李錦

國(guó)企改革核心問(wèn)題是什么，人們各自做出自己的解釋?zhuān)娬f(shuō)紛紜，莫衷一是。我們并不指望國(guó)企改革有速效藥，但是仍然為很多人的解讀是否找到病根、是否能夠解決問(wèn)題而存有擔(dān)心。也就是說(shuō)，我為這場(chǎng)改革能不能激發(fā)國(guó)企活力而擔(dān)心。從2012年起，我便提出：國(guó)企改革焦點(diǎn)是經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須使所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)。改革的辦法是在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間切兩刀。一刀是成立國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)公司，從組織體制上切開(kāi)政府與企業(yè)的聯(lián)系；一刀從運(yùn)行機(jī)制上切開(kāi)出資人代表與職業(yè)經(jīng)理人的聯(lián)系，使得國(guó)有企業(yè)成為獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，充滿活力才可能成為現(xiàn)實(shí)。這就是我的“兩權(quán)分離論——切兩刀論”。

因此，國(guó)企改革的主體內(nèi)容是經(jīng)營(yíng)權(quán)改革，而不是所有權(quán)改革。今年五月，對(duì)國(guó)企改革連續(xù)出臺(tái)兩份重要文件，把所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)向前推進(jìn)一步?？吹健扒袃傻墩摗痹趯?shí)踐中體現(xiàn)，心里自然是高興的。

兩份重要文件圍繞一個(gè)核心

5月4日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，2017年年底前基本完成國(guó)有企業(yè)公司制改革，意味著公司制改革進(jìn)入“最后一公里”的收尾階段。

5月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》，對(duì)國(guó)資監(jiān)管方式和國(guó)資委職能轉(zhuǎn)變作出系統(tǒng)性安排?！斗桨浮凤@示，共有43項(xiàng)國(guó)資監(jiān)管事項(xiàng)被調(diào)整。

前一個(gè)文件，是講的《意見(jiàn)》，后一個(gè)文件是講的《推進(jìn)方案》。講《意見(jiàn)》的是頂層設(shè)計(jì)“1+N”的組成部分，指導(dǎo)意見(jiàn)發(fā)了好幾年了，性質(zhì)仍然是設(shè)計(jì)，人們關(guān)注的興趣少些?？梢砸暈槭乔耙浑A段的收尾。

不過(guò)，兩個(gè)文件圍繞一個(gè)核心，就是市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。后一個(gè)文件更貼近現(xiàn)實(shí)，更接近國(guó)企改革的核心，牽涉到國(guó)資委加快向管資本轉(zhuǎn)型，回歸出資人身份。新出臺(tái)的文件明確了國(guó)資委作為出資人的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單，從內(nèi)容上看，是國(guó)資改革引領(lǐng)國(guó)企改革；從過(guò)程來(lái)看，是由頂層設(shè)計(jì)到落地，開(kāi)始拉開(kāi)“政策落地”的大幕。

從所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)來(lái)看，《方案》重在講國(guó)資委與國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)公司關(guān)系，從組織體制上切開(kāi)政府與企業(yè)的聯(lián)系；《意見(jiàn)》是從運(yùn)行機(jī)制上切開(kāi)出資人代表與職業(yè)經(jīng)理人的聯(lián)系。

國(guó)企改革究竟要解決什么

本來(lái)，中國(guó)的企業(yè)改革有兩條路可以選擇，一條是所有權(quán)改革，一條是經(jīng)營(yíng)權(quán)改革。圍繞國(guó)有化或私有化的學(xué)者基本上屬于所有權(quán)改革論，我強(qiáng)調(diào)的是另一條路，經(jīng)營(yíng)權(quán)改革，把所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，這是“切兩刀論”的選擇。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制整體追求與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)融合的背景下，國(guó)家所有權(quán)和現(xiàn)實(shí)中的公共財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的集中已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)了。因此，如果僅僅只是從現(xiàn)有的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和法律文本的意義角度來(lái)討論國(guó)有企業(yè)活力的時(shí)候，國(guó)企改革的種種做法事實(shí)上就成了一個(gè)難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。甚至，國(guó)企改革根本就不要搞。因此解決所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，做到政府放權(quán)，我們才可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的融合。必須從根本上認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有理論與法律制度的缺陷，以及支持這種制度背后的理論缺陷，必須從指導(dǎo)思想的理論科學(xué)化和制度科學(xué)化入手，解決所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)問(wèn)題，才能夠找到解決國(guó)有企業(yè)問(wèn)題的突破口。

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，企業(yè)不能成為獨(dú)立的市場(chǎng)的主體，政企分開(kāi)這個(gè)改革開(kāi)始以來(lái)最大的難點(diǎn)，沒(méi)有解決。2003年3月，專(zhuān)司中央國(guó)有企業(yè)出資人職能和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能的國(guó)務(wù)院國(guó)資委正式成立。到2004年6月，各?。▍^(qū)、市）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相繼組建，由此國(guó)有資產(chǎn)管理體制逐步理順，為以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管創(chuàng)造了較好的體制基礎(chǔ)。十多年來(lái)，國(guó)資委雖然在國(guó)企發(fā)展壯大過(guò)程中發(fā)揮了很大的作用，但其監(jiān)管的弊端也日益突出。2013年召開(kāi)的中共十八屆三中全會(huì)明確提出，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。

所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)不分，政府對(duì)企業(yè)伸手太長(zhǎng)，使得經(jīng)濟(jì)效率難以提高。政府“婆婆”似的微觀管理，不斷侵蝕企業(yè)的自主決策權(quán)；盡管不少國(guó)企都組建了董事會(huì)，但權(quán)責(zé)不明，董事長(zhǎng)往往剝奪總經(jīng)理的經(jīng)營(yíng)權(quán)。所有權(quán)代理人鏈條太長(zhǎng)，鏈條末端董事長(zhǎng)代理權(quán)太集中，高官貪腐風(fēng)險(xiǎn)加大。以上所舉，都是脫離市場(chǎng)所致。當(dāng)前，國(guó)資委實(shí)行的管人、管事、管資產(chǎn)三位一體的監(jiān)督管理模式，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為是一種以行政代替市場(chǎng)、以管制代替監(jiān)管的模式，既是“老板”又是“婆婆”，既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”。這種模式的缺點(diǎn)是管得太多太細(xì)、監(jiān)管與改革分裂、改革不配套，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人沒(méi)有市場(chǎng)化，缺乏市場(chǎng)化退出通道，容易導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，市場(chǎng)無(wú)法真正在資源配置中起決定性作用，企業(yè)活力不足。

改變國(guó)有資產(chǎn)管理體制是營(yíng)造新型框架，在政府和市場(chǎng)之間設(shè)立了一個(gè)“隔離帶”，讓企業(yè)完全走向市場(chǎng)，這是新一輪改革的選擇。2015年9月的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》針對(duì)國(guó)資管理中長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，進(jìn)一步劃清了國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的職責(zé)邊界，要求監(jiān)管從管企業(yè)、管資產(chǎn)中抽身出來(lái)，從“什么都管”轉(zhuǎn)為“管資本為主”。這實(shí)質(zhì)上是在政府和市場(chǎng)之間設(shè)立了一個(gè)“隔離帶”，有助于真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，確立國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，也有利于監(jiān)管者能把更多精力放在國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局、保值增值和規(guī)范資本運(yùn)作等工作上來(lái)。向以管資本為主轉(zhuǎn)變，要抓好“兩個(gè)清單、三個(gè)歸位、四個(gè)重點(diǎn)”?！皟蓚€(gè)清單”，就是科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，做到該管的科學(xué)管理、決不缺位，不該管的依法放權(quán)、決不越位；“三個(gè)歸位”，就是將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位；“四個(gè)重點(diǎn)”，就是重點(diǎn)管好國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全。

現(xiàn)在管資本的實(shí)施方案出來(lái)了。《方案》指出，過(guò)去國(guó)資監(jiān)管存在越位、缺位、錯(cuò)位等問(wèn)題。國(guó)資委長(zhǎng)期將所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、分配權(quán)一把抓，在本應(yīng)屬于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)領(lǐng)域干預(yù)太多，影響了企業(yè)的發(fā)展。此次公布的《方案》提出，科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表國(guó)務(wù)院依法履行出資人職責(zé)，專(zhuān)司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使社會(huì)公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。

準(zhǔn)確定位非常重要。要理解這里有“兩個(gè)不”，就是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不行使公共管理職能，將其歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位；不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，將應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)。特別是經(jīng)營(yíng)權(quán)下放，交給企業(yè)。作為出資人是所有權(quán)的代表，管資本而不管經(jīng)營(yíng)或者少管經(jīng)營(yíng)，國(guó)資委將回歸真正的出資人身份。

管“資本”對(duì)應(yīng)什么？就是不管“經(jīng)營(yíng)”。管資本為主，不是不管企業(yè)，而是不管企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上以此實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分開(kāi)。管資本的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)在這里。就是放權(quán)，放經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)然，所有權(quán)是不能放的。

國(guó)企改革關(guān)鍵點(diǎn)：“放權(quán)”與“讓權(quán)”

所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)怎樣分離，從放權(quán)開(kāi)始。改革成功與否，最后將決定于“放”、“讓”二字。根據(jù)《方案》，國(guó)資委將精簡(jiǎn)43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，其中取消事項(xiàng)26項(xiàng)、下放事項(xiàng)9項(xiàng)、授權(quán)事項(xiàng)8項(xiàng)。這43項(xiàng)被精簡(jiǎn)的國(guó)有資本監(jiān)管事項(xiàng)，就是國(guó)資委的放權(quán)清單。

在26項(xiàng)取消事項(xiàng)中，基本上是經(jīng)營(yíng)范圍，總體可劃分為五種類(lèi)型。一是國(guó)資委直接實(shí)施類(lèi)事項(xiàng)，如直接規(guī)范上市公司國(guó)有股東行為，中央企業(yè)境外產(chǎn)權(quán)管理狀況檢查等；二是審批類(lèi)事項(xiàng)，如審批中央企業(yè)子企業(yè)分紅權(quán)激勵(lì)方案，審批中央企業(yè)重組改制中離退休和內(nèi)退人員相關(guān)費(fèi)用預(yù)提方案；三是備案類(lèi)事項(xiàng)，如對(duì)中央企業(yè)賬銷(xiāo)案存的事前備案；四是指導(dǎo)類(lèi)事項(xiàng)，包括對(duì)中央企業(yè)的指導(dǎo)事項(xiàng)，如指導(dǎo)中央企業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)選聘、指導(dǎo)中央企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)工作等；以及對(duì)地方國(guó)資委、地方國(guó)有企業(yè)的指導(dǎo)事項(xiàng)，如指導(dǎo)地方國(guó)資委新聞宣傳工作，指導(dǎo)地方國(guó)有企業(yè)重組改制上市管理；五是評(píng)比類(lèi)事項(xiàng)，如聯(lián)合開(kāi)展全國(guó)企業(yè)管理現(xiàn)代化創(chuàng)新成果評(píng)審和推廣，組織中國(guó)技能大賽、中央企業(yè)職工技能比賽。這些取消事項(xiàng)，與管資本為主的導(dǎo)向相關(guān)度較小，且多屬于企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策，或?qū)儆谘由斓阶悠髽I(yè)、延伸到地方國(guó)資國(guó)企的事項(xiàng)。通過(guò)精簡(jiǎn)取消，可以促使國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步集中監(jiān)管資源，突出監(jiān)管重點(diǎn)。

此前，地方國(guó)企的重組、改制、上市都需上報(bào)地方國(guó)資委，再由地方上報(bào)給國(guó)務(wù)院國(guó)資委審批，這一狀況不利于激發(fā)國(guó)企活力，部分國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人也可能以沒(méi)有決定權(quán)為由推卸國(guó)資流失的責(zé)任。取消這些事項(xiàng)都是為了放寬國(guó)企的經(jīng)營(yíng)權(quán)，有助于簡(jiǎn)化審批程序，激發(fā)企業(yè)活力。實(shí)際上，企業(yè)的重組、改制、上市都是經(jīng)營(yíng)過(guò)程中比較常見(jiàn)的行為，但是在我國(guó)運(yùn)行多年的國(guó)資管理體系下，國(guó)企的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)界限不明晰，就出現(xiàn)了各級(jí)國(guó)資委不僅擁有國(guó)企的所有權(quán)，也全程過(guò)問(wèn)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)情況的現(xiàn)象。現(xiàn)在，這些問(wèn)題終于解決了。

在9項(xiàng)下放事項(xiàng)中，基本上是所有權(quán)范圍，均為審批類(lèi)事項(xiàng)，涉及國(guó)有股權(quán)的日常管理和增持減持。其中，涉及地方國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)和中央企業(yè)子企業(yè)的國(guó)有股權(quán)流動(dòng)事項(xiàng)，直接下放給地方國(guó)資委和中央企業(yè)。涉及規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)限范圍以內(nèi)的國(guó)有出資企業(yè)股權(quán)流轉(zhuǎn)的，下放給國(guó)有出資企業(yè)。如審批未導(dǎo)致上市公司控股權(quán)轉(zhuǎn)移的國(guó)有股東通過(guò)證券交易系統(tǒng)增持、協(xié)議受讓、認(rèn)購(gòu)上市公司發(fā)行股票等事項(xiàng)，審批未觸及證監(jiān)會(huì)規(guī)定的重大資產(chǎn)重組標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)有股東與所控股上市公司進(jìn)行資產(chǎn)重組事項(xiàng)等。

兩個(gè)文件中，力度最大的是經(jīng)理層成員選聘、經(jīng)理層成員業(yè)績(jī)考核、經(jīng)理層成員薪酬管理。這一條授權(quán)，規(guī)定范圍是授予落實(shí)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)企業(yè)，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)。如果包括總經(jīng)理，那么央企總經(jīng)理便由董事會(huì)決定了。這是第一次這樣明確披露。將國(guó)資委和中組部對(duì)于經(jīng)營(yíng)性干部即職業(yè)經(jīng)理人的考核與任免權(quán)力還給國(guó)企董事會(huì)；由董事會(huì)向全社會(huì)“真正公開(kāi)”選聘，并給予市場(chǎng)化的薪酬待遇。這便是我們說(shuō)的“切兩刀”的聚焦點(diǎn)。

國(guó)資改革的方向就是，去行政化，在經(jīng)理層讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事。此次的《方案》是具體落實(shí)細(xì)則。目前，國(guó)企一個(gè)突出的問(wèn)題是企業(yè)家的泛行政化。國(guó)有企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)均有官職，在實(shí)業(yè)類(lèi)國(guó)企中，不僅是黨委書(shū)記，連董事長(zhǎng)、總經(jīng)理都是由國(guó)資委任命的。一些國(guó)企高管職位很可能成為某些政府官員晉升過(guò)程中的驛站，或者一些退休官員的歸宿。這種機(jī)制很可能導(dǎo)致一些國(guó)企唯上是聽(tīng)，無(wú)法按照市場(chǎng)規(guī)律經(jīng)營(yíng)，直接或間接造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。顯然，職業(yè)經(jīng)理人制度將被推到改革的前臺(tái)。

職業(yè)經(jīng)理人一直是國(guó)企公司制改革方面的熱點(diǎn)。值得關(guān)注的是，《意見(jiàn)》明確提出，建立規(guī)范的經(jīng)理層授權(quán)管理制度，對(duì)經(jīng)理層成員實(shí)行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)、與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相掛鉤的差異化薪酬分配制度，國(guó)有獨(dú)資公司經(jīng)理層逐步實(shí)行任期制和契約化管理，有序推進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人制度建設(shè)，逐步擴(kuò)大職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍，有序?qū)嵭惺袌?chǎng)化薪酬，探索完善中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制，并暢通企業(yè)經(jīng)理層成員與職業(yè)經(jīng)理人的身份轉(zhuǎn)換通道。

《意見(jiàn)》還鼓勵(lì)探索董事會(huì)通過(guò)差額方式選聘經(jīng)理層成員，對(duì)提高職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍的數(shù)量和質(zhì)量都有較大意義。未來(lái)國(guó)企法人治理制度仍需解決如何切實(shí)使董事會(huì)、一把手權(quán)力下放給經(jīng)理層的問(wèn)題，應(yīng)盡快制定相關(guān)條例，將加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入公司法和國(guó)有資產(chǎn)管理法，形成互相制衡、權(quán)責(zé)清晰的國(guó)有企業(yè)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)。

三級(jí)管理架構(gòu)正在形成

原來(lái)，國(guó)資委與企業(yè)兩層的結(jié)構(gòu)，那現(xiàn)在中間又加了一個(gè)國(guó)有資本投資管理，投資運(yùn)營(yíng)公司，變成了三層結(jié)構(gòu)。投資運(yùn)營(yíng)公司下面是企業(yè)經(jīng)營(yíng)，投資運(yùn)營(yíng)公司是管理為主，上面是個(gè)“監(jiān)”，下面是個(gè)“管”，再下面是個(gè)“營(yíng)”，三個(gè)層次。實(shí)際上是把國(guó)資委的監(jiān)管分成兩塊，國(guó)資委權(quán)限下放到派出機(jī)構(gòu)了。

這樣就可以清楚地劃分出國(guó)有經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)時(shí)的管理層級(jí)和各層級(jí)的管理界限，從而真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，將政府和企業(yè)剝離開(kāi)來(lái)，以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，突出國(guó)有資本運(yùn)作，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)資委從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。