劉 凱 張瑞凱

低收入家庭的失業(yè)與就業(yè)：人群、趨勢(shì)及國(guó)際比較

劉 凱 張瑞凱

失業(yè)問(wèn)題是低收入家庭的頑疾。本研究使用“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”數(shù)據(jù)庫(kù)2012年、2013年、2014年和2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)，深入剖析了低收入群體的失業(yè)特征、就業(yè)渠道和就業(yè)救助服務(wù)利用情況。研究發(fā)現(xiàn)，低收入家庭面臨非常嚴(yán)峻的失業(yè)問(wèn)題，其中農(nóng)村低收入家庭喪失勞動(dòng)能力的問(wèn)題以及城市低收入家庭的失業(yè)無(wú)業(yè)和喪失勞動(dòng)能力的問(wèn)題嚴(yán)重，進(jìn)城務(wù)工家庭的失業(yè)、無(wú)業(yè)問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)；低收入家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力的就業(yè)渠道以非正式為主，超過(guò)一半的低收入家庭沒(méi)有使用過(guò)就業(yè)救助服務(wù)。本文亦對(duì)中西方就業(yè)救助制度進(jìn)行了系統(tǒng)地比較。在此基礎(chǔ)上，本文提出加強(qiáng)非營(yíng)利組織和社區(qū)在就業(yè)救助中的角色以及建立長(zhǎng)期的就業(yè)追蹤制度等政策建議。

低收入家庭；失業(yè)；就業(yè)渠道；就業(yè)救助；國(guó)際比較

一、研究背景

就業(yè)不僅是每一位勞動(dòng)者生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和基本保障，也是其融入社會(huì)、共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的基本條件。同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，個(gè)人身份和職業(yè)認(rèn)同是交織在一起的，工作是個(gè)人自尊和自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要來(lái)源?；诖耍瑢?duì)于許多社會(huì)成員來(lái)說(shuō)，失業(yè)對(duì)他們的影響遠(yuǎn)不止是經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)的緊張；失去工作的同時(shí)，他們也失去了“自己”。

（一）低收入群體的失業(yè)與就業(yè)問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，失業(yè)成為困擾整個(gè)社會(huì)尤其是廣大低收入群體的一大頑疾。新技術(shù)的應(yīng)用以及新興產(chǎn)業(yè)的興起和壯大，使得那些技術(shù)含量低、對(duì)從業(yè)人員勞動(dòng)技能要求低、資源需求量大的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)被逐步代替，進(jìn)而產(chǎn)生失業(yè)問(wèn)題；而文化程度低、缺乏專業(yè)技能的低收入家庭面臨的就業(yè)危機(jī)更為突出，即使其能夠成功就業(yè)，也只能進(jìn)入極具不穩(wěn)定性的低端勞動(dòng)力市場(chǎng)，時(shí)刻有可能返回到失業(yè)和貧困狀態(tài)。調(diào)查顯示，2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)低收入家庭的失業(yè)率高達(dá)23.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的4.05%；“家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力沒(méi)有工作”在致貧因素中排第一位，失業(yè)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)貧困階層擴(kuò)大的主要原因。①林閩鋼、梁譽(yù)、劉璐嬋：《中國(guó)貧困家庭類型、需求和服務(wù)支持研究——基于“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”項(xiàng)目的調(diào)查》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014（5）。

當(dāng)務(wù)之急是提高低收入群體的就業(yè)能力。有學(xué)者建言，可通過(guò)增強(qiáng)該群體的社會(huì)責(zé)任意識(shí)、加強(qiáng)社會(huì)救助立法中就業(yè)與低保的關(guān)聯(lián)性、提高該群體的自立意識(shí)等措施提高其就業(yè)意愿和能力。①黃晨熹：《城市低保對(duì)象求職行為的影響因素及相關(guān)制度安排研究——以上海為例》，《社會(huì)學(xué)研究》，2007（1）。其中，就業(yè)制度和低保制度的協(xié)作關(guān)系被普遍倡導(dǎo)。低保金的領(lǐng)取不再被認(rèn)為僅僅是一種權(quán)利，更應(yīng)該成為促使低收入家庭主動(dòng)就業(yè)的政策工具，例如可將低保金的發(fā)放與參加就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育或求職綁定，或?qū)⒌捅＝疝D(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)低收入家庭的勞動(dòng)津貼。②李迎生、肖一帆：《城市低保制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境與改革的路徑選擇》，《江海學(xué)刊》，2007。此外，政府責(zé)任亦被強(qiáng)調(diào)。學(xué)者呼吁政府應(yīng)創(chuàng)造更多的公益性崗位，鼓勵(lì)興辦社會(huì)企業(yè)，吸收有勞動(dòng)能力的低收入人群。③韓克慶、郭瑜：《“福利依賴”是否存在?——中國(guó)城市低保制度的一個(gè)實(shí)證研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012。

（二）中西方就業(yè)救助政策概覽

失業(yè)亦是一項(xiàng)國(guó)際性難題。為緩解失業(yè)問(wèn)題帶來(lái)的社會(huì)沖擊，許多國(guó)家開(kāi)始推行“一項(xiàng)針對(duì)生活貧困、有勞動(dòng)能力但就業(yè)困難的失業(yè)人員給予就業(yè)扶持和幫助的制度”，即就業(yè)救助政策（Unemployment Assistance）。④楊德敏：《就業(yè)援助:社會(huì)救助立法的基本取向》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2012（12）。20世紀(jì)70年代，傳統(tǒng)的福利國(guó)家面臨重重危機(jī)，經(jīng)濟(jì)滯脹、就業(yè)崗位減少造成失業(yè)率大幅度攀升，同時(shí)，普惠型的福利制度衍生出嚴(yán)重的福利依賴問(wèn)題。鑒于此，英國(guó)、德國(guó)、瑞典、美國(guó)等國(guó)家開(kāi)始檢討“福利陷阱”，重點(diǎn)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)、就業(yè)救助制度進(jìn)行大刀闊斧的改革，以此來(lái)解決失業(yè)問(wèn)題。例如，英國(guó)、美國(guó)對(duì)就業(yè)救助制度進(jìn)行改革，提倡“工作換福利”，將工作與福利掛鉤，把福利享受轉(zhuǎn)為福利投資，將在領(lǐng)取失業(yè)救助金期間是否積極尋找工作、是否參加就業(yè)技能培訓(xùn)、是否接受職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)提供的工作崗位、是否完成一定時(shí)間和任務(wù)的工作等作為獲得就業(yè)救助的必要條件。⑤劉曉梅、西萌、滿清喆：《自立性援助:低收入者就業(yè)援助理念與政策》，《中國(guó)勞動(dòng)》，2013（5）。歐盟則重點(diǎn)實(shí)施“積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策”，主張通過(guò)在經(jīng)濟(jì)、培訓(xùn)、教育等領(lǐng)域由政府和個(gè)人共同投資，要求失業(yè)者參加職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育、企業(yè)實(shí)習(xí)和崗位輪換等，來(lái)增強(qiáng)福利受益人群進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的能力，提高其就業(yè)能力。⑥闞閱：《提升技能、促進(jìn)就業(yè)與教育投資:歐盟金融危機(jī)應(yīng)對(duì)策略解析》，《全球教育展望》，2009（9）。

我國(guó)針對(duì)失業(yè)人群和就業(yè)困難人群的就業(yè)救助政策始于2002 年，當(dāng)年的中央12號(hào)文件首次提出建立再就業(yè)救助制度，要求各級(jí)政府建立公共就業(yè)服務(wù)制度，對(duì)下崗職工和所有登記失業(yè)人員提供免費(fèi)就業(yè)服務(wù)。到2007年，各地普遍建立了“出現(xiàn)一戶、援助一戶、穩(wěn)定一戶”的動(dòng)態(tài)工作機(jī)制。中國(guó)共產(chǎn)黨的十七大報(bào)告明確指出：“要完善面向所有困難群眾的就業(yè)救助制度，及時(shí)幫助零就業(yè)家庭解決就業(yè)困難?！痹谶@些工作的基礎(chǔ)上，2008年1月，我國(guó)施行《就業(yè)促進(jìn)法》，其中專門(mén)設(shè)置了就業(yè)救助章節(jié)，要求各級(jí)人民政府建立健全就業(yè)援助制度，采取稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等辦法，通過(guò)公益性崗位安置等途徑，對(duì)就業(yè)困難人員實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助。2014年5月1日，我國(guó)施行第一部統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)救助制度的行政法規(guī)《社會(huì)救助暫行辦法》，就業(yè)救助成為八項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目之一。⑦韓克慶：《就業(yè)救助的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與制度思考》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2016（10）。就業(yè)救助成為我國(guó)社會(huì)救助體系中的一項(xiàng)重要制度安排。

（三）研究問(wèn)題及研究意義

低收入群體的失業(yè)和就業(yè)問(wèn)題不僅是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)關(guān)系到我國(guó)社會(huì)發(fā)展和國(guó)計(jì)民生的重大社會(huì)問(wèn)題。詳細(xì)梳理我國(guó)低收入家庭的就業(yè)和失業(yè)特征以及就業(yè)救助政策實(shí)施情況，有利于推動(dòng)建立和改革針對(duì)低收入家庭的就業(yè)救助制度的進(jìn)程，提高該群體的就業(yè)率和就業(yè)質(zhì)量，減少失業(yè)帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)沖突。

本文將分人群分析低收入家庭的失業(yè)特征及趨勢(shì)、就業(yè)渠道和使用就業(yè)救助服務(wù)的情況；此外，本文還將結(jié)合西方發(fā)達(dá)國(guó)家推行就業(yè)救助制度的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)比我國(guó)和西方的就業(yè)救助制度的異同。鑒于就業(yè)救助制度在我國(guó)建立時(shí)間不長(zhǎng)，相關(guān)的調(diào)查和研究尚未充分開(kāi)展，本研究的開(kāi)展將提高各界對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)積累和重新認(rèn)識(shí)，研究的過(guò)程和結(jié)論亦將為我國(guó)針對(duì)低收入人群的就業(yè)政策設(shè)計(jì)提供扎實(shí)可靠的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

二、研究數(shù)據(jù)與指標(biāo)設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源與簡(jiǎn)介

本研究使用“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”數(shù)據(jù)庫(kù)2012年、2013年、2014年和2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)?！爸袊?guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”是民政部一項(xiàng)全國(guó)性追蹤調(diào)查研究項(xiàng)目，從2008年開(kāi)始實(shí)施，2012年開(kāi)始數(shù)據(jù)調(diào)查和收集，目前已經(jīng)形成針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭較為全面、完整且具有全國(guó)代表性的數(shù)據(jù)庫(kù)。每年度開(kāi)展的調(diào)查反映的是城鄉(xiāng)低收入家庭在上一年度的具體情況，因此本研究分別使用“2011年數(shù)據(jù)”“2012年數(shù)據(jù)”“2013年數(shù)據(jù)”和“2014年數(shù)據(jù)”來(lái)指代各數(shù)據(jù)庫(kù)。調(diào)查對(duì)象“城鄉(xiāng)困難家庭”由領(lǐng)取低保的困難家庭、未領(lǐng)取低保的低收入家庭和具有農(nóng)村戶籍的進(jìn)城務(wù)工低收入家庭組成。在操作過(guò)程中運(yùn)用多階段整體抽樣，按照“全國(guó)—省—區(qū)（縣）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—戶”的順序逐步抽?。辉诔槿〉絽^(qū)（縣）后，運(yùn)用區(qū)縣民政部門(mén)登記、掌握的“低保戶和困難戶社會(huì)救助對(duì)象名錄”“救助申請(qǐng)家庭（低保退出家庭）、其他生活困難戶名錄”“農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員流動(dòng)人口戶”為抽樣框，隨機(jī)抽取被訪對(duì)象。同時(shí)結(jié)合參與過(guò)前幾期調(diào)查的樣本家庭名單，抽取部分跟蹤家庭。

2011年、2012年和2013年數(shù)據(jù)各抽取了10個(gè)省、市、自治區(qū)，包括安徽?。▋H2011年和2012年數(shù)據(jù)）、甘肅省、廣西壯族自治區(qū)、貴州省、湖北?。▋H2013年數(shù)據(jù)）、湖南省、遼寧省、山東省、陜西省、山西省以及重慶市；2014年數(shù)據(jù)抽取了除西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、臺(tái)灣省、香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)外的所有省份，合計(jì)29個(gè)省、市、自治區(qū)。2011年數(shù)據(jù)包括8336戶農(nóng)村家庭和8212戶城鎮(zhèn)家庭；2012年數(shù)據(jù)包括6166戶農(nóng)村家庭、6062戶城鎮(zhèn)家庭和3162戶進(jìn)城務(wù)工家庭；2013年數(shù)據(jù)包括9432戶農(nóng)村家庭、8848戶城鎮(zhèn)家庭和4247戶進(jìn)城務(wù)工家庭；2014年數(shù)據(jù)包括4232戶農(nóng)村家庭、7338戶城鎮(zhèn)家庭和2609戶進(jìn)城務(wù)工家庭。

（二）指標(biāo)設(shè)計(jì)與分析策略

本研究將分年份、分城鄉(xiāng)（包括進(jìn)城務(wù)工家庭）總結(jié)低收入家庭的就業(yè)和失業(yè)特征，主要包括三方面內(nèi)容：第一，低收入家庭失業(yè)率。本研究將失業(yè)問(wèn)題界定為兩方面——?jiǎng)趧?dòng)年齡內(nèi)“失業(yè)、無(wú)業(yè)”問(wèn)題和勞動(dòng)年齡內(nèi)“喪失勞動(dòng)能力”問(wèn)題。低收入失業(yè)家庭被界定為至少包括一名失業(yè)成員的低收入家庭。因此，低收入家庭失業(yè)率被設(shè)定為至少包括一名失業(yè)成員的低收入家庭占所有低收入家庭的比例。本研究亦描述低收入家庭失業(yè)無(wú)業(yè)成員的失業(yè)時(shí)間。第二，低收入家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力就業(yè)渠道。這些渠道主要包括靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、政府提供公益性崗位、社區(qū)介紹、親友介紹、直接到用人單位應(yīng)聘、參加各種招聘會(huì)和通過(guò)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)求職。本研究將描述低收入家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力利用這些渠道選擇就業(yè)的比例。第三，低收入家庭使用就業(yè)救助服務(wù)項(xiàng)目情況。這些項(xiàng)目主要包括扶貧資金、職業(yè)介紹、稅收優(yōu)惠、小額低息貸款、技術(shù)支持、結(jié)對(duì)幫扶、有償培訓(xùn)和免費(fèi)培訓(xùn)。本研究將描述低收入家庭使用這些就業(yè)救助服務(wù)項(xiàng)目的比例。

此外，本研究選取美國(guó)、英國(guó)和歐盟等西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)作為比較對(duì)象，通過(guò)文獻(xiàn)綜述，詳細(xì)梳理我國(guó)和這些國(guó)家地區(qū)的就業(yè)救助政策的異同。具體來(lái)講，研究將從就業(yè)救助政策名稱、政策對(duì)象、是否需要家計(jì)調(diào)查、救助方式和資金來(lái)源等五個(gè)方面分別梳理各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的情況，進(jìn)而從救助對(duì)象、救助內(nèi)容和方式、救助主體及資金來(lái)源、公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)、失業(yè)保險(xiǎn)等維度對(duì)比中西方就業(yè)救助政策的差異。

三、研究結(jié)果

（一）低收入家庭的失業(yè)問(wèn)題

低收入家庭面臨較為嚴(yán)重的失業(yè)問(wèn)題。圖1顯示了三類低收入家庭的總體失業(yè)率（失業(yè)、無(wú)業(yè)和喪失勞動(dòng)能力）。人群比較顯示，城鎮(zhèn)低收入家庭的總體失業(yè)率最高，農(nóng)村低收入家庭次之，進(jìn)城務(wù)工低收入家庭最低。以2014年為例，51%的城鎮(zhèn)低收入家庭、37%的農(nóng)村低收入家庭和20%的進(jìn)城務(wù)工低收入家庭至少有一名失業(yè)人員。趨勢(shì)比較顯示，農(nóng)村低收入家庭的失業(yè)問(wèn)題隨時(shí)間變化呈現(xiàn)先降后升的趨勢(shì)；城鎮(zhèn)低收入家庭的失業(yè)問(wèn)題隨時(shí)間變化較為穩(wěn)定，始終保持在50%上下；進(jìn)城務(wù)工低收入家庭則隨時(shí)間推移面臨日益升高的失業(yè)率問(wèn)題。

圖1 低收入家庭總體失業(yè)率

圖2 低收入家庭失業(yè)率：失業(yè)無(wú)業(yè)和喪失勞動(dòng)能力問(wèn)題

圖2 分失業(yè)、無(wú)業(yè)問(wèn)題和喪失勞動(dòng)能力問(wèn)題展示了低收入家庭失業(yè)率問(wèn)題。人群比較顯示，城鎮(zhèn)低收入家庭面臨失業(yè)、無(wú)業(yè)問(wèn)題的比例最高，進(jìn)城務(wù)工家庭次之，農(nóng)村家庭最低；而農(nóng)村低收入家庭面臨喪失勞動(dòng)能力問(wèn)題的比例最高，城鎮(zhèn)低收入家庭次之，進(jìn)城務(wù)工家庭最低。趨勢(shì)比較顯示，隨著時(shí)間推移，城鎮(zhèn)低收入家庭的失業(yè)、無(wú)業(yè)比例有降低趨勢(shì)，但喪失勞動(dòng)能力比例有抬升趨勢(shì)；農(nóng)村低收入家庭失業(yè)、無(wú)業(yè)比例變化不大，喪失勞動(dòng)能力比例面臨先降后升的趨勢(shì)；進(jìn)城務(wù)工家庭的失業(yè)、無(wú)業(yè)比例同樣變化不大，但喪失勞動(dòng)能力比例面臨抬升風(fēng)險(xiǎn)。

圖3顯示了城鎮(zhèn)低收入家庭和進(jìn)城務(wù)工低收入家庭失業(yè)、無(wú)業(yè)人員的失業(yè)時(shí)間。人群比較顯示，這兩類家庭屬于相同的類型，即長(zhǎng)期失業(yè)（失業(yè)時(shí)間12個(gè)月以上）占據(jù)最大比例，兩類家庭均超過(guò)40%；短期失業(yè)（失業(yè)1～3個(gè)月）的比例均最低。趨勢(shì)比較顯示，城鎮(zhèn)低收入家庭長(zhǎng)期失業(yè)的變化不大，短期失業(yè)的比例略有降低；進(jìn)城務(wù)工低收入家庭長(zhǎng)期失業(yè)的比例略有下降，短期失業(yè)的比例卻有抬頭趨勢(shì)。

圖3 低收入失業(yè)、無(wú)業(yè)家庭失業(yè)時(shí)間

（二）低收入家庭的就業(yè)渠道

低收入家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力的就業(yè)渠道以非正式為主，政府、社區(qū)和第三方職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的作用有限。圖4展示了2011年至2014年四年期間低收入家庭勞動(dòng)力利用的主要就業(yè)渠道?？梢钥闯觯寐首罡叩膬纱缶蜆I(yè)渠道分別是靈活就業(yè)（35%）和親友介紹（31%）；利用率最低的四項(xiàng)就業(yè)渠道分別是政府提供公益性崗位（3%）、到職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)（5%）、參加各種招聘會(huì)（7%）和社區(qū)介紹（9%）。利用率居中的兩條就業(yè)渠道分別是直接到用人單位應(yīng)聘（15%）和自主創(chuàng)業(yè)（10%）。

圖4 低收入家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力就業(yè)渠道

（三）低收入家庭接受就業(yè)救助服務(wù)的情況

大部分低收入家庭沒(méi)有使用任何就業(yè)救助服務(wù)項(xiàng)目，而現(xiàn)有的就業(yè)救助服務(wù)項(xiàng)目以職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹為主。圖5顯示，2011年至2014年四年期間，56%的低收入家庭沒(méi)有使用過(guò)任何就業(yè)救助服務(wù)項(xiàng)目。20%的低收入家庭接受過(guò)免費(fèi)的職業(yè)培訓(xùn)，各有13%的低收入家庭接受過(guò)職業(yè)介紹和結(jié)對(duì)幫扶服務(wù)，10%的低收入家庭接受過(guò)扶貧資金。此外，地方政府也提供過(guò)技術(shù)支持（6%）、稅收優(yōu)惠（3%）、小額低息貸款（3%）和有償?shù)穆殬I(yè)培訓(xùn)（1%）來(lái)幫扶低收入家庭再就業(yè)。

圖5 低收入家庭使用就業(yè)救助服務(wù)項(xiàng)目情況

四、就業(yè)救助政策國(guó)際比較

表1展示了我國(guó)和西方發(fā)達(dá)國(guó)家就業(yè)救助政策的大體框架。整體來(lái)看，我國(guó)與英、美、歐盟的就業(yè)救助政策在覆蓋對(duì)象和救助方式方面有較強(qiáng)的共性，例如都將就業(yè)困難人群尤其是經(jīng)濟(jì)困難、肢體殘疾的失業(yè)人員作為重點(diǎn)救助對(duì)象；都對(duì)救助申請(qǐng)者進(jìn)行家計(jì)調(diào)查；在救助方式上，都從失業(yè)人員自身能力提升、就業(yè)崗位開(kāi)發(fā)、公共就業(yè)服務(wù)政策三個(gè)領(lǐng)域采取措施以推動(dòng)就業(yè)。然而，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、社會(huì)人口結(jié)構(gòu)以及就業(yè)救助對(duì)象本身差異的影響，中西方國(guó)家的就業(yè)救助政策也有較為明顯的差別。

（一）救助對(duì)象的差異

我國(guó)的就業(yè)救助對(duì)象主要以因經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型造成的失業(yè)人員為主，如低保家庭成員、國(guó)企改革中的中年失業(yè)人員等。①王麗華、孟湘泓：《反貧困視覺(jué)下的我國(guó)社會(huì)救助制度安排》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2012（2）；楊德敏：《就業(yè)援助:社會(huì)救助立法的基本取向》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2012（12）；李樂(lè)為、王麗華：《就業(yè)激勵(lì)和援助:貧困救助制度演進(jìn)和優(yōu)化的基本取向》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2011（3）。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的就業(yè)救助對(duì)象中年輕失業(yè)人員所占比例更大，且注重幫扶殘障人士、貧困家庭、單親女性、獲釋人員等自身就業(yè)能力相對(duì)弱勢(shì)的人群。

（二）救助內(nèi)容和方式的差異

我國(guó)的就業(yè)救助多為臨時(shí)性、應(yīng)急性的安置就業(yè)舉措，更多關(guān)注低收入群體當(dāng)下面臨的問(wèn)題和臨時(shí)的就業(yè)率，對(duì)失業(yè)者就業(yè)能力提升、就業(yè)質(zhì)量以及可持續(xù)性就業(yè)的關(guān)注度不足。而美國(guó)、英國(guó)以及歐盟諸國(guó)為了促進(jìn)失業(yè)人員尤其是長(zhǎng)期失業(yè)人員再就業(yè)，并解決引發(fā)較大社會(huì)爭(zhēng)議的福利依賴問(wèn)題，特別強(qiáng)調(diào)工作與福利掛鉤，把福利享受轉(zhuǎn)為福利投資，提倡通過(guò)“工作福利”解決失業(yè)問(wèn)題。在具體救助措施上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家比較注重通過(guò)有針對(duì)性的指導(dǎo)和服務(wù)以提升失業(yè)者的就業(yè)能力；注重通過(guò)就業(yè)激勵(lì)機(jī)制、“工作換福利”的福利政策激發(fā)就業(yè)動(dòng)機(jī)；強(qiáng)調(diào)改善低收入群體的居住社區(qū)環(huán)境，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，以幫助低收入群體獲得更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期獨(dú)立發(fā)展；注重推進(jìn)靈活就業(yè)，鼓勵(lì)勞動(dòng)者通過(guò)非全日制、非固定單位、小時(shí)工等靈活多樣的方式實(shí)現(xiàn)就業(yè)；同時(shí)，還為低收入群體就業(yè)提供相關(guān)的保障性服務(wù)，如交通、孩子照管和緊急情況下的現(xiàn)金及食品援助等，以消除該群體就業(yè)的障礙。①劉常云：《試論英國(guó)就業(yè)援助協(xié)會(huì)對(duì)解決我國(guó)就業(yè)問(wèn)題的啟示》，《民族論壇》，2007（6）；王三秀：《英國(guó)促進(jìn)貧困人群可持續(xù)就業(yè)政策及其借鑒》，《中國(guó)行政管理》，2011（2）；凌玲：《英國(guó)再就業(yè)培訓(xùn)保障機(jī)制探析》，《中國(guó)成人教育》，2007（6）；羅恩立：《英國(guó)提升青年就業(yè)能力政策及啟示》，《當(dāng)代青年研究》，2010（3）；陳成文、鄧婷、孫淇庭：《英、美、日三國(guó)的就業(yè)援助模式》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2009（4）；趙萌：《社會(huì)企業(yè)戰(zhàn)略:英國(guó)政府經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2009（4）；劉曉農(nóng)、葉萍：《美國(guó)、英國(guó)的反就業(yè)歧視立法及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2009（10）；王德平：《美國(guó)就業(yè)促進(jìn)與服務(wù)模式的幾點(diǎn)啟示》，《四川勞動(dòng)保障》，2009（Z3）；陳銀娥：《美國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，1999（3）；蘇江麗：《美國(guó)促進(jìn)低收入群體就業(yè)的政策與實(shí)踐》，《理論探索》，2010（3）；侯增艷：《國(guó)外就業(yè)援助制度調(diào)整機(jī)制》，《中國(guó)勞動(dòng)》，2014（11）。

（三）救助主體及資金來(lái)源的差異

西方發(fā)達(dá)國(guó)家就業(yè)救助的主體和資金來(lái)源比較多元，政府部門(mén)、社會(huì)組織、營(yíng)利性公司等都是福利供給的主體和重要參與者，尤其強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利社會(huì)組織在促進(jìn)失業(yè)人員就業(yè)、提供工作崗位方面的作用。例如，美國(guó)非常重視非營(yíng)利社會(huì)組織對(duì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的參與熱情，以稅收優(yōu)惠、寬松的政策空間或直接的經(jīng)濟(jì)支持促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，使其能夠?yàn)榈褪杖肴巳禾峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)②王三秀：《美國(guó)：就業(yè)福利政策凸顯可持續(xù)》，《中國(guó)社會(huì)保障》，2010（2）。；英國(guó)的社會(huì)企業(yè)發(fā)展迅速，在促進(jìn)低收入人群、殘障人士就業(yè)方面發(fā)揮著非常突出的作用③劉常云：《試論英國(guó)就業(yè)援助協(xié)會(huì)對(duì)解決我國(guó)就業(yè)問(wèn)題的啟示》，《民族論壇》，2007（6）。。與此相比，我國(guó)的就業(yè)救助依然以政府為中心，社會(huì)組織的參與度不足。

（四）公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的差異

英、美、歐盟諸國(guó)已經(jīng)建立了非常完善的現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化就業(yè)支持網(wǎng)絡(luò)，在幫助低收入者獲得工作的同時(shí)，還對(duì)其進(jìn)行跟蹤調(diào)查，確保每一個(gè)再就業(yè)人員都獲得相應(yīng)支持，其失業(yè)救助較好地實(shí)現(xiàn)了精細(xì)化和專業(yè)化。我國(guó)近年來(lái)在快速推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)方面亦有長(zhǎng)足發(fā)展，公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)在分配和調(diào)節(jié)勞動(dòng)力資源方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但由于傳統(tǒng)勞動(dòng)管理體制的影響依然存在，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育還不夠成熟，就業(yè)中介和就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展較為遲緩，公共就業(yè)服務(wù)體系的網(wǎng)絡(luò)化、信息化建設(shè)不足，服務(wù)比較被動(dòng)，服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)水平等方面較為落后，無(wú)法有效回應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化和求職者的需求，更無(wú)力為其提供精細(xì)化、專業(yè)化的服務(wù)。④唐斌堯：《美國(guó)社會(huì)的失業(yè)問(wèn)題及相關(guān)救助制度》，《人口與經(jīng)濟(jì)》，2005（2）。

（五）失業(yè)保險(xiǎn)建設(shè)的差異

失業(yè)保險(xiǎn)是緩解就業(yè)人口非自愿失業(yè)后面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)和后顧之憂的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度。因此，英、美、歐盟諸國(guó)都非常重視失業(yè)保險(xiǎn)在解決失業(yè)問(wèn)題方面的作用，這些國(guó)家的社會(huì)成員參加失業(yè)保險(xiǎn)的比例均在70%以上。與此相比，我國(guó)現(xiàn)行的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》對(duì)參保人員的資格有較為嚴(yán)格的要求。例如，要求參保者必須與用人單位簽訂勞動(dòng)合同。而城鄉(xiāng)低收入家庭勞動(dòng)適齡人口多在次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)，擁有正式工作的比例比較低，與用人單位簽訂正式勞動(dòng)合同的比例更低，這導(dǎo)致城鄉(xiāng)低收入家庭勞動(dòng)適齡人口參加失業(yè)保險(xiǎn)的比例極低，失業(yè)保險(xiǎn)在協(xié)助保障低收入家庭應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)方面的效果不佳。另外，英、美等國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)是以失業(yè)人口所在家庭為單位核算保障水平，而我國(guó)則是以個(gè)人為保障單位，且保障水平較低，這使得我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)在應(yīng)對(duì)低收入家庭遭遇失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)方面的效果較為有限。⑤成新軒、于艷芳：《歐盟靈活保障模式:內(nèi)涵、運(yùn)行與啟示》，《河北學(xué)刊》，2010（6）。

表1 各國(guó)就業(yè)救助政策對(duì)比一覽表

續(xù)表

五、討論與總結(jié)

本研究著眼于低收入群體的就業(yè)和失業(yè)問(wèn)題，描述了不同類型的低收入家庭的失業(yè)特征，繼而區(qū)分了低收入家庭的就業(yè)渠道和就業(yè)救助服務(wù)利用情況；本研究還回顧了中西方就業(yè)救助制度的異同。研究發(fā)現(xiàn)，低收入家庭面臨較為嚴(yán)峻的失業(yè)問(wèn)題，農(nóng)村低收入家庭喪失勞動(dòng)能力的問(wèn)題以及城市低收入家庭的失業(yè)、無(wú)業(yè)和喪失勞動(dòng)能力的問(wèn)題均頗為嚴(yán)重，而進(jìn)城務(wù)工家庭的失業(yè)無(wú)業(yè)問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)；在失業(yè)時(shí)間方面，城鎮(zhèn)和進(jìn)城務(wù)工低收入家庭的長(zhǎng)期失業(yè)問(wèn)題最為嚴(yán)重。低收入家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力的就業(yè)渠道以非正式為主，表現(xiàn)為通過(guò)靈活就業(yè)和親友介紹就業(yè)的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于通過(guò)政府、社區(qū)和第三方職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)就業(yè)的比例。此外，就業(yè)救助服務(wù)項(xiàng)目發(fā)揮的作用有限，超過(guò)一半的低收入家庭沒(méi)有使用過(guò)就業(yè)救助服務(wù)，而使用過(guò)的家庭中，對(duì)職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的使用率最高。就業(yè)救助政策的中西方比較顯示，我國(guó)的就業(yè)救助顯示出救助對(duì)象的產(chǎn)生與社會(huì)轉(zhuǎn)型相關(guān)、救助方式具有臨時(shí)性、救助主體以政府為主、公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)落后、失業(yè)保險(xiǎn)作用小等特點(diǎn)，而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的就業(yè)救助具有救助對(duì)象多元化、救助方式強(qiáng)調(diào)工作福利、救助主體多元化、公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)、失業(yè)保險(xiǎn)作用大等特點(diǎn)。

由于我國(guó)處于獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型期，低收入群體的失業(yè)和就業(yè)均展示出與西方發(fā)達(dá)國(guó)家截然不同的特征，就業(yè)救助政策和服務(wù)也顯示出鮮明的本國(guó)特色。然而，低收入群體的龐大基數(shù)和復(fù)雜情況也使得我國(guó)的就業(yè)救助政策面臨覆蓋面小、服務(wù)比例低的問(wèn)題，繼而在現(xiàn)實(shí)中，低收入群體在就業(yè)救助服務(wù)的使用方面依然不足，在實(shí)際的就業(yè)渠道選擇上更傾向于依托非正式社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。此外，和西方發(fā)達(dá)國(guó)家的比較，可以幫助我們更好地梳理我國(guó)就業(yè)救助政策的定位和彌補(bǔ)就業(yè)救助政策的不足。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的就業(yè)救助政策相對(duì)成熟，一定程度上可以預(yù)示我國(guó)就業(yè)救助政策的未來(lái)走向，當(dāng)然，這個(gè)學(xué)習(xí)的過(guò)程中要堅(jiān)持循證精神，堅(jiān)持引進(jìn)來(lái)與本土化的結(jié)合，堅(jiān)持從本國(guó)國(guó)情和具體人群出發(fā)設(shè)計(jì)相關(guān)政策。

結(jié)合低收入家庭的失業(yè)和就業(yè)特征以及西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，本文提出兩點(diǎn)政策建議：首先，加強(qiáng)非營(yíng)利組織和社區(qū)在就業(yè)救助服務(wù)中的角色。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，政府在許多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域面臨著進(jìn)退的選擇?？傮w而言，政府在社會(huì)政策領(lǐng)域的角色比過(guò)去有明顯加強(qiáng)，表現(xiàn)為在民生保障方面的資金投入和政策制定力度加大。然而，在一些需要大量人力投入的領(lǐng)域，非營(yíng)利組織和社區(qū)可發(fā)揮的作用要更大。許多地方已經(jīng)出現(xiàn)專門(mén)的從事就業(yè)救助的非營(yíng)利組織，而政府則轉(zhuǎn)變角色，成為社會(huì)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者和監(jiān)督者。當(dāng)然，在實(shí)際操作過(guò)程中，需要收集更加詳細(xì)的經(jīng)驗(yàn)，才能確定非營(yíng)利組織和社區(qū)更為精確的角色定位。其次，完善公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立長(zhǎng)期的就業(yè)追蹤制度?，F(xiàn)有的就業(yè)救助制度多強(qiáng)調(diào)臨時(shí)救助，救助對(duì)象多為實(shí)際失業(yè)已經(jīng)發(fā)生的人群，且一次救助過(guò)后并不強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)案的追蹤。為建立長(zhǎng)效的就業(yè)救助制度，政策制定者可考慮加強(qiáng)社區(qū)工作者的力量，使其對(duì)社區(qū)低收入家庭提供更有針對(duì)性的就業(yè)輔導(dǎo)和追蹤。

失業(yè)問(wèn)題是一個(gè)困擾中西方各國(guó)政府的共同問(wèn)題，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，無(wú)論是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，還是轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)型中的國(guó)家，都備受失業(yè)問(wèn)題煎熬。各國(guó)政府不得不制定并實(shí)施一系列政策，拿出巨額財(cái)政來(lái)應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題。基于此，本研究對(duì)我國(guó)低收入群體的失業(yè)和就業(yè)特點(diǎn)以及中西就業(yè)救助政策進(jìn)行系統(tǒng)的對(duì)比研究，并提出相關(guān)政策建議。未來(lái)我國(guó)就業(yè)救助政策的改革應(yīng)基于更為豐富的政策比較研究和更為扎實(shí)的實(shí)證研究。

The Unemployment and Employment Status of Low-Income Families: Cohorts,Trends and International Comparison

Liu Kai, Zhang Rui-kai

Low-income families suffer from unemployment. Using the survey data of "The construction of social policy support system for urban and rural families in China" of 2012/2013/2014 and 2015, this paper analyzes lowincome families’ distributional characteristics, employment channels and the utilization of employment assistance services. The study found that the unemployment of low income families is very serious, the main channels of employment for low-income families are informal channels, and more than half of these families have never used the employment assistance services. This study also compared the employment assistance system in China and the Western countries. We suggested solving the problem of unemployment by strengthening the role of non-profit organizations and communities play in the employment assistance and establishing a long-term employment tracking system.

low-income families; unemployment; employment channels; employment assistance; international comparison

（責(zé)任編輯：秦廣強(qiáng)）

劉凱，中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院社會(huì)保障系講師，主要研究方向?yàn)獒t(yī)療保障和社會(huì)保障；張瑞凱，北京科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授，主要研究方向?yàn)榱鲃?dòng)人口社會(huì)福利、社會(huì)工作本土化。（北京，100872）