肖文圣+王芳

摘 要： 各種社會問題對政府公信力產(chǎn)生了不良影響。統(tǒng)計分析表明，對政府公信力的影響表現(xiàn)在政府或其部門引起的社會公平性、自身的信用度、政府公信力的保障度三個方面，政府公信力的提高可從這三個方面展開。根據(jù)統(tǒng)計分析而建立的評價模型，既可用于政府及其部門自評，也可用于公眾評價，并可借助現(xiàn)代軟件技術(shù)手段實現(xiàn)評價，以促進政府公信力的提高。

關(guān)鍵詞： 政府公信力； 統(tǒng)計分析； 評價模型

中圖分類號： D63 文獻標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.002

一、前言

公信力是部門、組織單位或個人能夠合理、合法、公平、公正地處理涉及公眾的事務(wù)并對其行為負(fù)責(zé)，從而獲得公眾信任的能力。政府公信力是指政府機構(gòu)、部門履行政府職能或組織、單位代行政府職能，處理公共事務(wù)并對其行為負(fù)責(zé)，從而獲得公眾對政府信任的能力。關(guān)于政府公信力的評價，可以分兩個方向：一個是基于公眾感知的評價，另一個是基于政府感知的評價。呂維霞（2010）從公眾感知的角度，在滿意度、政府形象、政府承諾、公眾總體感知質(zhì)量等四個影響因素層面建立研究模型，并圍繞該影響因素提出政府提高公信力的建議。楊暢（2011）希望通過引入政府績效評估工具，解決政府公信力的建設(shè)問題。當(dāng)然，政府也可以改變被動的被評價局面，主動評價政府公信力，即建立基于政府感知的政府公信力評價，以此為動力完善政府的各項工作和提高執(zhí)政能力。如何較科學(xué)地建立評價模型，選擇評價指標(biāo)是關(guān)鍵。筆者通過統(tǒng)計分析影響政府公信力的社會現(xiàn)象總結(jié)出評價指標(biāo)因子，對影響政府公信力的較大影響因子“腐敗”、政府部門自身行為的統(tǒng)計分析以及影響政府公信力的具體事件，進行統(tǒng)計分析，以探討提高政府公信力的有效措施。

二、關(guān)于政府公信力問卷的社會調(diào)查說明

為了研究政府公信力及其提高方法，筆者設(shè)計了《關(guān)于我國腐敗與政府公信力的社會調(diào)查問卷》，其中關(guān)于“政府公信力”的調(diào)查設(shè)計分社會現(xiàn)象對政府公信力的影響、腐敗對政府公信力的危害、政府部門行為對政府形象的影響、公眾對政府及其部門處理公共事務(wù)的認(rèn)知、政府對政府處理復(fù)出官員的認(rèn)知和提高政府公信力的有效措施等六個方面。本次調(diào)查問卷共發(fā)放240份問卷，收回131份，除去6份無效問卷和5份不適宜做統(tǒng)計研究的問卷，最后進行統(tǒng)計研究的共120份問卷。問卷調(diào)查歷經(jīng)3個月，利用節(jié)假日在不同城市的街道、工廠、辦公樓中進行了廣泛的問卷調(diào)查，被調(diào)查者工作背景基本涵蓋所有行業(yè)；為了量化便于統(tǒng)計分析，問卷設(shè)計的選項都是符合題意，并可以進行全部選擇的，但考慮到不同被調(diào)查者的從業(yè)背景、知識背景、社會背景等，不可能全部選擇，所以進行了如下處理：每一個選項進行重要性排序6、5、4、3、2、1，排序第一的記做6，然后依次遞減，沒有被選擇的題支記為0；對于題干，如果進行多項選擇排序的個案記為1，只進行單項選擇的記為0（考慮到被調(diào)查者可能不認(rèn)可問題）；對于每一題的題支都設(shè)計一個“其他”，以補充調(diào)查選項的不足，避免被調(diào)查者沒有選項的尷尬，但收回的問卷中，“其他”項只有一個被調(diào)查者進行了填寫，且所填內(nèi)容基本與題支的內(nèi)容意思相同，所以每一題的題支 “其他”項就不再進行統(tǒng)計與分析。

三、關(guān)于政府公信力社會調(diào)查問卷的統(tǒng)計分析

（一）影響政府公信力的因素

問題B1：您認(rèn)為下列哪些現(xiàn)象屬于對政府公信力產(chǎn)生較大不良影響問題？（ ）按不良影響程度從大到小排序。

B101 腐敗（權(quán)力尋租）；

B102 說空話，不辦實事；

B103 欺瞞公眾；

B104 政策朝令夕改；

B105 處理涉及公眾利益問題，缺乏民主（或民主走過場）；

B106 處理涉及公眾利益問題，缺乏公開與公正；

B107 其他。

問題B1：不良影響政府公信力的統(tǒng)計分析。（見表1-表3）

1. 描述性統(tǒng)計分析。從表1可看出，79%被調(diào)查者參與多項選擇排序，均值最高的現(xiàn)象是腐?。?quán)力尋租），其標(biāo)準(zhǔn)偏差也最大，說明參與被調(diào)查者在影響政府公信力的現(xiàn)象方面，把“腐敗（權(quán)力尋租）”排在首位；而“政策的朝令夕改”得到被調(diào)查者的一致看法：“政策朝令夕改”是影響政府公信力最小的因數(shù)，這可能由于現(xiàn)實中確實存在復(fù)雜的因素，影響到政策經(jīng)常變化，相比其他選項，它是影響政府公信力最小因子。在影響政府公信力的諸多社會現(xiàn)象中，較重要的現(xiàn)象是“腐敗（權(quán)力尋租）”和“說空話，不辦實事”，其他影響政府公信力的不良現(xiàn)象依次是“欺瞞公眾”、“缺乏民主”和“缺乏公開與公正”。

2. 相關(guān)性分析。在0.05或更高的顯著性水平下，所調(diào)查的6個現(xiàn)象對政府公信力都有不良影響，其中，相關(guān)系數(shù)最大的是“腐?。?quán)力尋租）”，說明其對政府公信力的相對影響最大；其次是“缺乏公開與公正”與“不良影響政府公信力”，“政府說空話”、“民主走過場”與“不良影響政府公信力”存在比較密切的關(guān)系。在不同的現(xiàn)象之間，相關(guān)系數(shù)較大的是“說空話”、“朝令夕改”、“欺瞞公眾”與“缺乏公開公正”，并且它們成負(fù)相關(guān)性關(guān)系；在0.05顯著性水平下有一定的相關(guān)性，表明這兩組有一定的相關(guān)性，即變量之間有共同的成分，但相關(guān)性較弱（相關(guān)系數(shù)最大值在0.41，最小的在0.183）；其他現(xiàn)象之間相關(guān)性也都非常?。ㄏ嚓P(guān)系數(shù)最大值為0.153，最小值為0.015）。由于本統(tǒng)計是隨機問卷調(diào)查，不是時間序列數(shù)據(jù)，自相關(guān)性不必考慮。

3. 線性回歸分析。（見表2）

從表2的線性回歸分析可以看出，可決系數(shù)（R2）為0.533，說明6個自變量共可解釋“不良影響政府公信力”因變量53.3%的變異量；6個自變量的共線性判斷值都約為1，說明共線性不影響回歸分析；F值為21.474，顯著性檢驗值為.000小于0.05，說明回歸模型整體解釋變異量達到顯著水平，回歸模型大致合理；回歸系數(shù)的顯著性檢驗水平顯示，除常量可能不存在外，其他6個變量的系數(shù)至少有一個不為零，且顯著性水平為.000。因此，回歸模型為：不良影響政府公信力度BL=0.068ד腐?。?quán)力尋租）”+0.048ד說空話，不辦實事”+0.045ד欺瞞公眾”+0.050ד政策朝令夕改”+0.067ד涉及公眾利益問題，缺乏民主走過場”+0.052ד處理涉及公眾利益問題，缺乏公開與公正”+0.050 ，BL的取值范圍在0和1之間。

4. 因子分析。通過Kaiser標(biāo)準(zhǔn)化旋轉(zhuǎn)得到變量的因子歸屬，值得借鑒。（見表3）

根據(jù)表3的公共因子模式矩陣，可以將對政府公信力造成不良影響的社會現(xiàn)象歸結(jié)為三個方面：政府及其部門應(yīng)用公共權(quán)力導(dǎo)致社會不公平，政府及其部門行使公共權(quán)力過程中缺乏信用，政府及其部門的政府公信力缺乏保證機制。其中，由于公共權(quán)力本身導(dǎo)致的社會不公平對政府公信力不良影響最大。

（2）腐敗與政府公信力分析

問題B2：下列腐敗案件，您認(rèn)為對政府形象危害較大的是？（ ）按危害程度從大到小排序。

B201 “大老虎——周永康”案；

B202 “小蒼蠅——街道主任貪腐千萬元”案；

B203 “石油系統(tǒng)腐敗等——直接導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失”案；

B204 “山西官場腐敗窩案等——官商勾結(jié)”案；

B205 權(quán)大于法——強拆、強征案等；

B206 徇私舞弊造成社會不公——“開豪車住經(jīng)適房”案等；

B207 其他。

以下的統(tǒng)計分析與前面的統(tǒng)計分析方法相同，即描述性統(tǒng)計分析、相關(guān)性分析、線性回歸分析和因子分析。 （見表4-表7）

1. 描述性統(tǒng)計分析：表4顯示，參與被調(diào)查者有75%對該問題進行多項選擇排序，均值最高的選項是“大老虎”腐敗案，說明被調(diào)查者認(rèn)為對政府公信力危害最大的首選“大老虎”腐敗案；均值最小的是選項“徇私舞弊”，標(biāo)準(zhǔn)差也最小，說明“徇私舞弊”腐敗對政府公信力的危害最小，并且被調(diào)查者看法相對較一致，其原因可能是徇私舞弊被披露得少，被調(diào)查者沒有認(rèn)識到其危害性；另外四種腐敗案件，均值和標(biāo)準(zhǔn)差的值接近，說明它們都被認(rèn)為是危害政府公信力的重要因素，但總體6個選項的標(biāo)準(zhǔn)差相接近，說明腐敗是危害政府公信力的重要因素。

2. 相關(guān)性分析： “大老虎”案與政府公信力相關(guān)系數(shù)較小，且不顯著（sig.=0.392），原因可能是目前國家治理腐敗的決心給公眾以信心，也可能“大老虎”相對公務(wù)員隊伍是少數(shù)。其他腐敗案與政府公信力關(guān)系密切，且都滿足顯著性水平。同時，“大老虎”腐敗案與“小蒼蠅”腐敗、“權(quán)大于法”腐敗和“徇私舞弊”，“徇私舞弊”腐敗與“權(quán)大于法”腐敗都存在相關(guān)關(guān)系，且滿足顯著性水平，由于相關(guān)系數(shù)不是太大（相關(guān)系數(shù)最大值為0.492，最小值為0.195），說明相關(guān)性不密切。

3. 回歸分析：從表5可知，腐敗與政府公信力程度關(guān)系是：危害政府公信力程度WH=0.054ד大老虎——周永康”案+0.074ד小蒼蠅——街道主任貪腐千萬元”案+0.045ד石油系統(tǒng)腐敗等——直接導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失”案+0.074ד山西官場腐敗窩案等——官商勾結(jié)”案+0.056ד權(quán)大于法——強拆、強征案等”+0.066ד徇私舞弊造成社會不公——‘開豪車住經(jīng)適房案等” – 0.062，這里WH值在0和1之間。

4. 因子分析。從表6和表7的因子分析（Bartlett的球形檢驗，滿足顯著性水平要求）結(jié)果是：由“大老虎”腐敗和“權(quán)大于法——強征、強拆”腐敗、“徇私舞弊造成社會不公”腐敗組成的第1個因子，能夠解釋所有變量的26.915%，是方差貢獻最大的一個主成分，前三個因子解釋了所有變量的64.70%，且特征值都大于1。因此，可以提取3個公共因子。這三個公因子分別是：與民眾密切的腐敗、官場的隱性腐敗和國家利益直接受損的腐敗，其中與民眾密切的腐敗對政府公信力影響最大。

（三）政府部門與政府公信力分析

問題B3：如果您到政府部門辦事，認(rèn)為下列哪些現(xiàn)象比較影響政府的形象？（ ）按影響程度從大到小排序。

B301 “踢皮球”，找各種理由不辦事；

B302 門難進，臉難看，話難聽；

B303 不打點，辦不了事 ；一打點，就辦成事；

B304 打點之后，不辦事；

B305 為黨辦事，不為民辦事；

B306 官僚作風(fēng)嚴(yán)重，辦事效率低下；

B307 需要托關(guān)系，才容易辦事；

B308 其他。

問題B3的統(tǒng)計分析。（見表8-表9）

從表8可看出，被調(diào)查者中79%的人進行了多項選擇排序，首選政府部門“踢皮球”不辦事為最影響政府公信力的因素；“為黨辦事，不為民辦事”是影響政府公信力最小的因素，其標(biāo)準(zhǔn)差也最小，說明調(diào)查者有較一致的看法。

從表9可看出，公民在政府部門辦事，公務(wù)員的不良辦事行為和辦事準(zhǔn)則，深刻影響政府公信力，除“打點之后，不辦事”這一項外，所列的公務(wù)員行為對政府公信力的都有較大的不良影響，其中可能由于“打點之后，不辦事”的現(xiàn)象發(fā)生得非常少，從而這種行為對政府公信力沒有什么影響。

（四）政府處理公眾事件方式與政府公信力的分析

問題B4：當(dāng)社會遇到公眾事務(wù)，諸如公共衛(wèi)生安全、網(wǎng)絡(luò)關(guān)注城管毆打瓜農(nóng)、礦難、群眾圍堵政府機構(gòu)或工作人員等事件時，您不愿見到什么處理方式？（ ）按厭惡程度從大到小排序。

B401 主觀臆斷型：如稱當(dāng)事工作人員不存在違規(guī)違法；

B402 冠冕堂皇型：如稱政府按規(guī)定處理程序處理；

B403 推卸責(zé)任型：如稱臨時工的個人行為；

B404 主動指責(zé)型：如稱***群眾的不當(dāng)行為導(dǎo)致；

B405 大事化小型：如稱已暫停***工作，一段時間后又恢復(fù)工作；

B406 拖延型：如稱已責(zé)成相關(guān)部門調(diào)查，靜待調(diào)查結(jié)果；

B407 其他。

問題B4的統(tǒng)計分析。（見表10-表11）

從表10可看出，68%的被調(diào)查者進行了多項選擇排序，均值最高的是“推卸責(zé)任型”選項，可能被報道的新聞中出現(xiàn)較多的是政府在推卸責(zé)任——“臨時工行為”，表明民眾最不愿見到政府在處理事件時，推脫責(zé)任；均值最小的是“拖延型”，雖然經(jīng)常報道的有“靜觀調(diào)查結(jié)果”，但最后被民眾遺忘了“什么時候出來結(jié)果，結(jié)果怎樣”，導(dǎo)致“拖延型”對政府公信力產(chǎn)生不良影響最??；標(biāo)準(zhǔn)差的值比較接近，表明被調(diào)查者對所有選項的選擇較分散，所列的政府處理公眾事件的方式，民眾都不滿意。

目前政府處理公眾事件的方式，公眾不太滿意，從表11可以看出，公眾對政府處理公眾事件的不滿意度與所列的處理方式密切相關(guān)，并呈現(xiàn)顯著性水平（概率值都小于0.05）。并且公眾對政府處理公眾事件的不滿意度與處理方式有如下大致線性關(guān)系：公眾對政府處理公眾事件的不滿意度CL=0.069×主觀臆斷型+0.057×冠冕堂皇型+0.068×推卸責(zé)任型+0.069×主動指責(zé)型+0.056×大事化小型+0.068×拖延型-0.142 （線性回歸結(jié)果摘要：R2=0.631，F(xiàn)統(tǒng)計量值為32.187，顯著性水平0.000，自變量的系數(shù)水平都滿足0.05要求，自相關(guān)性與共線性都不存在），這里CL的值在0和1之間。

（五）官官相護與政府公信力的分析

問題B5：有媒體梳理，6年來 82名較大官員免職中有29人復(fù)出。逾三成復(fù)出，您怎么看？（ ）按接受程度從大到小排序。

B501 應(yīng)該不得復(fù)出；

B502 復(fù)出符合規(guī)定，但是否合理，需公開；

B503 可以允許部分有能力官員復(fù)出；

B504 復(fù)出的又是新問題的開始；

B505 權(quán)力缺乏制度約束結(jié)果；

B506 相信政府；

B507 其他。

我們假設(shè)問題官員復(fù)出是一種官官相護行為。問題B5的統(tǒng)計分析。（見表12-表13）

表12顯示：有53%參與被調(diào)查者進行了該問題的多項選擇排序。被調(diào)查者認(rèn)為問題官員復(fù)出，兩種傾向觀點：一是根本否定，不得復(fù)出，二是雖然復(fù)出符合程序，但缺乏監(jiān)督；對于官員復(fù)出，完全“相信政府”這個觀點，接受者最少，其標(biāo)準(zhǔn)差也最小。說明公眾對這一看法的差異最小，即對復(fù)出官員的任命，大家一致不相信政府的決定。因此，官場中的官官相護對政府公信力產(chǎn)生了嚴(yán)重不良影響。

根據(jù)表13，從對官員復(fù)出的處理方法看，官官相護與“不得復(fù)出”不存在相關(guān)性，這與“官官相護”和“不得復(fù)出”的兩者對立的狀況相吻合；在0.05顯著性水平下，表明官官相護與官員復(fù)出存在較密切關(guān)系。可以看出，目前對官員的懲處力度不足，導(dǎo)致公眾不相信政府，影響政府公信力。

四、提高政府公信力的有效措施

問題B6：您認(rèn)為提高政府形象的有效措施是什么？（ ）按有效程度從大到小排序。

B601 治理腐??；

B602 政務(wù)公開——增強民眾知情權(quán)；

B603 執(zhí)政民主化——加強民眾參與；

B604 政府部門管理公正、公平、公開——加強民眾監(jiān)督；

B605 公共危機事件處理合理性；

B606 其他。

問題B6的統(tǒng)計分析。（見表14-表16）

對提高政府公信力的有效措施進行調(diào)查，表14顯示：73%的被調(diào)查者進行了多項選擇與排序，從均值看，被認(rèn)為首選有效的措施是“治理腐敗”和“加強公眾監(jiān)督實行政府部門管理的‘三公”；相對有效性最小的措施是“公共危機事件處理的合理性”。但從標(biāo)準(zhǔn)差看，標(biāo)準(zhǔn)差的值較接近，說明，所列措施被選分散，即都被認(rèn)為是較有效的提高政府公信力的措施。

相關(guān)性分析結(jié)果如下：各個選項的相關(guān)性分析同問題B1。提高政府公信力措施的有效性與各個措施的相關(guān)性分析結(jié)果是：提高政府公信力的各變量，在顯著性水平上存在相關(guān)性，即所列出的措施對提高政府公信力都是有一定效果的。另外，在所列的措施中，B604、B601與B603分別存在弱相關(guān)性；經(jīng)過對其進行因子分析，B601和B604有公共因子，B602、B603和B605存在公共因子，兩類因子可概括為加強對權(quán)力約束的制度建設(shè)以及加強公眾知情權(quán)和參與權(quán)。

從表16的線性回歸分析看，所有變量能夠解釋提高政府公信力的68.7%的變異量，所建線性回歸模型整體解釋變異量達到顯著水平。政府公信力有效性與所列措施的大致關(guān)系為：政府公信力有效性YX=0.075ד治理腐敗”+0.078ד政務(wù)公開”+0.055ד執(zhí)政民主化”+0.091ד政府部門管理公正、公平、公開”+0.058ד公共危機事件處理合理性” – 0.242 ，這里YX值在0和1之間。也就是，政府從加強對權(quán)力約束的制度建設(shè)和加強公眾知情權(quán)、參與權(quán)這兩個方面，可以有效提高政府公信力。

對政府公信力造成不良影響的社會現(xiàn)象有：政府及其部門應(yīng)用公共權(quán)力制造社會不公平，政府及其部門行使公共權(quán)力過程中缺乏信用，政府及其部門的政府公信力缺乏保證機制。提高政府公信力的具體措施是：在加強權(quán)力約束的制度建設(shè)方面，可以從有效治理腐敗等方面，讓政府的執(zhí)政能夠更多地接受公眾監(jiān)督等；在加強公眾知情權(quán)和參與權(quán)方面，可以增加政務(wù)的透明度、執(zhí)政民主化，客觀合理地處理公共危機事件，保障政府公信力。

五、評價政府公信力影響因素小結(jié)

影響民眾對政府的信任的因素很多，但總體上，與民眾關(guān)系密切、或民眾知情的事件，對政府公信力影響最大。

1. 影響政府公信力的因子有：政府及其部門應(yīng)用公共權(quán)力制造社會不公平，政府及其部門行使公共權(quán)力過程中缺乏信用，政府及其部門的政府公信力缺乏保證機制。

2. 腐敗是重要的影響政府公信力的事件，腐敗的類型有與民眾密切關(guān)聯(lián)的腐敗、官場的隱性腐敗和國家利益直接受損的腐敗，對政府公信力的不良影響程度逐漸遞減，主要是因為民眾了解的信息不同。

3. 從政府部門看，公務(wù)員的不良辦事行為和辦事準(zhǔn)則，深刻影響政府公信力，其中涉及政府處理公共事務(wù)時，推卸責(zé)任是對政府公信力影響最大的方式。

4. 從處理官員復(fù)出調(diào)查看，目前政府公信力較低，民眾普遍對政府處理方式方法持較大的意見，官官相護被認(rèn)為是一個普遍現(xiàn)象，民眾因此對政府行為抱有偏執(zhí)認(rèn)識，說明當(dāng)前政府行為存在不考慮民眾情緒的地方。

5. 關(guān)于提高政府公信力的最有效措施，民眾較一致的看法是反腐，民眾希望能夠通過自身參與和監(jiān)督來提高政府公信力。同時，民眾參與政務(wù)公開也是較有效的方式。

六、政府公信力的評價模型

通過前面對問題B1-B5的統(tǒng)計分析，影響政府公信力有三個維度，每個維度又有若干子目去衡量每個維度，評價政府公信力，政府可以主動，也可以被動地被公眾評價?？梢越⑷缦略u價模型，采取百分制評價，它既可以評價整個政府，也可以評價政府的一個部門；它既可以是政府或部門自身打分評價，也可以是民眾參與打分評價；它既可以是一次評價，也可以是多次評價（多次評價則取算術(shù)平均數(shù)）。政府部門還可以根據(jù)部門工作的性質(zhì)將系數(shù)進行調(diào)整，政府或其部門通過不斷評價政府公信力，促進執(zhí)政工作的改進，促進執(zhí)政制度的完善，提高政府公信力。

根據(jù)前文統(tǒng)計分析，建立政府公信力的評價模型如下：

政府公信力=[A×社會公平度+B×政府信用度+C×政府公信力保障度+D] ×100

其中，社會公平度=∑in-1Ai×政府或部門影響社會公平的i事項+An，∑iAi=1，影響社會公平的事項諸如是否腐敗，是否欺瞞公眾，涉及公眾的事務(wù)是否缺乏公平等。

政府信用度=∑im-1Bi×影響政府或部門信用i事項+Bm，∑imBi=1，影響政府或部門信用的事項諸如是否為民辦實事，是否全心全意為人民服務(wù)，政府政策的延續(xù)性等。

政府公信力保障度=∑ik-1Ci×保障政府公信力的i事項+Ck，∑ikCi=1，保障政府公信力的事項包括決策是否有民眾參與、知情，政府運行是否得到民眾監(jiān)督，部門運行是否在改進等。

D是指基本政府公信力，由于政府或部門執(zhí)政總要滿足公共需要，公眾必須相信執(zhí)政的代理人， 從而政府獲得最低程度的政府公信力。

評價模型機理如圖1所示：

政府通過一段時間（或一年），將公眾對政府的評價或政府自身評價，進行橫向或縱向比較，找出影響政府公信力的事項，促進完善，提高政府執(zhí)政水平，進而提高政府公信力。

參考文獻：

[1]呂維霞，王永貴.基于公眾感知的政府公信力影響因素分析[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社科版），2010，（7）：33-39.

[2]楊暢，王前.政府績效評估：中國政府公信力建設(shè)的價值與邏輯[J].倫理學(xué)研究，2011，（3）：80-84.

[責(zé)任編輯：任山慶；校對：黨 婷]