王楓云+唐思雅

摘要：城市中心區(qū)的城市病是導致城市群不利因素上升的重要病理因素，也是拉開城市群發(fā)展差距的主要發(fā)病路徑。在西方發(fā)達國家的城市化進程中，其城市中心區(qū)曾一度出現(xiàn)了人口膨脹、交通擁擠、住房緊張、環(huán)境惡劣、貧富差距擴大等問題。針對這些問題，西方發(fā)達國家主要采取了完善公共交通體系、緩解交通擁堵問題，整治貧民窟、建設廉價公租房，去中心化、實現(xiàn)資源的均衡配置，建設衛(wèi)星城、緩解中心區(qū)發(fā)展壓力等舉措，為我國城市中心區(qū)城市病的根治提供了有益借鑒和啟示。

城市群病現(xiàn)象是指與城市規(guī)劃理念不相適應的城市病現(xiàn)象，常常導致城市群多而不強的現(xiàn)象。城市中心區(qū)的城市病則是導致城市群不利因素上升的重要病理因素，也是拉開城市群發(fā)展差距的主要發(fā)病路徑。因此，進一步探究城市中心區(qū)的“城市病”問題，有助于真正剔除致病因素，破解城市發(fā)展以及城市群發(fā)展的難題。

這里所論及的城市中心區(qū)的“城市病”，是指在快速城市化進程中，因城市中心區(qū)人口的加速集聚，使得中心區(qū)的環(huán)境、資源、基礎設施等與中心區(qū)人口增長的規(guī)模與速度不相匹配，而導致的城市中心區(qū)發(fā)展的失衡和無序現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為城市中心區(qū)的人口膨脹、住房擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、能源短缺、貧民窟涌現(xiàn)等。

城市中心區(qū)的城市病，最早產(chǎn)生于工業(yè)革命后期的英國倫敦。當時，作為工業(yè)區(qū)和工人住宅區(qū)的倫敦東區(qū)，由于人口的過快增長，住房、交通等各項基礎設施嚴重不足，加之垃圾到處堆放、污物隨處可見，很快引發(fā)了“黑死病”等傳染病的產(chǎn)生和蔓延。工業(yè)革命后期，始于倫敦東區(qū)的“黑死病”導致了超過8萬人死于疾病，相當于當時倫敦人口的五分之一，后來這一瘟疫又擴散到了歐洲大陸的其他國家，總計3 000萬人因此喪生。城市中心區(qū)一系列嚴峻的問題，引起了歐洲國家及后來走上工業(yè)化道路的北美國家的重視，各國開始采取一系列措施對城市中心區(qū)的城市病加以整治。

一、西方發(fā)達國家治理城市中心區(qū)“城市病”的主要舉措

（一）完善公共交通體系，緩解中心區(qū)交通擁堵問題

起初發(fā)達國家治理城市中心區(qū)交通擁堵的主要措施是拓寬現(xiàn)有道路或修建新道路，即提高道路的通行能力。美國學者安東尼·當斯（Anthony Downs）1963年提出了著名的“當斯定律”（Downs Law），認為拓寬現(xiàn)有道路或者是修建新的道路確實對交通擁堵可以起暫時的緩解作用，但與此同時也會誘發(fā)更多新的交通工具的產(chǎn)生，從而使新的道路恢復到以前的擁堵水平甚至更為嚴重。所以，單純地依靠開發(fā)新道路來解決交通問題是不可行的，因為交通供給量總是小于交通需求量。為此，西方發(fā)達國家開始尋求其他對策。

1.德國在公共交通旁積極修建免費停車換乘設施

自1984年以來，德國柏林市政府為了吸引更多的私家車主使用公共交通設施，分別在地鐵站、公交站、快速鐵路站修建了大量停車場，以便市民們用公共交通代替私家車，以此來減少柏林市的交通擁堵情況。

2.法國修建了大量的地鐵與快速輕軌交通

法國在完善公共交通體系上也與德國有共同之處，相當多的城市，如巴黎、馬賽、里昂、圖盧茲等在人流量大的地方，修建了大量的地鐵與快速輕軌交通，并在公共交通的郊區(qū)站點建立了大型的停車場，為居民提供免費的停車服務，從而實現(xiàn)公共交通工具和私人交通工具優(yōu)勢互補，既滿足了交通工具快捷方便的要求，又有利于環(huán)境的保護。另外，政府還對居民乘坐公共交通進行補貼，鼓勵居民在外出時更多地使用地鐵公交等交通工具。

3.英國征收市中心交通擁堵費

英國倫敦為了緩解倫敦市中心區(qū)的擁堵情況，從2003年2月17日起開始征收市中心交通擁堵費，收費時間為每周一至周五的早上7點至晚上6點，在這一時間段內(nèi)進入倫敦市內(nèi)的司機要事先通過互聯(lián)網(wǎng)或者電話等方式向有關(guān)部門提供信用卡帳號進行交通擁堵費的繳納，并注冊車牌號。在收費區(qū)大約設置了800個專門用來識別車牌號的攝像頭，倫敦的交通擁堵費最初為每天5英鎊，2005年7月上漲為每天8英鎊，2014年6月再次上漲為每天11.5英鎊。在開始征收交通擁堵費的同時，倫敦市也開始增加了300輛公交車來應對因避免繳納擁堵費而乘坐公共交通出行的市民。征收交通擁堵費的效果立竿見影，私家車的使用量在兩周內(nèi)下降了15%～20%，在幾個月后下降百分比為30%，市民們使用公共交通的數(shù)量有顯著的提高。據(jù)倫敦交通局報告，在進入征收區(qū)域的市民中，其中50%的市民改乘公共交通工具，25%的市民選擇避開征收擁堵費區(qū)域，少數(shù)10%的市民則選擇出租車、摩托車、電動車、自行車等出行方式，剩下的則盡可能在非征收時間段出行。如此一來，倫敦市中心的交通結(jié)構(gòu)得到了改善，有效地緩解了市區(qū)的擁堵情況，既提高了公共交通的利用率，還在一定程度上保護了倫敦市區(qū)的環(huán)境。

（二）整治貧民窟，建設廉價公租房

1.倫敦采取多元并舉的干預措施

工業(yè)革命后期，倫敦成為最早受到城市中心區(qū)貧民窟危害的城市。英國經(jīng)濟學家克拉潘曾評論貧民窟為“無法用筆墨形容倫敦底層工人最壞的居住條件”。當時，倫敦中心區(qū)的貧民窟的主要特點有以下四個方面：一是空間狹小，過度擁擠；二是環(huán)境惡劣，設施簡陋，許多廉價公寓里缺少衛(wèi)生間、下水道、廚房等基礎設施；三是空氣難以流通，病毒肆掠；四是人員復雜，治安紊亂。赫克托·加文（Hector Gavin）通過考察倫敦貧民窟指出，“如果關(guān)閉房子的窗子，同時不注入新鮮氧氣，房子里的人最多能活7個小時。貧民窟經(jīng)常散發(fā)出一股腐爛的氣味，氣體是危險的甚至是致命的”。[1]為了解決城市中心區(qū)貧民窟問題，提高居民的生活水平，倫敦政府采取措施干預，開始建設大量公租房。政府意識到住房不足是導致貧民窟最根本的原因，因此開始將貧民窟治理與公共租賃住房并舉。

2.美國注重吸引開發(fā)商介入城市更新

公租房由國家提供政策支持，各種社會主體通過新建或者其他方式籌集房源、專門面向中低收入群體出租的保障性住房，是一個國家住房保障體系的重要組成部分。美國在整治城市中心區(qū)貧民窟所采取的措施涉及到多個方面，如在物質(zhì)形態(tài)空間方面，美國城市政府致力于貧民窟的清理和廉價公房的建設；在經(jīng)濟方面，政府提供所需資金，吸引開發(fā)商和貸款介入城市的更新和貧民窟的改造，同時復興地區(qū)經(jīng)濟為貧民窟的底層居民提供充分的就業(yè)機會。[2]

（三）去中心化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的均衡配置

1.德國的城市化模式——“去中心化”模式

城市相比農(nóng)村有更好的醫(yī)療衛(wèi)生服務、教育水平、工作機會、交通系統(tǒng)、生活環(huán)境，且大部分行政資源均集中在城市，這是大量農(nóng)村人口遷移至城市的主要原因。以往城市的單中心發(fā)展模式和攤大餅式的發(fā)展模式使得城市病的情況愈變愈烈。德國是世界上工業(yè)高度發(fā)達的國家之一，同時也是世界上高度城市化的國家之一。截至2014年，德國的城市化率為75.09%。德國的人口數(shù)量位居歐盟之首，面積與我國云南省相近，可很少受到如住房緊張、環(huán)境惡劣、交通擁擠、公共衛(wèi)生臟差、失業(yè)率嚴重等城市病的困擾，最主要的原因是德國沒有大城市，人口最多的城市柏林也僅僅只有338.67萬人，而同期倫敦人口為707.43萬人，巴黎為1 141.6萬人，紐約為855萬人（見圖1）。這都得益于德國的城市化模式——“去中心化”模式。

2.德國“去中心化”城市發(fā)展模式的特點

主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是城市規(guī)模小、數(shù)量多且分布均衡。在德國的城市中，人口超過100萬的城市只有柏林、漢堡和慕尼黑，10萬人口以上的城市不過只有79個。絕大部分城市是人口在2 000至10萬之間的中小城鎮(zhèn)，承載著德國60%的人口。[3]二是行政資源與公共服務在城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的等值分布。德國的主要醫(yī)院、大學、行政機構(gòu)等公共資源均分在國內(nèi)各個地區(qū)，并非集中在一些大城市。不管是城市還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每一個地區(qū)都設施較為完善，沒有較大的差異，包括住宅區(qū)的設施規(guī)劃都較為完備，商店、住宅、工廠、學校、醫(yī)院等分布合理，所以居民們并不會因為大城市有更好的醫(yī)療衛(wèi)生條件、行政資源、教育水平、工作機會等而遷往大城市。

3.德國“去中心化”發(fā)展模式的優(yōu)勢

德國的“去中心化”發(fā)展模式通過行政資源、社會公共產(chǎn)品和服務的均衡分布和區(qū)域城鄉(xiāng)同質(zhì)性原則，削弱了主要大城市的“資源中心”地位，促進了地區(qū)平衡以及經(jīng)濟社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，有效地緩解了工業(yè)化進程中的城市中心區(qū)的“城市病”。[4]

（四）建設衛(wèi)星城，緩解城市中心區(qū)發(fā)展壓力

1.衛(wèi)星城的內(nèi)涵與宗旨

所謂衛(wèi)星城（Satellite Ctiy），是借用衛(wèi)星與行星之間的關(guān)系，以此來表明衛(wèi)星城與母城之間相互依存的關(guān)系?！靶l(wèi)星城”設想的提出，最早可追溯到英國社會活動家霍華德于1989年在《明日的田園城市》一書中提到的田園城市理論，該書在出版時名為《明天——一條引向改革的和平道路》。而“衛(wèi)星城”這一概念則由美國的泰勒于1915年在《衛(wèi)星城鎮(zhèn)》一書中正式提出，是指在大城市外圍建立有完備的生活資源、工作資源等的城鎮(zhèn)。其核心宗旨為：希望通過在城市周圍發(fā)展衛(wèi)星城，以此截住流向城市中心的人口，控制城市中心人口規(guī)模的增長；將城市中心的一些經(jīng)濟職能（特別是工業(yè)職能）轉(zhuǎn)移到新建的衛(wèi)星城。[5]

2.衛(wèi)星城的模式與功能

每個城市的衛(wèi)星城所擔負的職能不同，根據(jù)職能劃分，可將衛(wèi)星城劃分為以下5種模式。一是臥城，主要是為中心城區(qū)的工作人員提供住宅，以解決中心城市人口膨脹、住房緊張的問題。臥城的居民們白天進入市區(qū)工作，晚上回衛(wèi)星城居住。二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移城，其主要職能是接收從中心城區(qū)轉(zhuǎn)移出去的產(chǎn)業(yè)，其中以第一產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)為主。三是投資創(chuàng)業(yè)城，它與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移城的區(qū)別在于，它主要以營造良好的生態(tài)環(huán)境與投資環(huán)境，吸引大批投資商，以促進城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。四是旅游休閑城，利用自身的良好生態(tài)條件吸引游客，從而促進旅游業(yè)的發(fā)展，構(gòu)成衛(wèi)星城的主要經(jīng)濟支柱。五是組合型衛(wèi)星城，往往具備多種職能，甚至能涵蓋以上四種衛(wèi)星城的職能，且職能之間相互協(xié)調(diào)，互相促進。

3.衛(wèi)星城的建立與發(fā)展

1903年英國在倫敦以北56公里的郊區(qū)開始建設世界上第一個田園城市式的衛(wèi)星城——萊奇沃斯。1920年，在離倫敦35公里處開始建設威爾溫田園城。這兩座田園城市都是附屬于大城市但又較為獨立的居住區(qū)，屬于衛(wèi)星城的第一類——臥城。差不多同一時期，法國在1912～1920年的巴黎規(guī)劃中提出，在距巴黎市區(qū)16公里的郊區(qū)建立28座小型居住城鎮(zhèn)，以減輕巴黎市區(qū)的人口膨脹及住房緊張問題。這些小型居住城鎮(zhèn)有基本的生活條件設施，但是工作娛樂必須到母城當中去。[6]

1946年，英國議會通過了新城法（NEW TOWNS ACT），自此掀起了建設新城的高潮。到20世紀50年代末，離倫敦市中心50公里的半徑內(nèi)已建立了8座衛(wèi)星城，又稱倫敦圈（London Ring）新城。這8座新城很大程度上緩解了倫敦中心城區(qū)的人口膨脹、住房擁擠、交通擁堵等問題，同時也為倫敦工業(yè)的發(fā)展提供了足夠的空間，促進了倫敦工業(yè)的發(fā)展。不僅英國如此，美國也建立了大量的衛(wèi)星城。紐約是美國的超級大城市，在它成為超級大城市的過程中，其中心區(qū)的城市病也接踵而來。為緩解城市中心區(qū)的城市病問題，紐約市調(diào)整了城市發(fā)展戰(zhàn)略，從城市化向郊區(qū)化轉(zhuǎn)移。其轉(zhuǎn)移過程可以分為三個階段：第一階段，將居民的住宅區(qū)遷到郊區(qū)，遷移的高峰期主要是20世紀50年代到60年代。第二階段，在紐約郊區(qū)的城鎮(zhèn)建立大型購物商場以及將工廠企業(yè)搬到郊區(qū)，從而使紐約城區(qū)的功能發(fā)生了重大變化。第三個階段，在紐約郊區(qū)建立具備住宅、娛樂、購物、工作等城市功能的新城鎮(zhèn)，滿足居民生活需求。

二、西方發(fā)達國家城市中心區(qū)“城市病”治理的啟示

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，20世紀90年代我國進入了城市化快速發(fā)展的階段。有關(guān)數(shù)據(jù)表明我國的城鎮(zhèn)化率在2006年至2015年期間，從43%增長到56.1%。截至2015年，我國城市人口數(shù)量達到77 116萬人，占中國總?cè)丝诒戎?6.1%。相比上一年增加了680萬人口，增長了1.33個百分點（圖2）。

我國城市化的快速發(fā)展推動了大量農(nóng)業(yè)勞動力向城市轉(zhuǎn)移，為了應對城市中心區(qū)劇增的人口，其基礎設施、公共服務設施以及居民的居住條件均得到提升。但是，城市中心區(qū)人口的增長速度遠遠高于其他方面發(fā)展的速度，給城市中心區(qū)發(fā)展帶來諸多難題。在此背景下，西方主要發(fā)達國家治理城市中心區(qū)城市病的經(jīng)驗無疑可以給我國提供一些有益借鑒與啟示。

（一）多管齊下，解決城市中心區(qū)的交通問題

1.暫緩之計：拓寬道路或修建新路，施行限牌限購等措施

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展以及人民生活水平的提高，私家車不再像過去一樣只有少部分富人所擁有，而是逐漸開始向普通大眾普及，私家車數(shù)量與日俱增。與此同時，私家車的增多也給交通帶來了極大的壓力。在我國，以北京、上海、廣州、武漢為代表的大城市交通擁堵問題日益突出，嚴重影響了城市居民的日常生活。如今耳熟能詳?shù)牟辉偈恰百I車難，養(yǎng)車難”，取而代之的是“開車難，停車難”。我國大城市解決交通擁堵問題的傳統(tǒng)措施主要是通過拓寬道路或修建新路，以此緩解交通擁堵問題。但實踐證明，這些措施只能暫時性地解決交通擁堵問題，長久以后只會誘發(fā)更多的道路需求，從而形成交通擁堵的惡性循環(huán)。以廣州為例，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民生活水平的提高，私家車數(shù)量的不斷增長，“交通擁堵”已經(jīng)成為廣州城市發(fā)展迫切需要解決的難點問題之一。為此，廣州市相關(guān)部門采取一系列的措施，比如，新建道路、私家車施行限牌限購等，但解決交通擁堵問題的效果并不明顯。

2.權(quán)益組合：建立相應的配套措施，鼓勵公共交通的出行

我國大城市中心區(qū)如要解決交通擁堵問題，應該借鑒西方發(fā)達國家治理交通擁堵的經(jīng)驗，大力發(fā)展城市公共交通及相應的配套措施，鼓勵和引導市民乘坐公共交通出行。一方面，要大力發(fā)展公共交通項目，改善城市公交系統(tǒng)路線，并且在條件允許的情況下，大力發(fā)展地鐵、電車等多種公共交通項目。目前，我國大部分城市公共交通以公交汽車為主，僅有少數(shù)一、二線大城市建有地鐵軌道交通項目。因此，在條件成熟的大城市應該考慮增加地鐵路線，從而緩解路面交通壓力。另一方面，也要建立相應的配套措施，比如，在郊區(qū)公交站點與地鐵站建立停車換乘站，減少車輛進入市中心擁擠路段。此外，制定相應政策鼓勵市民出行選擇公共交通，同時對私家車進行適當限制。比如，降低公共交通費用，同時對私家車增稅，從而引導市民更多選擇公共交通出行。

（二）強化城中村的整治，追求中心區(qū)整體進步

1.阻礙規(guī)劃布局的城中村與城市病治理

我國雖然沒有面臨西方發(fā)達國家城市化進程中的“貧民窟”現(xiàn)象，但在我國城市發(fā)展的過程中卻存在著大量的“城中村”?！俺侵写濉笔窃诔鞘懈咚侔l(fā)展的進程中，滯后于時代發(fā)展步伐，游離于現(xiàn)代城市管理之外，生活水平低下的居民區(qū)。我國以北京、廣州、深圳為代表的大城市中心均存在一定數(shù)量的城中村。城中村的大量存在，不僅阻礙城市的整體規(guī)劃布局，城中村的環(huán)境衛(wèi)生狀況也成為影響城市環(huán)境的重要因素。因此，城中村的治理成為我國城市中心區(qū)“城市病”治理的重要組成部分。

2.廣州車陂的環(huán)境整治與顯著效果

以廣州車陂為例，車陂村是廣州較為典型的中心區(qū)城中村。由于外來人口的增多，交通擁堵、衛(wèi)生環(huán)境和流動商販亂擺攤等問題愈加嚴峻，給車陂街道的管理工作帶來極大的困難。廣州市于2014年10月開始按照“干凈整潔，平安有序”的原則，結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗開始了村內(nèi)環(huán)境整治，治理效果相當顯著。通過大力整治城中村，將城中村納入到城市發(fā)展與城市規(guī)劃當中，促進城市各區(qū)域的均衡發(fā)展。

（三）分流城市中心區(qū)的部分資源，實現(xiàn)資源的合理配置

“城市病”的主要成因之一在于城市中心區(qū)人口的過度增長以及城市規(guī)模的不斷擴大。因此，控制城市規(guī)模與城市中心區(qū)人口密度成為西方發(fā)達國家治理“城市病”的重要經(jīng)驗。以我國特大型城市上海和重慶為例，上海面積約0.634萬平方公里，截至2015年，上海常住人口為2 415.27萬。而重慶面積約8.24萬平方公里，2015年常住人口約3 017萬。上海的人口密度為重慶的10.4倍，卻還有源源不斷的人涌入。深究其緣由，是因為上海尤其是上海的中心區(qū)有更好的教育環(huán)境、工作機會、醫(yī)療條件以及更完善的公共服務等資源。因此，發(fā)揮政府調(diào)控作用，通過公共資源的均衡化布局，提高城市非中心區(qū)以及城市郊區(qū)和毗鄰的中小城市的公共服務水平，有助于城市中心區(qū)城市病問題的解決。

（四）推進衛(wèi)星城的建設，緩解中心區(qū)的壓力

我國大城市的基本發(fā)展模式是“雙重單中心”模式，大量的人口涌入城市后進入城市中心區(qū)以尋求更多的機遇和追求更好的生活，導致城市中心區(qū)一系列問題的產(chǎn)生，如住房緊張、房價不斷上升、物價極高等問題。因此，推進衛(wèi)星城的建設有利于緩解城市中心區(qū)的壓力，包括人口壓力、交通壓力、住房壓力，是實現(xiàn)城市中心區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性措施，也是提高城市中心區(qū)竟爭力和改善城市中心區(qū)環(huán)境的有效措施。

城市內(nèi)部活動空間的管理機制及驅(qū)動引擎如果長期缺乏有效的制度完善與創(chuàng)新，勢必會造成城市產(chǎn)業(yè)機構(gòu)、環(huán)境資源的不協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)而會不斷削弱區(qū)域結(jié)構(gòu)的分工優(yōu)勢及均衡發(fā)展，也不利于城市群中的核心城市地位的形成與發(fā)揮。因此，要真正解決好城市病、構(gòu)筑現(xiàn)代化城市群，消除城市之間的職能差距以及與世界城市帶之間的能級差距，城市中心區(qū)的“城市病”治理是關(guān)鍵。只有實現(xiàn)每個城市的等級優(yōu)化，才能最終形成強有競爭力的城市群，實現(xiàn)城市群核心競爭力的提升。

說明：本文系基金項目：廣東省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃2014年度項目（GD14CZZ01），2014年廣東省教育廳省級特色創(chuàng)新項目（廣州大學“創(chuàng)新強校工程”人文社科類平臺項目）（2014WTSCX058）。

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責任編輯：張 煒