謝寶富

【摘要】都市霧霾和居住難這兩個日益嚴峻的難題貌似“風(fēng)馬?！辈幌嗉?，實則可結(jié)合在一起統(tǒng)籌解決。衛(wèi)星城地價較低，可批量建設(shè)保障房，解決中低收入者居住難問題；衛(wèi)星城開發(fā)以保障房而非商品房為紐帶一般不會導(dǎo)致“空城”、“鬼城”，可及時在衛(wèi)星城配套建設(shè)公益及工商業(yè)設(shè)施，讓居民就近生活、學(xué)習(xí)和工作，緩解都市交通“潮汐”及霧霾問題。以保障房為紐帶建設(shè)衛(wèi)星城還應(yīng)注意讓衛(wèi)星城與主城區(qū)間保有適當間距、非城地帶、直達快軌，防范違法建設(shè)，加強保障房建設(shè)及管理等。新加坡的成功經(jīng)驗堪為我國都市保障房開發(fā)、衛(wèi)星城建設(shè)以及城市環(huán)境管理的鏡鑒。

【關(guān)鍵詞】霧霾 城市規(guī)劃 保障房 衛(wèi)星城

【中圖分類號】F292 【文獻標識碼】A

近年來，我國大都市霧霾問題日益嚴峻。2013年以來，全國多次出現(xiàn)覆蓋面積廣泛的“史上最強霧霾天”，高峰時全國有86個城市、近5億人受灰霾影響。①2013年1月，北京僅5天沒有霧霾，除夕夜、元宵夜均十面“霾”伏。2014年2月20至26日，北京連續(xù)7天出現(xiàn)全市范圍重度霧霾天，連千米海拔的山區(qū)也未能幸免。②同時，大城市居住難問題與霧霾問題一樣日漸嚴峻，高房價、高房租越來越成為城市中低收入者難以承受之重。表面上看，都市霧霾和居住難兩個嚴峻問題似乎沒有關(guān)聯(lián)，實則可以結(jié)合在一起，通過衛(wèi)星城的建設(shè)開發(fā)統(tǒng)籌解決。

兩個嚴峻問題為何可以結(jié)合在一起統(tǒng)籌解決

導(dǎo)致都市霧霾問題嚴峻的原因固然是多方面的，但是都市城區(qū)面積過大無疑是其關(guān)鍵原因之一。由于缺乏科學(xué)規(guī)劃，我國城市“攤大餅”式擴張現(xiàn)象嚴重，不僅北京、上海等特大城市的“大餅”越“攤”越大，而且其他城市也紛紛步其后塵，一心一意地“攤大餅”，使城市中心被一環(huán)接一環(huán)“水泥森林”團團圍住，清風(fēng)進不來，污染物很難擴散，霧霾自然會頻繁“光臨”。

由于城市“大餅”攤得過大、房價高企、城市周邊“睡城”密布等原因，我國大都市交通“潮汐”現(xiàn)象顯著。很多居民都不得不住在城市的“邊上”而工作在城市的“中心”，備受擠公交、地鐵之苦，迫使他們稍有經(jīng)濟實力便想買私車，以解決通勤問題。城市車輛越多，交通就越擁堵；交通越擁堵，尾氣排放就越多，環(huán)境就越會被污染；環(huán)境越被污染，居民上下班之路就越難熬，就越會為“貪”個人舒適而買車，由此導(dǎo)致了惡性循環(huán)。

可見，從治霾的角度而言，大都市必須終結(jié)“攤大餅”式的擴張模式，嚴格劃定主城區(qū)的邊界，從嚴審批主城區(qū)的新生建筑物，通過城市更新，適當抽疏主城區(qū)的建筑物，打開城市風(fēng)路，讓清風(fēng)自由吹入，驅(qū)散霧霾；建設(shè)都市衛(wèi)星城，以承接主城區(qū)因城市更新、建筑物抽疏而轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)和人口，促進城市經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展。

我國大都市中低收入者、尤其是中低收入流動人口的居住問題，與霧霾問題一樣日漸嚴峻。不堪城區(qū)高房價、高租金之苦的中低收入流動人口被迫棲身“臟、亂、差、?！钡某侵写?、城邊村、“群租房”和地下室，個別人甚至無奈棲身橋洞、熱力井等，以致城中村、城邊村違法建設(shè)和城區(qū)“群租房”問題久治不愈，欲禁彌興。近年來，盡管政府部門在中低收入者的保障房建設(shè)方面做了很多工作，取得了不少成績，但是這些工作成績相對都市中低收入者的住房需求“洪峰”而言，只能是杯水車薪。

眾所周知，衛(wèi)星城的地價、房價、房租相對主城區(qū)一般都要低廉得多，在衛(wèi)星城大批量建設(shè)保障房（公租房和經(jīng)濟適用房等，下同），借以解決都市中低收入人口尤其是中低收入流動人口的居住難問題，具有投入資金相對較少、租金或房價相對較低等顯著優(yōu)勢，可操作性較強。

綜上可知，都市霧霾和居住難這兩個日益嚴峻的難題貌似“風(fēng)馬牛”不相及，實則完全可以結(jié)合在一起統(tǒng)籌解決——通過衛(wèi)星城開發(fā)，廣泛建設(shè)面向中低收入人口尤其是中低收入流動人口的保障房，借以解決其居住難問題；又以保障房建設(shè)為紐帶有序推動衛(wèi)星城開發(fā)，以解決城市攤“大餅”及城市交通“潮汐”問題，減少霧霾，改善環(huán)境。

衛(wèi)星城建設(shè)為什么應(yīng)以保障房開發(fā)為紐帶

一個城市最重要的是什么？不是建筑物的高度，也不是著名建筑師作品的數(shù)量，而是規(guī)劃。③理想的大都市應(yīng)是由快速公共交通系統(tǒng)串聯(lián)起來、彼此之間有合理間距的若干個中小城區(qū)及市鎮(zhèn)的集群，而非集中成片的巨型孤城一座。

我國現(xiàn)行都市衛(wèi)星城建設(shè)大多以商品房開發(fā)為紐帶，因此，衛(wèi)星城離主城區(qū)一般不宜太遠，如果相距太遠，那么房子就很易賣不出去。只是衛(wèi)星城畢竟是衛(wèi)星城，與主城區(qū)一般總會有一段距離，且區(qū)位相對主城區(qū)而言通常較差，因而在衛(wèi)星城開發(fā)初期，其商品房大多不易售出，即便勉強售出，也常因交通不便、周邊配套設(shè)施不完善而很難保證其入住率。入住率低，周邊商業(yè)配套設(shè)施就很難贏利，甚至還很可能虧本，公益配套設(shè)施就容易空置、浪費，開發(fā)商和政府就會因此失去相關(guān)投資興趣，由此不免導(dǎo)致惡性循環(huán)——入住率越低周邊配套設(shè)施就越難到位，周邊配套設(shè)施越不到位反過來又使入住率越低。這便是我國某些城市衛(wèi)星城或新區(qū)出現(xiàn)“空城”、“鬼城”的關(guān)鍵原因之一，也是政府部門一般都較忌諱將衛(wèi)星城規(guī)劃得離城區(qū)過遠的關(guān)鍵原因之一。

可是，衛(wèi)星城與主城區(qū)之間如果沒有足夠的距離，且未嚴格設(shè)定二者的邊界，又放任其間的城市化開發(fā)，那么在衛(wèi)星城和主城區(qū)雙向自然擴張的情況下，若干年以后，衛(wèi)星城與主城區(qū)便會連成或近于連成一片，衛(wèi)星城就會淪為城市“大餅”的一部分，失去其建設(shè)意義。

相比而言，衛(wèi)星城建設(shè)以保障房而非商品房開發(fā)為紐帶卻有諸多好處：

第一，以保障房開發(fā)為紐帶建設(shè)都市衛(wèi)星城具有現(xiàn)實可行性。衛(wèi)星城地價與主城區(qū)地價相比通常要低廉得多，在衛(wèi)星城大批量建設(shè)保障房，以解決中低收入者的保障房供給問題，無論對政府還是對租賃或購買保障房的中低收入者而言，都是相對現(xiàn)實的選擇。

第二，以保障房開發(fā)為紐帶建設(shè)都市衛(wèi)星城一般不會導(dǎo)致“空城”、“鬼城”現(xiàn)象。由于保障房在租賃、購買條件上有嚴格要求等原因，保障房租賃、購買者在本地依法不可能有第二套房，衛(wèi)星城中保障房的入住率理應(yīng)高于商品房的入住率。此外，政府還可依法采取強制手段，強迫保障房租賃、購買者入住，對規(guī)定時限內(nèi)不按時入住者，政府有權(quán)依法收回其租賃或購買的保障房。相反，對商品房購買者，政府無類似權(quán)力。因此，以保障房開發(fā)為紐帶建設(shè)都市衛(wèi)星城，只要政府監(jiān)管得力，就可有效保證其入住率，一般不會導(dǎo)致“空城”、“鬼城”現(xiàn)象。

第三，大都市能有效保證保障房的必要建設(shè)體量，有條件使保障房開發(fā)擔(dān)當衛(wèi)星城建設(shè)紐帶的重任。如果保障房體量不足，那么保障房開發(fā)就不可能擔(dān)當衛(wèi)星城建設(shè)紐帶的重任；而我國大都市恰恰有條件、有能力保證保障房建設(shè)的必要體量。主要原因有三：一是大都市中低收入人口，尤其是中低收入流動人口數(shù)量巨大，保障房建設(shè)缺口巨大，需求強勁；二是大都市政府經(jīng)濟實力相對較強，有能力在地價相對較低的衛(wèi)星城大批量建設(shè)保障房；三是大都市中低收入人口的經(jīng)濟實力相對中小城市中低收入人口大多要強一些，相對有能力在房價、租金相對較低的衛(wèi)星城購買或租賃保障房。

第四，以保障房開發(fā)為紐帶建設(shè)都市衛(wèi)星城，可及時在衛(wèi)星城配套建設(shè)公益及工商業(yè)設(shè)施，吸引居民就近生活、學(xué)習(xí)和工作，從而有效緩解城市交通“潮汐”及霧霾問題。由于大城市能有效保證衛(wèi)星城中保障房建設(shè)的必要體量，且保障房入住率相對有保障，所以開發(fā)商和政府能夠在保障房建設(shè)的同時，在衛(wèi)星城同步建設(shè)與保障房建設(shè)規(guī)模相匹配的商場、菜市場、公園、學(xué)校、醫(yī)院等商業(yè)和公益配套設(shè)施，以便入住者就近購物、上學(xué)、就醫(yī)等；同時，還可在衛(wèi)星城周邊配套建設(shè)與衛(wèi)星城人口相匹配的污染較少的工業(yè)設(shè)施，以便入住者就近工作，從而有效減少城市交通“潮汐”現(xiàn)象，改善城市生活環(huán)境。

第五，以保障房開發(fā)為紐帶建設(shè)都市衛(wèi)星城，可以推動衛(wèi)星城持續(xù)繁榮、發(fā)展。待以保障房開發(fā)為紐帶的衛(wèi)星城建設(shè)初具規(guī)模、人口批量入住、其內(nèi)工商業(yè)初步繁榮后，便可吸引開發(fā)商來衛(wèi)星城進行商業(yè)地產(chǎn)投資，從而使衛(wèi)星城開發(fā)建設(shè)臻于成熟，工商業(yè)發(fā)展進入良性循環(huán)。

以保障房為紐帶建設(shè)衛(wèi)星城還應(yīng)具備哪些條件

當然，以保障房開發(fā)為紐帶建設(shè)都市衛(wèi)星城要想取得成功，還應(yīng)具備以下前提條件：

第一，衛(wèi)星城與主城區(qū)必須有適當?shù)拈g距。衛(wèi)星城與主城區(qū)的間距既不能太遠，也不宜太近。若相距太遠，即便有快捷的公共交通，也難免諸多不便；若相距太近，只要控制稍稍不力，經(jīng)過若干年發(fā)展，主城區(qū)和衛(wèi)星城便會連成一片，衛(wèi)星城就會淪為城市“大餅”的一部分，失去建設(shè)意義。上世紀末、本世紀初北京市回龍觀、天通苑等衛(wèi)星城建設(shè)的失敗，關(guān)鍵原因恐怕正在這里。

第二，設(shè)定主城區(qū)的邊界，在主城區(qū)與衛(wèi)星城之間留有足夠的非城區(qū)域和綠化林帶，以利城市空氣更新、調(diào)節(jié)。如果主城區(qū)和衛(wèi)星城無固定邊界，且在主城區(qū)和衛(wèi)星城之間的連接區(qū)域任意開發(fā)建設(shè)，使其間必不可少的非城區(qū)域和綠化林帶逐步消失，那么衛(wèi)星城遲早會成為城市“大餅”的一部分，最終會失去建設(shè)意義。

第三，主城區(qū)與衛(wèi)星城之間須建有直達或近于直達的地鐵、輕軌、公交樞紐等，且盡力減少衛(wèi)星城與主城區(qū)之間非城區(qū)域和綠化林帶的?？空军c設(shè)置，以便使衛(wèi)星城與主城區(qū)之間距離真正“不成問題”，同時不給非城區(qū)域和綠化林帶上的違法開發(fā)、建設(shè)以機會。

第四，城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊違法建設(shè)及城區(qū)“群租房”較少。由于中低收入人口數(shù)量巨大、城市政府財力有限等原因，今后很長一段時間里，我國大都市保障房都將以公租房為主。如果城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊違法建設(shè)林立、城區(qū)違法“群租房”密布，中低收入者以相對低廉的價格就可以在交通近便的城區(qū)租賃城中村違法建筑或違法“群租房”，那么即便衛(wèi)星城建有大量面向中低收入流動人口的廉價公租房，恐怕也很少有中低收入流動人口租住（近年來，某些城市政府部門好心為民工建設(shè)民工公寓卻不受民工青睞的關(guān)鍵原因就在這里），衛(wèi)星城的生活、學(xué)習(xí)、工作等配套設(shè)施勢必會空置，相關(guān)公益和工商業(yè)設(shè)施建設(shè)勢必會停滯，“空城”、“鬼城”、“攤大餅”、交通“潮汐”、環(huán)境污染等系列問題就很難避免。

第五，成立保障房建設(shè)、管理專門機構(gòu)，出臺專門法律，配足人力、物力，統(tǒng)籌規(guī)劃、量力而行、循序漸進、分批分類地解決中低收入人口，尤其是中低收入流動人口的住房保障問題，確保各項保障房政策落實到位。保障房建設(shè)既被視為衛(wèi)星城開發(fā)的紐帶，其相關(guān)政策當然必須落實到位，至少應(yīng)保證保障房建成后不會被空置。否則，一切都是空談。

在此方面，同是華人社會的新加坡有十分成熟的經(jīng)驗。新加坡自上世紀60年代初實行“居者有其屋”政策以來，政府專門成立了規(guī)模巨大、保障有力的保障房建設(shè)、分配、管理機構(gòu)——建屋發(fā)展局，出臺了專門的法律、政策，不僅為中低收入者廣泛提供保障房——政府組屋，而且賦予了組屋政策以促進城市規(guī)劃、建設(shè)的價值追求——以政府組屋建設(shè)為紐帶開發(fā)城市“新鎮(zhèn)”。在新加坡，政府組屋建到哪里，地鐵、輕軌、公交樞紐就建到哪里，公益及工商業(yè)配套設(shè)施就建到哪里，污染相對較輕的工業(yè)設(shè)施就配套到哪里，以便人們就近生活、學(xué)習(xí)和工作，哪里便是成熟或即將成熟的城市“新鎮(zhèn)”，便是“城市中的花園”和“花園中的城市”。新加坡300多個公園，大部分都在組屋區(qū)內(nèi)或附近，40多個工業(yè)園區(qū)附近都有配套的組屋區(qū)。這些因組屋而興的“新鎮(zhèn)”既與市中心保持相對獨立性，又有地鐵、快軌等將其與市中心緊密相連。④既給居民以生活和工作上的近便，又減少了城市交通“潮汐”現(xiàn)象，使新加坡雖地小人稠，卻很少發(fā)生交通擁堵現(xiàn)象。新加坡的如上成功經(jīng)驗堪為我國都市保障房開發(fā)、衛(wèi)星城建設(shè)以及城市環(huán)境管理的鏡鑒，值得好好學(xué)習(xí)。

（本文系國家社科基金項目“大都市城鄉(xiāng)結(jié)合部流動人口居住服務(wù)管理問題研究”的階段性成果，項目批準號：12BGL118）

注釋

李光、路琰：《大陸癌癥防治五十年檢討》，《鳳凰周刊》，2013年第22期。

李靜：《霧霾推動執(zhí)政之變》，《瞭望東方周刊》，2014年第11期。

《新加坡規(guī)劃之父劉太格：回看 “居者有其屋”》，中心經(jīng)貿(mào)合作網(wǎng)，2009年1月23日，http：//www.csc.mofcom-mti.gov.cn/csweb/csc/info/Article.jsp？a_no=170865&col_no=172。

楊沐：《新加坡的住房政策和對中國城鎮(zhèn)化的借鑒意義》，新加坡國立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院亞洲競爭力研究所，2013年。

責(zé) 編/鄭韶武