影響我們社會進(jìn)步的，最大的是兩個方面，一是社會的誠信，一是政府的公信力。這兩個方面解決好了，我們社會就會大大向前邁進(jìn)一步。2007年十屆全國人大五次會議，政府公信力又再一次被寫進(jìn)政府工作報告?？梢?，黨和政府已經(jīng)將公信力提高到政府執(zhí)政的層面。同時我國學(xué)術(shù)界從不同角度對政府公信力的探討，隨著中央政策的演進(jìn)而不斷深化，并取得了一定的成果。

現(xiàn)實意義。政府公信力的提高能夠促進(jìn)和諧社會的發(fā)展，能夠更好地貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀。提高政府公信力能夠更好地樹立政府形象，有利于人民對政府決策的認(rèn)可，促進(jìn)政府政策的執(zhí)行，提高行政效率，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府。而政府作為社會信用體系建設(shè)的示范者、倡導(dǎo)者和組織者，只有具備較高的公信力，才能將依法治國與以德治國統(tǒng)一起來，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的全面和協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

1.2 研究方法和思路

1.2.1 研究方法與思路

理論分析法、數(shù)理分析法、訪談法。

綜上，本文以政府公信力為出發(fā)點，通過理論分析和實證分析相結(jié)合分析政府公信力的影響因素，對比之下得出影響政府公信力的主要因素與次要因素以及不相關(guān)因素，從而加深對政府公信力的理解。

1.2.2 研究框架

本文總體分為五個部分，依次是前言（研究背景及研究意義，文獻(xiàn)綜述，研究方法與思路）、關(guān)于政府公信力的相關(guān)理論概念、中國政府公信力現(xiàn)狀及存在問題、中國政府公信力問題分析、影響政府公信力的主要因素及解決措施。

2 基本概念和相關(guān)理論

2.1 基本概念界定

2.1.1 政府

“政府”其名，起源于唐宋時期的“政事堂”和宋朝的“二府”兩名之合稱。當(dāng)代政府，即國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是國家行政機關(guān)。政府具有經(jīng)濟(jì)、政治、文化、公共服務(wù)四個職能，以為人民服務(wù)為宗旨，對人民負(fù)責(zé)為原則。

2.1.2 突發(fā)公共事件

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生的，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件。具有突發(fā)性、復(fù)雜性、破壞性、持續(xù)性、可控性、機遇性。主要表現(xiàn)為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件。

2.1.3 政府公信力

公信力一詞在現(xiàn)代漢語詞典中含義解釋為：使公眾信任的力量。其來源于英文 Accountability 一詞，意思是就某一事件進(jìn)行報告、解釋與辯護(hù)的責(zé)任，或是為自己的行為負(fù)責(zé)并接受質(zhì)詢。現(xiàn)代意義上的政府公信力，是政府在全面履行公共責(zé)任的過程中，通過自身的一系列執(zhí)政理念、制度機制、執(zhí)行效能等取得人民信任和認(rèn)可的能力。它反映了民眾對政府持信任態(tài)度的程度，是政府和社會公眾之間相互信任關(guān)系的體現(xiàn)。首先，政府公信力包括兩個主體，一是作為信任方的公眾，二是作為信用方的政府；其次，政府公信力是官民雙方互動的結(jié)果，民眾因政府的行為而信任政府，政府因得到公眾的信任而樹立信用，只有二者之間的信與被信，公信力才會產(chǎn)生；最后，政府公信力表現(xiàn)為大眾的主觀評價、心理反映和價值判斷，人們是從自身的主觀感受來對政府行為進(jìn)行評判。所以，公信力對政府的意義不言而喻。

2.2 相關(guān)理論

（1）社會契約論。

（2）責(zé)任政府論。

（3）善治理論。

3 中國政府公信力現(xiàn)狀及影響因素

3.1 中國政府公信力現(xiàn)狀分析

打開網(wǎng)頁，充斥在眼前的各種社會問題，不禁讓人錯愕。PM2.5 值各個省份的排行，疫苗害死嬰兒，某省委黨校副校長丑聞等等。繼 2008 年“三鹿”之后，奶粉問題并未得到有效控制，國產(chǎn)奶粉依舊經(jīng)常被爆出“丑聞”。據(jù)財經(jīng)網(wǎng)一篇題目為“起個洋名國產(chǎn)奶粉就敢叫原裝進(jìn)口”的微博稱：現(xiàn)在超市里越來越多上架的洋奶粉，大家都存在著疑問，真是“進(jìn)口”的嗎？事實上知情人士透露，很多企業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)奶粉，然后再去國外注冊品牌。據(jù)統(tǒng)計，國外知名奶粉品牌根本不足 100 家，其中只有 20 多家進(jìn)入中國市場，但目前中國國內(nèi)出現(xiàn)了所謂“原裝”的 100 多家國外品牌的奶粉。此微博立即引來大批網(wǎng)友圍觀、評論、轉(zhuǎn)發(fā)，有些年輕父母對其所在地方的政府食品監(jiān)管表示十分擔(dān)憂。環(huán)境問題已經(jīng)嚴(yán)重威脅現(xiàn)代公眾生命健康，地方政府以犧牲人民健康換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時代應(yīng)該立即結(jié)束。湖南、廣東、四川發(fā)生 4 例嬰兒注射乙肝疫苗死亡，足以說明地方政府對于藥品安全監(jiān)督不力。

3.2 中國政府公信力影響因素分析

3.2.1 事前因素：危機理念和預(yù)警防范機制是公信力的首要影響因素

建立危機預(yù)警防范機制首先要確立政府的危機理念。危機理念是這樣一種理念，它要求一個組織的決策者和管理者從長遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略的角度出發(fā)，無論在什么時候，都抱著遭遇危機事件的心態(tài)，預(yù)先設(shè)想和預(yù)測組織可能面臨的各種緊急形態(tài)或困難局面，從而在物質(zhì)上和思想上做好應(yīng)對危機的各方面準(zhǔn)備。而危機預(yù)警防范機制，就是政府在和平時期預(yù)先擬定出的對危機進(jìn)行識別、收集、分析的系統(tǒng)，以便在危機發(fā)生前或爆發(fā)之初就采取措施。危機預(yù)警防范機制是政府防患于未然、將危機扼殺在萌芽中的先行措施，是其應(yīng)對公共事件的首要內(nèi)容，也是影響其公信力的首要因素。

3.2.2 事中因素：政府的危機管理行為

在公共事件中，政府的反應(yīng)速度、處置能力是其公信力的關(guān)鍵影響因素，也是核心影響因素。它是政府在面對危機時采取的一系列舉措，以最大限度地控制事態(tài)蔓延。公共事件爆發(fā)的不可預(yù)測性、突然性和危害波及性，必然要求各級政府在危機爆發(fā)之初便迅速做出反應(yīng)，及時啟動各項應(yīng)急處置機制，果斷采取措施，力爭將危機抑制住或控制在合理范圍內(nèi)。

3.2.3 事后因素：善后恢復(fù)重建是公信力的重要影響因素

公共危機管理，是一個連續(xù)、動態(tài)的過程，包括事前、事中和事后三個發(fā)展階段。當(dāng)危機得以有效解決時，并不代表著危機管理的完成，也不意味著危機到此結(jié)束，它只是危機管理工作的階段性勝利。而事后管理，即公共危機的善后恢復(fù)與重建工作，仍然是政府要面對的艱巨任務(wù)，也是對政府執(zhí)政能力和效率的長期考驗。由于公共危機所具有的破壞力、危害性和波及性，其必然會造成一定程度的人員財產(chǎn)損失，產(chǎn)生負(fù)面的社會影響，干擾社會的正常運行。即便危機得以有效控制和解決，但其留下的破壞性創(chuàng)傷后果并不會隨著事情的結(jié)束而消除，反而會在相當(dāng)長的一段時間里繼續(xù)影響著人們正常生活，不利于正常社會秩序的恢復(fù)。

4 結(jié)論與建議

4.1 轉(zhuǎn)變政府的危機管理理念

轉(zhuǎn)變行動首先從理念開始，這是公共事件中提升政府公信力的前提和基礎(chǔ)。政府的危機理念作為一種思想意識，是政府行為的靈魂，它決定了政府在公共事件中的行政作為與效能。雖然突發(fā)性公共事件會給國家和人民帶來巨大損失，但只要各級政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部能夠在心中樹立以公共利益為核心的危機管理理念，公共事件造成的危害不但會得到有效控制，政府公信力也會得以提升。

4.2 建立以政府為主導(dǎo)的全過程的危機管理體系

既然突發(fā)公共事件不可能全部、絕對避免，那么我們可以通過采取各種管理控制措施將其發(fā)生概率減小，把危機造成的損失降到最低。我國目前正處于危機多發(fā)期，一些災(zāi)害性事件難以避免，那么就必須全力以赴地應(yīng)對。由于政府是社會管理的主導(dǎo)力量，是危機治理的首要責(zé)任主體，所以，建立以政府為主導(dǎo)的全過程的公共危機管理體系就顯得尤為必要。

4.3 建立完善、有效的公共危機預(yù)警防范制度

針對公共危機的預(yù)警防范，要切實做到防微杜漸、防患于未然。各級政府及其部門要組織力量開展對各類公共事件風(fēng)險隱患的普查和監(jiān)控，全面掌握本地區(qū)、本行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)各類風(fēng)險隱患情況，建立分級、分類管理制度，制定不同類型的應(yīng)急預(yù)案，落實綜合防范措施，實施動態(tài)監(jiān)控與管理，并加強地區(qū)、部門之間的協(xié)調(diào)配合。同時，還應(yīng)積極開展政府自身的危機應(yīng)急管理培訓(xùn)。制定危機管理的培訓(xùn)規(guī)劃和大綱，明確培訓(xùn)內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)，充分運用多種方法和手段，做好公共危機管理的培訓(xùn)工作。

4.4 建立健全統(tǒng)一高效的危機處理指揮體系與決策機制

當(dāng)危機不可避免而大規(guī)模爆發(fā)時，政府必須果斷及時采取行動，動用一切資源展開救治，以遏制事態(tài)的升級蔓延，恢復(fù)正常秩序。這就要求建立一個從中央到地方的功能強大的中樞指揮系統(tǒng)，在危機爆發(fā)時能夠?qū)嵤┱畯娭聘深A(yù)，制定和執(zhí)行帶有強制性的政策，并采取各種非常態(tài)管理措施。同時，探尋危機的產(chǎn)生根源，力求從源頭上消除危機，安撫公眾情緒，保持社會穩(wěn)定。

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