李泉+李杰

摘 要： 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，重塑政府誠信是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)整轉(zhuǎn)型的保障和必然要求，因此，必須正視“三期疊加”的現(xiàn)實(shí)問題以及當(dāng)前政府權(quán)力尋租、腐敗之嚴(yán)峻形勢，充分認(rèn)識(shí)到協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系以完善現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系和發(fā)揮政府基礎(chǔ)和核心作用構(gòu)建全社會(huì)信用體系的重要性。而權(quán)力遏制是重塑我國政府誠信新常態(tài)的關(guān)鍵所在，也是消減權(quán)力尋租、營造誠信守法的執(zhí)政氛圍的現(xiàn)實(shí)所需。有效遏制權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗以重塑政府誠信并使其成為一種常態(tài)主要應(yīng)著力從監(jiān)督制約機(jī)制的整體設(shè)計(jì)、權(quán)力制衡權(quán)力、權(quán)利制約權(quán)力以及強(qiáng)化執(zhí)行落實(shí)四個(gè)方面做出相應(yīng)努力。

關(guān)鍵詞： 新常態(tài)；政府誠信；權(quán)力尋租；權(quán)力腐??；社會(huì)信用體系；權(quán)力監(jiān)督；市場經(jīng)濟(jì)；民主政治

中圖分類號(hào)： D630.9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)： 1009-4474（2017）02-0097-07

在面臨后危機(jī)時(shí)代國際國內(nèi)形勢的變化的同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)。為了順利完成經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，逐步解決前期經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的矛盾和問題，需要建構(gòu)全社會(huì)信用體系，以確保深化經(jīng)濟(jì)改革有序推進(jìn)。建構(gòu)社會(huì)信用體系的前提是重拾政府誠信，通過重塑政府誠信遏制權(quán)力，消減權(quán)力腐敗，保證社會(huì)公平，完善市場體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變之改革目標(biāo)。

一、重塑政府誠信新常態(tài)為我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)所需

改革開放以來，我國GDP總量從1980年的4551.6億元增長到2014年的636138.7億元，經(jīng)濟(jì)總量從世界第13位不斷提升，先后超越法國、德國、日本等國家，成為僅次于美國的第二大經(jīng)濟(jì)體。從《中國歷年統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)來看，我國人均GDP同期從464元增長到46629元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從477.6元增長到28843.85元。經(jīng)濟(jì)增長取得明顯成效，但在各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不斷攀升的同時(shí)，資本市場、產(chǎn)權(quán)市場、技術(shù)市場等要素市場發(fā)展明顯滯后，劣幣驅(qū)逐良幣，市場競爭無序，貧富差距非正常擴(kuò)大，生態(tài)環(huán)境惡化，資源粗放利用及過度開發(fā)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲，社會(huì)矛盾多元復(fù)雜，道德淪喪等一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題也不斷積累疊加；加之2008年以來世界金融危機(jī)的沖擊，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化。

面對嚴(yán)峻的國際國內(nèi)環(huán)境，推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)高速增長的動(dòng)力機(jī)制正在弱化，國內(nèi)要素成本優(yōu)勢以及后發(fā)優(yōu)勢正不斷減弱，經(jīng)濟(jì)增長面臨著諸如勞動(dòng)力價(jià)格上升、老齡化加劇，傳統(tǒng)“人口紅利”逐漸耗盡、能源和環(huán)境瓶頸日益凸顯等一系列現(xiàn)實(shí)約束〔1〕。這些問題和矛盾約束在現(xiàn)實(shí)中相互疊加，催生出更為復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問題，迫使中國經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)。政治體制改革滯后致使公權(quán)失控，權(quán)力尋租蔓延是各種經(jīng)濟(jì)問題聚集的關(guān)鍵，也是諸多社會(huì)問題的根源所在。因而，重塑政府誠信是提高政府效率、降低全社會(huì)政治交易成本、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)調(diào)整轉(zhuǎn)型的前提保障。

其一，正視經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的“三期疊加”現(xiàn)實(shí)問題，必須重塑政府誠信。針對我國前期經(jīng)濟(jì)高速增長積累的問題，以習(xí)近平為總書記的黨中央對我國經(jīng)濟(jì)形勢現(xiàn)實(shí)作出了經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的形勢研判。而“三期疊加”問題正是之前不計(jì)成本片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度帶來的成本加大。當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)秩序并不完善，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與刺激政策缺乏健全的權(quán)力監(jiān)管和民主機(jī)制。當(dāng)公權(quán)轉(zhuǎn)化為私權(quán)后，就很容易衍生權(quán)力與金錢之間的交易。當(dāng)前政府權(quán)力腐敗嚴(yán)重，“享樂至上”、“拜金主義”、“金錢萬能”等觀念加重了官員錢權(quán)交易心理，一味追求政府績效，為獲得個(gè)人收益失信失范，結(jié)果形成惡性循環(huán)，造成更多的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)問題和矛盾。因而，要解決“三期疊加”現(xiàn)實(shí)問題，政府誠信新常態(tài)是基礎(chǔ)和保障。

其二，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下要求完善現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制，協(xié)調(diào)政府與市場兩只手的關(guān)系，針對我國現(xiàn)實(shí)，劃分政府與市場邊界的關(guān)鍵在于政府的公信力。黨的十八大報(bào)告提出，全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的決定性作用，同時(shí)應(yīng)更好地發(fā)揮政府的作用。雖然我們強(qiáng)調(diào)市場的基礎(chǔ)性作用，但市場失靈問題時(shí)有發(fā)生，因而政府干預(yù)必不可少。但政府干預(yù)的局限性又要求政府干預(yù)必須建立在充分尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)之上，而不能取而代之〔2〕。當(dāng)前，與我國現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府架構(gòu)和政府職能還不夠完善，權(quán)力越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象頻現(xiàn)，市場經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重影響。所以，政府按規(guī)章制度嚴(yán)格執(zhí)行、嚴(yán)守誠信是協(xié)調(diào)兩只手的關(guān)鍵，況且市場機(jī)制作用發(fā)揮的調(diào)控主體及法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督關(guān)鍵也在于政府。

國有企業(yè)的信用狀況是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府誠信的重要表現(xiàn)，而國企作為市場主體，是協(xié)調(diào)政府與市場兩只手的重要紐帶。國企高管腐敗及權(quán)力尋租問題突出，嚴(yán)重影響政府誠信。截至2015年11月底，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站上發(fā)布的接受調(diào)查或被查處的171名國企高管中，擔(dān)任董事長、總經(jīng)理、黨委書記等重要崗位的共104人，約占總數(shù)的61%；副職和其他班子成員共52人，約占總數(shù)的30%〔3〕。透過這些案例就不難發(fā)現(xiàn)，對權(quán)力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監(jiān)管迫在眉睫。同時(shí)，截至2015年末財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國國有企業(yè)①資產(chǎn)總額1192048.8億元，國有企業(yè)營業(yè)總收入454704.1億元，國有企業(yè)利潤總額23027.5億元〔4〕。在龐大的國有資產(chǎn)的驅(qū)動(dòng)下，國企貪腐案件往往涉案金額巨大，影響惡劣。國有資本向重要行業(yè)和領(lǐng)域的不斷集中，影響著國家安全、國民經(jīng)濟(jì)和國計(jì)民生，因此，強(qiáng)化政府監(jiān)管的任務(wù)更加緊迫。

其三，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下迫切需要建構(gòu)全社會(huì)信用體系，而這一體系建構(gòu)完善的基礎(chǔ)和核心是政府誠信。要保證市場有序競爭，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，就必須建立健全社會(huì)信用體系，而社會(huì)信用體系建構(gòu)的監(jiān)管者為政府主管部門，這就決定了政府誠信守法是基礎(chǔ)和前提。政府誠信是社會(huì)誠信體系的核心支撐，政府在社會(huì)誠信體系構(gòu)建中起著組織、引導(dǎo)、推動(dòng)和示范作用，直接影響公民個(gè)人誠信和企業(yè)誠信〔5〕。首先，政府誠信是民主政治的必然要求和法治國家的客觀要求。政府誠信直接表現(xiàn)為公眾對政府決策、執(zhí)行等行為的滿意度，政府與人民的和諧關(guān)系依賴于政府公信力。其次，政府講誠信，才會(huì)贏得社會(huì)公眾的普遍信任，獲得合法性和權(quán)威性。建設(shè)全社會(huì)信用體系是政府的責(zé)任，良好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序是降低政府執(zhí)政和社會(huì)管理成本的基本途徑，使得政府從大量的日常社會(huì)管理事務(wù)中脫身出來關(guān)注具有重大意義的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向〔6〕。

二、遏制權(quán)力為重塑政府誠信新常態(tài)之關(guān)鍵

我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)需要政府重塑其誠信并使其成為一種常態(tài)，因此，重塑政府誠信必須要深入剖析政府誠信現(xiàn)狀并找出政府誠信危機(jī)之根源，抓住關(guān)鍵因素。當(dāng)前，我國政府誠信危機(jī)的根源在于公權(quán)私用、錢權(quán)交易、與民爭利、公權(quán)力壓制公民權(quán)利，因而重塑我國政府誠信新常態(tài)，關(guān)鍵在于政府遏制權(quán)力，使權(quán)力回歸本位。

國家的一切權(quán)力屬于人民，公民權(quán)利是國家權(quán)力的源泉，國家權(quán)力由人民所賦予，被人民所委托〔7〕。一方面，人民所享有的公權(quán)利在很大程度上依賴于現(xiàn)實(shí)的權(quán)力關(guān)系的塑造，國家的權(quán)力配置、權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)作方式和程序等都是公民行使權(quán)利的結(jié)果。另一方面，隨著權(quán)利意識(shí)的不斷提高，人民通過所爭取到的權(quán)利對權(quán)力進(jìn)行制約和引導(dǎo)，使權(quán)力的產(chǎn)生和運(yùn)行更加具有合理性〔8〕。而我國的國體是人民民主專政，政體是人民代表大會(huì)制度，二者決定了“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，權(quán)為民所賦、權(quán)為民所察、權(quán)為民所用是社會(huì)主義中國權(quán)力觀的本質(zhì)要求。而現(xiàn)實(shí)狀況卻是權(quán)力對權(quán)利的壓制，權(quán)力本位依然占據(jù)上風(fēng)，政府公信力削弱甚至喪失，因而遏制權(quán)力并讓權(quán)力在陽光下遵紀(jì)合法運(yùn)行成為重塑我國政府誠信的關(guān)鍵。

從政府組織權(quán)力運(yùn)行視角來看，政府機(jī)構(gòu)的決策、執(zhí)行、考核等都不同程度地存在不誠信的問題。比如一些政府部門的政策朝令夕改，政策連續(xù)性和穩(wěn)定性不夠；政策的制定和執(zhí)行過程均公開性不足、透明度不高；政府為追求考核績效大造“面子工程”、“政績工程”；為追求短期經(jīng)濟(jì)利益，濫用分配資源的權(quán)力，忽視集約生態(tài)和民生，導(dǎo)致“鬼城”、“空城”不斷增多，其中更是滋生了政府部門的錢權(quán)交易、權(quán)力尋租行為。據(jù)“透明國際”組織公布的2014年清廉指數(shù)，中國僅得36分，排名同比下跌了20位，在175個(gè)被統(tǒng)計(jì)的國家和地區(qū)中名列第100；而在加大反腐力度后，2015年清廉指數(shù)中國跳升至83位〔9〕。中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所對2000～2013年群體性事件的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在871件調(diào)研樣本中，公民與政府或官員的矛盾，或者公民為向國家機(jī)關(guān)施壓而引發(fā)的群體性事件有383起，占總樣本的44%〔10〕。

從政府公務(wù)人員權(quán)力運(yùn)用現(xiàn)實(shí)來看，由于權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制不健全、監(jiān)控執(zhí)行缺乏剛性，一些政府公職人員缺乏職業(yè)責(zé)任感，濫用職權(quán)，追求個(gè)人利益最大化，嚴(yán)重毀壞我國政治生態(tài)。中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施以來，截至2016年11月，全國已累計(jì)查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題15.03萬起，處理20.2萬人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分10.28萬人；全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案36萬件，處分33.7萬人，同期分別增長29.2%、29.4%；處分周永康等115名省部級(jí)及以上干部。落馬的省部級(jí)官員數(shù)量之多、頻率之高、速度之快，暴露出當(dāng)前政府的腐敗形勢嚴(yán)峻。同時(shí)，中央政府“蒼蠅老虎一起抓”，大批裸官遭到清理，“裙帶式”腐敗被嚴(yán)厲問責(zé)。同時(shí)數(shù)據(jù)顯示，2014年1月至2016年11月，中國已從70多個(gè)國家和地區(qū)追回外逃人員2442人，追贓金額85.42億元人民幣。眾多的貪腐官員、巨大的貪腐金額給國家造成了巨大的損失，對整個(gè)國家的政治生態(tài)造成了極壞的影響，裙帶式的權(quán)力尋租人數(shù)更是龐大，腐敗蔓延情況嚴(yán)重，權(quán)力遏制刻不容緩〔11〕。

新時(shí)期反腐取得了顯著成效，權(quán)力濫用、權(quán)力尋租行為得到了較好的遏制，極大地提升了黨和政府的形象，也使得民眾對政府誠信的的信心得到明顯恢復(fù)。反腐成果可謂顯著，高壓反腐態(tài)勢已步入“新常態(tài)”，但從根本上遏制權(quán)力、防止權(quán)力腐敗蔓延任重道遠(yuǎn)。

三、遏制權(quán)力以重塑我國政府誠信新常態(tài)

在公共領(lǐng)域發(fā)生作用的政治權(quán)力能在一定范圍內(nèi)建立秩序、分配利益、施加義務(wù)，其產(chǎn)生的影響更為劇烈，也更加深刻〔12〕。加之權(quán)力運(yùn)行機(jī)構(gòu)化、官僚化和灰色化的特征，使權(quán)力失控、尋租等問題頻繁發(fā)生甚至失控。十八大報(bào)告指出，“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”；十八屆六中全會(huì)提出，“監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證，要形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排”，這給解決權(quán)力行使中的問題提供了理論指引。遏制權(quán)力以重塑我國政府誠信新常態(tài)必須著力從監(jiān)督制約機(jī)制的整體設(shè)計(jì)、權(quán)力制衡、權(quán)利制約權(quán)力以及強(qiáng)化執(zhí)行落實(shí)四個(gè)方面努力。

1.監(jiān)督制約機(jī)制的整體設(shè)計(jì)

權(quán)力行使缺乏控制和監(jiān)督是權(quán)力腐敗尋租的根源，而權(quán)力現(xiàn)象貫穿于整個(gè)權(quán)力運(yùn)行過程。因此，有效遏制權(quán)力腐敗問題需要整體設(shè)計(jì)，讓權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層次都受到有效的監(jiān)督與制約，使權(quán)力運(yùn)行具有實(shí)時(shí)的可控性。在我國現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)生活中，制約公共權(quán)力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督人員十分冗雜，往往由于監(jiān)督體系、機(jī)制的不科學(xué)、不合理而收效甚微。因此，建立“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，必須對現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制加以改革和創(chuàng)新〔13〕。

權(quán)力結(jié)構(gòu)根據(jù)權(quán)力關(guān)系的層次等級(jí)和作用方向分為橫向和縱向兩種結(jié)構(gòu)。首先，縱向監(jiān)督實(shí)為解決長期存在的條塊關(guān)系，關(guān)鍵是要找到中央集權(quán)與地方分權(quán)之間的平衡點(diǎn)，并實(shí)現(xiàn)縱向權(quán)力主體之間的良性互動(dòng)〔14〕。我國中央權(quán)力和地方權(quán)力協(xié)調(diào)的關(guān)鍵是雙方的財(cái)政能力，必須不斷完善我國的分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，以合理配置財(cái)政資源。同時(shí)，搭建權(quán)力主體間的互動(dòng)平臺(tái)，以制度化的渠道實(shí)現(xiàn)上級(jí)對下級(jí)權(quán)力主體的監(jiān)督及下級(jí)對上級(jí)權(quán)力主體的決策及行政影響。為保證縱向權(quán)力主體間的良性互動(dòng)，還必須實(shí)現(xiàn)上下級(jí)雙向關(guān)系的法治化，建立權(quán)力劃分的動(dòng)態(tài)性協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮人大及司法系統(tǒng)的作用。其次，橫向監(jiān)督是指同級(jí)權(quán)力主體之間的相互監(jiān)督、制約，又可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要是指不同職能范圍的公權(quán)力之間的分工制衡，而外部監(jiān)督是指政治體制外其他社會(huì)力量對于行政權(quán)力的監(jiān)督。因此，應(yīng)完善公權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)制及問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)公民、媒體、政黨、市場、非盈利等社會(huì)組織對公權(quán)力的監(jiān)督制約作用。為使這些實(shí)體能實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力的有效監(jiān)督和制約，還需輔以一些形式上的要求，比如權(quán)力運(yùn)行過程中信息的公開性、透明性等。

如此一來，橫縱、內(nèi)外交錯(cuò)的監(jiān)督制約機(jī)制便可以形成一張嚴(yán)密的控權(quán)網(wǎng)絡(luò)，使權(quán)力在其中受到制約而不敢濫用。即使單一制度失效，其他制度仍然能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，從而有效地遏制腐敗，保證政府誠信、公共利益的實(shí)現(xiàn)。

2.完善權(quán)利—權(quán)力制約機(jī)制

正確理解權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系是權(quán)力遏制的基礎(chǔ)，必須明確在我國社會(huì)主義制度下權(quán)利對權(quán)力制約的重要作用。權(quán)利制約權(quán)力的具體路徑是以法治保障權(quán)利，通過法律明確界定各種權(quán)利：一方面，能給予公民行使權(quán)利以明確保障，另一方面，能有效地形成對公共權(quán)力的限制〔15〕。十八屆四中全會(huì)以“依法治國”為主題，強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系。政府如果能做到嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政，就是政府踐諾的體現(xiàn)，是政府誠信的體現(xiàn)。

新時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制的快速轉(zhuǎn)型使得原有法律制度受到?jīng)_擊，新的法律制度不成熟、不完善以致出現(xiàn)真空和漏洞，成為權(quán)力尋租腐敗的滋生土壤。加快法治政府建設(shè)的主要途徑有：一是加大法制宣傳，強(qiáng)化法治思維，以法治方式深化行政制度的各項(xiàng)改革；二是不斷完善依法行政的法律法規(guī)，依法確定權(quán)力清單和行政程序，以法律為基礎(chǔ)修復(fù)政府部門結(jié)構(gòu)失衡和實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)的重構(gòu)；三是健全科學(xué)民主依法決策機(jī)制，建立行政決策后評估和糾錯(cuò)制度，尤其是在當(dāng)前簡政放權(quán)的行政體制改革過程中，應(yīng)依法厘清當(dāng)前各級(jí)政府的行政審批事項(xiàng)，規(guī)范執(zhí)法主體的自由裁量權(quán)，將權(quán)力尋租的可能性降到最低。

構(gòu)建政府權(quán)力和公民權(quán)利之間的良性互動(dòng)，難點(diǎn)在于民主政治體制改革。“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息”〔16〕。民主政治就是要通過民主選舉和權(quán)力制約將國家權(quán)力控制在公眾的手里，限定公共權(quán)力的邊界，讓民眾自覺廣泛參與政治民主管理，把經(jīng)濟(jì)權(quán)力逐步歸還社會(huì)。

因此，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下要加強(qiáng)政治民主化，必須要以黨內(nèi)民主為核心，充分發(fā)揮人民民主。政黨產(chǎn)生于社會(huì)，并以社會(huì)的最大多數(shù)人支持為政黨執(zhí)政的基礎(chǔ)，黨內(nèi)民主是國家民主或人民民主的基礎(chǔ)，而國家民主是構(gòu)建合理權(quán)力制衡框架結(jié)構(gòu)的必要條件〔17〕。一是理順黨的權(quán)力和國家權(quán)力的關(guān)系及黨同人民代表大會(huì)之間的關(guān)系，并通過法律制度加以確認(rèn)；二是在保障民眾的法定政治權(quán)利方面，加大民主宣傳力度，保障公民的選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、批評建議權(quán)等；三是堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督跟人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，把信任激勵(lì)同嚴(yán)格監(jiān)督結(jié)合起來，十八屆六中全會(huì)指出要“強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用”。

3.完善權(quán)力—權(quán)力制衡機(jī)制

孟德斯鳩在《論法的精神》時(shí)指出：“從事務(wù)的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。”〔18〕為此，要實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的遏制，必須充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)權(quán)力對政府權(quán)力的制約作用與政府內(nèi)部的權(quán)力制衡機(jī)制，完善政府內(nèi)外的權(quán)力制衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的互相牽制。

（1）建立健全社會(huì)與政府之間的權(quán)力制衡機(jī)制。隨著民主制度的發(fā)展，社會(huì)參與國家治理獲得越來越多的關(guān)注。達(dá)爾認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)是個(gè)體利益、價(jià)值多樣化的社會(huì)，公民往往通過各種利益團(tuán)體或政黨積極參與公共政策的制定和公職人員的選舉，表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身的利益與價(jià)值，從而形成了社會(huì)力量對公共權(quán)力的制約〔19〕。各種民間團(tuán)體、組織等組成的社會(huì)，使得社會(huì)資源的占有分散化，它不僅僅是政府與公民之間的緩沖器，更是一種制約政府權(quán)力的權(quán)力。“政府主導(dǎo)型”發(fā)展模式使我國在短短30年的時(shí)間飛躍發(fā)展，但當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾相互疊加，政府“主導(dǎo)”范圍的擴(kuò)大抑制了公眾參與的權(quán)利，需要建立經(jīng)濟(jì)快速增長和財(cái)富快速增加相一致的社會(huì)資源分配制度，擴(kuò)展和固化公共權(quán)力，達(dá)到相應(yīng)的制度均衡〔20〕。

第一，我國還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，仍要不斷完善和發(fā)展以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以市場經(jīng)濟(jì)拓展私人領(lǐng)域和公共空間，培育社會(huì)多元主體。第二，不斷促進(jìn)非盈利組織和利益團(tuán)體等社會(huì)組織的發(fā)展，充分發(fā)揮社會(huì)在處理各種利益矛盾和沖突時(shí)的作用以及社會(huì)自身調(diào)控各種資源和力量的能力。第三，政府行政機(jī)關(guān)直接向人大政協(xié)負(fù)責(zé)，接受人大、政協(xié)的監(jiān)督，依法規(guī)范各級(jí)人大代表的選舉和罷免程序，提高選舉過程的公開透明度。第四，落實(shí)“權(quán)力清單”與“負(fù)面清單”。對于政府權(quán)力運(yùn)行而言，“權(quán)力清單”是一種強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督，是政府依法行政的助推器，而“負(fù)面清單”則是對企業(yè)行為的約束，是維護(hù)公共利益和有序的市場環(huán)境的需要。因此，權(quán)力清單制度要求從廣度和深度上開展部門職責(zé)清理，尤其要明確涉及多方利益主體以及容易出現(xiàn)公私界限模糊的權(quán)力領(lǐng)域，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置及工作流程。負(fù)面清單制度則需要以清單方式明確列出禁止和限制企業(yè)投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，實(shí)現(xiàn)“法有禁止不可為”，從而規(guī)范企業(yè)的投資經(jīng)營行為，為企業(yè)提供平等開放、競爭有序的市場環(huán)境。

（2）完善政府內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制。在強(qiáng)調(diào)民主、社會(huì)對政府權(quán)力制約作用的同時(shí)，也必須重視政府內(nèi)部的權(quán)力制衡機(jī)制。我國的政府行政體制是自上而下的層級(jí)管理體制，在現(xiàn)實(shí)中上級(jí)是監(jiān)管約束下級(jí)，而下級(jí)對上級(jí)的行政復(fù)議等權(quán)利往往止于上級(jí)的威嚴(yán)。同時(shí)，同級(jí)政府部門及不同部門之間由于利益驅(qū)使也存在著“官官相護(hù)”等現(xiàn)象。在進(jìn)一步深化簡政放權(quán)過程中，我國政府內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變化，決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三種行政權(quán)力逐步分開且相互制約，權(quán)力尋租腐敗的行為將得到遏制，但政府內(nèi)部監(jiān)督方面仍需不斷完善。

完善政府內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制，一是要進(jìn)一步調(diào)整中央與地方政府的關(guān)系，繼續(xù)落實(shí)各級(jí)政府簡政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變工作，使行政權(quán)力配置合法合理，避免權(quán)力過大、過于集中等問題的出現(xiàn)。二是改革財(cái)稅政策，加快建立統(tǒng)一的公共財(cái)政制度，財(cái)權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，以財(cái)權(quán)控事權(quán)。三是完善行政內(nèi)部監(jiān)督、行政復(fù)議、行政監(jiān)察等制度，形成政府上下級(jí)之間、不同部門之間的雙向權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，向下屬權(quán)力機(jī)構(gòu)派駐直屬上級(jí)的紀(jì)檢監(jiān)察人員，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的垂直化。四是創(chuàng)新行政管理方式，在重大政策制定及督查的環(huán)節(jié)引入第三方評估機(jī)制，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和合理性。五是強(qiáng)化行政問責(zé)并加以落實(shí)，嚴(yán)格責(zé)任追究，各級(jí)部門在接受上級(jí)督查的同時(shí)也要搞好內(nèi)部自查自糾，探索本地化的政府信用評價(jià)程序。

4.強(qiáng)化政策落實(shí)，提高政府執(zhí)行力

制度設(shè)計(jì)及規(guī)劃決策理念具有抽象的目標(biāo)導(dǎo)向性，它需要通過合理而有效的執(zhí)行行為來體現(xiàn)和落實(shí)〔21〕。當(dāng)前，我國各級(jí)政府執(zhí)行政策決策的效果千差萬別，政策執(zhí)行不力和政策執(zhí)行扭曲，行政權(quán)力“越位、缺位、錯(cuò)位”、“上有政策、下有對策”等問題突出〔22〕。因此，提升政府執(zhí)行力不僅是提高政府行政合理性、有效性的關(guān)鍵，更是落實(shí)監(jiān)督制約機(jī)制、重塑政府誠信的必然要求。

第一，培育積極向上的行政文化。“要提高政府的執(zhí)行力，必須大力弘揚(yáng)公共精神，使政府的行為真正以公平正義為宗旨，以公共利益為取向，以公共責(zé)任為依托，以公民參與為支撐”〔23〕。國家應(yīng)當(dāng)從區(qū)域特點(diǎn)與實(shí)際情況出發(fā)，確定更具中國特色及地方特色、更易于接受的具體文化內(nèi)容；組織層面應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“政府本位”到“社會(huì)本位”、由“管理”到“服務(wù)”理念的轉(zhuǎn)變，做好輿論宣傳工作，制定合理適用的規(guī)劃設(shè)計(jì)；個(gè)人層面應(yīng)加強(qiáng)行政文化理念的自主學(xué)習(xí)，重點(diǎn)搞好服務(wù)意識(shí)教育和使命感教育、職業(yè)道德教育等。

第二，用制度規(guī)范行政主體行為，提高公務(wù)員整體素質(zhì)。行政管理是紛繁復(fù)雜的過程，要保持和提高執(zhí)行力，政府就必須借助系統(tǒng)科學(xué)、完善的管理制度，規(guī)避執(zhí)政主體的隨意性和不確定性，以期把控行政權(quán)力〔24〕。在公務(wù)員錄用方面，應(yīng)當(dāng)以《國家公務(wù)員法》為基礎(chǔ)，不斷完善考試錄用制度、回避及公示制度。在行政過程方面，應(yīng)加強(qiáng)責(zé)任約束及績效考核。以行政職能的劃分落實(shí)權(quán)力清單并做到透明公開，重視行政問責(zé)。在行政監(jiān)督方面，應(yīng)重點(diǎn)解決監(jiān)督主體虛化、考核培訓(xùn)形式化等問題，善用新媒體實(shí)現(xiàn)對行政過程的輿論監(jiān)控。

第三，規(guī)范行政管理運(yùn)行機(jī)制，狠抓政策落實(shí)。要使行政過程中決策、執(zhí)行、反饋和督查環(huán)環(huán)相扣，提升行政效率，就要做到：第一，透明。一方面，要做到實(shí)體公開，將除依法保密外的政府行政事務(wù)一律公開，加大網(wǎng)絡(luò)信息公開及政務(wù)公開欄的建設(shè)；另一方面要做到程序公開，加大行政過程中公眾、第三方等的監(jiān)督。第二，規(guī)范。對各級(jí)行政單位行使的行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，編制職權(quán)目錄，制作權(quán)力運(yùn)行流程圖，明確權(quán)力清單，進(jìn)行行政流程再造。第三，創(chuàng)新。目前各級(jí)政府建立起的辦公自動(dòng)化平臺(tái)為行政運(yùn)行機(jī)制的再造提供了良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，是政府部門實(shí)際行動(dòng)的導(dǎo)向標(biāo)。各級(jí)政府應(yīng)從自身實(shí)際情況出發(fā)，加強(qiáng)門戶網(wǎng)站群的建設(shè)，建立完善辦公基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息的整合和共享，推進(jìn)一站式政務(wù)服務(wù)大廳建設(shè)等，發(fā)揮電子政務(wù)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高科學(xué)管理、民主決策和公共服務(wù)水平的作用。

注釋：

①國有企業(yè)指全國國有及國有控股企業(yè)，包括中央企業(yè)和36個(gè)省（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）的地方國有及國有控股企業(yè)，不含國有金融類企業(yè)。

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（責(zé)任編輯：葉光雄）