張洪武

摘 要：政治社會與市民社會的分離、代議制民主的缺陷、政策合法性困境促進了協(xié)商民主的產(chǎn)生，它們構(gòu)成協(xié)商民主的實踐背景和理論背景。從這方面看，協(xié)商民主有其客觀性，但要促進它的良性發(fā)展，則又需要善治的政府以及協(xié)商過程中的包容性、平等性、理性等政治生態(tài)環(huán)境的完善。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；政治生態(tài)；善治政府；理性公民

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2017.02.009

[中圖分類號]D082 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-0339（2017）02-0042-05

20世紀(jì)90年代以后，民主正在走向協(xié)商。協(xié)商民主理論也成為當(dāng)代政治學(xué)的重要發(fā)展成果之一。協(xié)商民主作為20世紀(jì)80年代在西方興起的一種民主理論，它是指公民之間、公民與政府之間通過交流、對話表達自己的偏好訴求，闡述提出這些訴求的理由，通過審慎討論參與公共決策和政治生活的過程。雖然可以直接翻譯為“審慎思考的民主”，但這已經(jīng)包含了利益相關(guān)者的偏好表達、充分討論以及對這些相關(guān)信息以及爭論進行充分考慮之后作出決策的內(nèi)涵。所以，協(xié)商民主至少包含三層意思：一是建立在言論自由基礎(chǔ)上的自由平等表達；二是利益相關(guān)者的對話、溝通、爭論；三是根據(jù)前兩者的信息進行“審慎思考”作出符合公共利益的決策。協(xié)商民主的產(chǎn)生既是對代議制民主的補充，也是政治合法性困境的要求，但現(xiàn)實中要按照協(xié)商民主的三個層次促進它的發(fā)展，則需要構(gòu)建包括善治的政府、理性的公民等在內(nèi)的良好的政治生態(tài)環(huán)境。

一、協(xié)商民主的背景認(rèn)識

（一）政治社會與市民社會的分離

政治社會與市民社會的分離既是代議制民主的出發(fā)點，也是協(xié)商民主的重要出發(fā)點。政治社會與市民社會的分離把等級制變?yōu)槊裰髦?，把政治由一些人的特?quán)變?yōu)槿嗣裰鳈?quán)，在這里，每個人既是市民社會的成員，也是參與政治社會的公民。作為市民社會的成員，他從事去政治化的生產(chǎn)經(jīng)營活動，追求自身利益的最大化，以滿足私人的需要。作為參與國家管理的公民，他有權(quán)利參與和管理國家事務(wù)，公民權(quán)成了人權(quán)的一部分，但每個人不可能直接參與國家事務(wù)管理，這種管理他可以通過選舉自己的代表實現(xiàn)?！斑x舉是市民社會對政治國家的直接的、不是單純想象的而是實際存在的關(guān)系。因此顯而易見，選舉構(gòu)成了真正市民社會的最重要的政治利益”[1]396。為了實現(xiàn)“參加這個共同體，而且是參加政治共同體，參加國家”的公民權(quán)利[1]436，除了代議制中的直接選舉或間接選舉，除了通過公民代表參加立法會議外，還需要最廣泛的協(xié)商民主。協(xié)商民主是公民行使公民權(quán)最直接最現(xiàn)實最普遍的形式。市民社會則是協(xié)商民主的重要載體，在市民社會中，公民通過與其他主體的對話交流，表達利益訴求，陳述訴求的理由，在公共理性基礎(chǔ)上傾聽其他主體的訴求，形成社會輿論，對政府決策施加影響，或者直接形成政府公共決策。這種協(xié)商民主形式直接體現(xiàn)了人民主權(quán)原則，是政治社會與市民社會分離情況下公民參與國家事務(wù)管理的重要載體，也是人民主權(quán)原則的現(xiàn)實表現(xiàn)。

（二）差異化社會

從世界范圍看，協(xié)商民主的興起離不開高度分化社會的現(xiàn)實。正是世界范圍內(nèi)的勞資對立、價值觀的差異、生活方式的不同等政治現(xiàn)實促使人們探索化解矛盾、多元差異共存的政治治理方式和政治體制。

在任何一個國家或地區(qū)，階層的存在都面臨兩方面的社會問題。一是階層之間是固化的還是流動的，固化的階層差別往往使處在底層的人們看不到希望，導(dǎo)致社會階層對立、社會矛盾尖銳。二是一些在經(jīng)濟上先富階層具有了相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟實力，但在政治上的訴求得不到滿足，希望更多地參與和影響政治決策。階層之間現(xiàn)實的、相互沖突利益和政治訴求，成為社會矛盾頻發(fā)和社會糾紛不斷的重要原因。同時還應(yīng)看到，新的利益集團的發(fā)展、階層之間制度壁壘導(dǎo)致的階層固化、先富階層參與政治訴求的熱情高漲、不同利益集團之間社會矛盾的頻發(fā)和利益糾紛影響著社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進著社會結(jié)構(gòu)的再平衡，這是積極的方面，另一方面也影響著社會團結(jié)，這是消極的方面，為此需要尋找解決問題的方案。對話協(xié)商盡管不是消除制度壁壘、化解矛盾、社會團結(jié)的唯一手段，通過不同群體之間表達訴求、影響政府決策，維護自身利益和普遍利益相統(tǒng)一的最優(yōu)渠道和手段，吸納不同利益集團的代表參與政治決策，在對話協(xié)商基礎(chǔ)上消除制度壁壘，使不同的利益關(guān)系得到調(diào)整，使社會矛盾得到緩解。一種高度復(fù)雜的社會的整合，是無法以系統(tǒng)家長主義的方式、也就是繞開公民公眾的交往權(quán)利而實現(xiàn)的 [2]。 社會整合就是每個人的意志與其他所有人意志的統(tǒng)一，只有在具有規(guī)范有效性的規(guī)則基礎(chǔ)之上才是可能的，這些規(guī)則之所以值得遵守者無強制承認(rèn)，就在于它建立在遵守者對話協(xié)商基礎(chǔ)之上，是遵守者感性協(xié)商和理性協(xié)商的共同產(chǎn)物。所以，從社會分化、社會分層的角度來看，協(xié)商民主就是為了整合的協(xié)商，它指向的是阻礙階層流動的制度壁壘的消除、面對新興利益集團社會結(jié)構(gòu)的再平衡、社會矛盾的調(diào)解及分層社會的社會團結(jié)。

（三）西方代議制民主的缺陷

代議制是自由主義民主理論的重要內(nèi)容，自由主義主張人天生就有生命、財產(chǎn)、安全等權(quán)利，為了維護個人的權(quán)利，防止國家權(quán)力的侵犯，需要劃清國家與社會的界限。代議制民主賦予了公民以選舉權(quán)，但公民并沒有直接的政治決策參與權(quán)。代議制民主就是一種安排公民選舉決策的制定者和執(zhí)行者的活動，選舉者作為政治人的公民，正如盧梭所說的，是個分?jǐn)?shù)，他的價值有賴于分母的大小。他的價值就在于他對全體，也就是對社會體的比例關(guān)系。在幾百萬張選票中，每個人的選票分量不足以決定選舉結(jié)果，由于自己的選舉行動對公共決策的影響甚微，許多人對選舉缺乏慎思，致使代議制民主容易變成少數(shù)人的政治游戲。一些理論家也看到了這一缺陷，如美國學(xué)者約瑟夫·熊彼特認(rèn)為，選舉民主是一種精英政治，而不是人民當(dāng)家作主，在這種制度安排中，某些人通過獲得選民的選票而得到作出決定的權(quán)力。選舉就是通過選擇一批政治精英人物制定公共政策，管理公共事務(wù)。公民的權(quán)利主要體現(xiàn)在幾年一次的事前選舉和對政府的事后監(jiān)督上，但這種民主形式往往脫離選舉它的公民意志而任性行事，公民對它又往往無能為力，公民在選舉前是主人，選舉后就是奴隸，這就是對多數(shù)人暴政的擔(dān)憂。民主理論家密爾和托克維爾也表示出了同樣的擔(dān)憂：民主可能誘發(fā)群眾順從，從而使多數(shù)人的意見變成多數(shù)人的暴政。可見，選舉民主重視的是偏好聚合，而不是偏好形成過程和偏好轉(zhuǎn)換。

到底什么樣的民主形式能在選舉前、選舉中實現(xiàn)民主，又能在法規(guī)、政策制定中實現(xiàn)民主，還要在法規(guī)政策執(zhí)行過程中及執(zhí)行后實現(xiàn)民主，顯然，這種全程的民主需要更多的公民參與。語言是人際交流的主要形式，通過自由平等的對話交流審議參與政治生活過程是克服選舉民主缺陷的重要民主形式。它可以全程參與政治過程，實現(xiàn)全程的、各個環(huán)節(jié)（領(lǐng)導(dǎo)人的選舉程序、民主決策過程、決策效果的評價、反饋程序）的民主。它“是針對各種各樣在當(dāng)代民主中普遍存在的‘弊病而提出的，如糟糕的決策、斷章取義的政治、低水平的參與、不斷下降的政府合法性及無知的市民等”[3]。加拿大著名學(xué)者威爾·金里卡指出，為了克服以投票為中心的民主制的缺陷，民主理論家越來越關(guān)注先于投票的審議和輿論形成的過程。民主理論家已經(jīng)把注意力從投票站的情況轉(zhuǎn)向了公民社會中公共慎議的情況。面對代議制民主的缺陷，重視公民社會中的公共審議，也要重視把這種審議滲透到投票選舉之中，把兩者結(jié)合起來。民主不能僅僅是偏好聚合式的，它還應(yīng)當(dāng)是參與式的、協(xié)商對話的，重視偏好表達和偏好轉(zhuǎn)換的。在投票前引入?yún)f(xié)商機制，讓選民充分表達自己的偏好需求并傾聽他人的意見，就可以盡量避免柏拉圖對選民“沉湎于日常生活的享樂”、注重短期和眼前利益而不注重審慎思考的擔(dān)憂，這樣在選舉中引入的偏好表達和偏好轉(zhuǎn)換機制將比不引入?yún)f(xié)商的投票具有更高的民主性。所以，在理念上，協(xié)商民主是對代議制民主、多數(shù)民主的超越；在現(xiàn)實性上，協(xié)商民主則是對代議制民主的補充，也是代議制民主的必要條件，代議制民主的運作離不開協(xié)商民主。

（四）合法性困境

合法性指的是政府及其政策獲得公民認(rèn)同和信任的屬性，是一個政府得到公民認(rèn)可從而得以鞏固其統(tǒng)治的基礎(chǔ)。如果公民對政府的決策總是持懷疑態(tài)度，政府的決策就無法貫徹執(zhí)行，政令不通，社會就失去秩序。自由主義民主作為弱勢民主對政治合法性的影響較弱，它重視公民的自由權(quán)利，公民的民主只是實現(xiàn)公民自由的手段，其目的就是劃清政治國家與市民社會的界限，保護公民自由不受政府權(quán)力的侵犯。自由主義民主要求的合法性就是公民初始性、一次性的參與，它往往表現(xiàn)為公民對根本大法憲法的一次性的終極決定上，而不是持續(xù)性同意和經(jīng)常性參與，這樣，法律就會缺乏公民的自律，這樣的法律也就只具有較弱的合法性。共和主義代表人物盧梭的貢獻就是解決了現(xiàn)代社會的權(quán)力合法性問題。盧梭認(rèn)為，權(quán)力合法性的唯一源泉就是全體公民的一致同意，權(quán)力的擁有者同時也是權(quán)力的授予者，權(quán)力不是上帝授予的，權(quán)力還俗后，權(quán)力的授予者是人民，人民也是權(quán)力的擁有者，公共權(quán)力的合法性就在于公民廣泛的政治參與。但是共和主義民主也有弱點，它強調(diào)把民主的意見和意志形成放在核心地位是正確的，但它更強調(diào)是在場的公民的一致同意，讓全體公民成為直接或潛在的立法者，這在現(xiàn)代具有廣袤領(lǐng)土和復(fù)雜民族構(gòu)成的特大型國家是難以實現(xiàn)，此外，共和主義民主在強調(diào)公民廣泛的政治參與決定人民主權(quán)的同時，缺乏對公共權(quán)力的規(guī)制，在此情況下往往容易演變成多數(shù)人的暴政。如何擺脫自由主義民主和共和主義民主的缺陷，吸取兩者的優(yōu)點，就成為現(xiàn)代思想家們思考的重點，協(xié)商民主正是對自由主義民主和共和主義民主的積極的揚棄和超越。協(xié)商民主既吸取了共和主義強調(diào)公民的積極參與、把民主的意見形成放在核心地位、把權(quán)力建立在公民對話同意的基礎(chǔ)上的思想，又吸收了自由主義民主強調(diào)國家與社會分離、限制政府的邊界以保護公民權(quán)利、通過三權(quán)分立保證人民主權(quán)、增強政治權(quán)力運行合法性、防止多數(shù)人專制的思想，強調(diào)法規(guī)的制定要建立在公民公共辯論和商討的基礎(chǔ)上。但是，協(xié)商民主不同意自由主義民主在人民主權(quán)和法規(guī)制定上的弱勢，也不同意共和主義不能區(qū)分國家與社會、強調(diào)全體在場公民集體參與決策的理想觀念，協(xié)商民主更強調(diào)的是法規(guī)制定的主體間性：通過公民之間的溝通與交流、協(xié)商，考慮到更多利益相關(guān)者的利益訴求，通過“審慎思考”，以約束公眾意見的不理性，把多數(shù)人的意見表達和集體的理性反思結(jié)合起來。此外，協(xié)商民主還強調(diào)把這樣的交往程序和交往預(yù)設(shè)建制化，認(rèn)為只有交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化，政治決策本身、人民主權(quán)才具有社會合法性和有效性。事實上也是如此，任何決策經(jīng)過切實可行的公眾協(xié)商，得到公眾支持和認(rèn)可的幾率就會極大提高。

二、協(xié)商民主生態(tài)學(xué)

協(xié)商民主的產(chǎn)生具有客觀的必然性，它既是對自由主義民主的超越，也是對共和主義民主的超越，但它的進一步發(fā)展則需要良好的政治生態(tài)環(huán)境。亞里士多德把協(xié)商民主限定在精英主義人群之中：具備道德、智慧且條件好的公民之間。啟蒙學(xué)者盧梭曾經(jīng)給公民自治提出了幾個條件：不太多的人口，以至于人與人之間可以相互認(rèn)識；經(jīng)濟上的平等，不能有公民富到足可購買他人，不能有公民貧到必須出賣自身；文化的認(rèn)同以及共同體的存在，文化上的分裂不足以支撐公民自治和民主。還有些啟蒙學(xué)者認(rèn)為只有不偏不倚具有超然地位的人才可擁有重大決策權(quán)[4]。這種理想的條件對于構(gòu)建協(xié)商民主的政治生態(tài)環(huán)境具有參考價值。

（一）政府的支持

協(xié)商民主，尤其是公民、公民組織與政府之間的公共政策協(xié)商，既取決于公民個人及公民組織的能力、態(tài)度，也取決于開明的、支持善治的政府。善治就是政府與公民個人、社會組織及其他社會主體合作治理公共事務(wù)的狀態(tài)，是政府與其他社會主體為了治理社會事務(wù)進行的合作。它與協(xié)商民主有很大程度的契合性。支持善治的政府也總會支持協(xié)商民主，它也會有足夠的包容心看待社會公共協(xié)商中的反對意見。這樣的政府和市民社會的根本利益是一致的，意見就會處在良性互動之中。政府制定的公共政策由于吸納了公眾的意見和建議，得到了公眾的理解和支持，就具有了公共性、社會合法性和可執(zhí)行性。協(xié)商民主不僅是公民的美德，也是重要的官德。在協(xié)商民主沒有制度化的情況下，德性對協(xié)商民主的實行起決定作用，協(xié)商民主要求政府官員平等地參與公共協(xié)商，如果把協(xié)商民主純粹當(dāng)作形式，在協(xié)商會上閉目塞聽、充耳不聞，以至于公共協(xié)商與政府決策之間缺乏聯(lián)系，協(xié)商民主就失去它應(yīng)有的政治意義。所以，善治的政府支持協(xié)商民主發(fā)展，從根本上說，還是要不斷推動協(xié)商民主制度建設(shè)。這樣協(xié)商民主就可以減少隨意性而成為經(jīng)常性的政治形式。

（二）公共領(lǐng)域的發(fā)展

公共領(lǐng)域是協(xié)商民主的空間載體，也是消除公共協(xié)商中政治不平等、促進多元利益主體積極參與，增強其包容性、涵蓋性的重要條件。公共領(lǐng)域的拓展、多元利益主體的包容性和廣泛參與是協(xié)商民主充滿活力的基礎(chǔ)。公共領(lǐng)域是公民公開討論問題、形成真實意見的公共空間，是對所有人開放的場合。公共領(lǐng)域具有公共性，在公共領(lǐng)域中，公民可以自由進入、平等交流。協(xié)商民主的發(fā)展需要一定的土壤、空氣和水分，各種社會組織（如慈善組織、志愿組織、行業(yè)協(xié)會、維權(quán)組織、社區(qū)的及跨社區(qū)的話語陣營、興趣組織及沙龍等）、大眾傳媒、各種論壇及社會組織開展的活動為公民溝通協(xié)商對話提供了這樣的土壤、空氣和水分，它們就是公民民主協(xié)商的公共領(lǐng)域，是協(xié)商民主的生成領(lǐng)域，通過公共領(lǐng)域的廣泛協(xié)商形成公共意見和公共意志，進而把這些議題輸入到政治決策系統(tǒng)，交往協(xié)商的權(quán)力就轉(zhuǎn)化成了政治權(quán)力，最后形成解決問題的共識和決議。

（三）秉持公共理性

公共理性是西方政治哲學(xué)家的重要范疇。公共理性就是政治主體在合作治理社會中超越自我的中立判斷，它不是單一的和靜止的，它應(yīng)是多元的和變動的，每個層次、每個時間有適應(yīng)這個層次和這個時間的公共理性。訴諸公共理性就可以解決康德所謂的“對立主張的困惑”，它意味著協(xié)商中各種觀點、利益的融合。沒有公共理性的制約，協(xié)商民主就會成為單純的討價還價、甚至爭論不休、吵架的場所。為了達到協(xié)商民主的合法性和有效性，必須用公共理性去約束個人或組織的自利性。它要求在公共協(xié)商中，協(xié)商主體不能僅僅從自身立場出發(fā)，而要從公共利益出發(fā)，從對方的立場上考慮問題，發(fā)表意見，提出議題，通過有理由、有根據(jù)的對話協(xié)商支持自己的議題，或者通過他人有力的證據(jù)促使自身的偏好發(fā)生轉(zhuǎn)換，達成共識。如果沒有公共理性的指導(dǎo)和約束，每個協(xié)商主體都從自我的利益出發(fā)提出議題，發(fā)表意見，而且拒絕其他協(xié)商者從公共理性出發(fā)提出的合理化建議，那么，協(xié)商可能就會演變成永無休止而且沒有結(jié)果的爭吵。之所以提出讓公共理性融入到協(xié)商民主的全過程中這種理想的協(xié)商對話情景，原因就在于協(xié)商往往由于缺乏公共理性，最終演變?yōu)槊杀喂姷募倜裰?。所以，協(xié)商民主強調(diào)公共理性，對個體自利性進行道德過濾，倡導(dǎo)沒有私心雜念的公共價值取向，對于約束利益集團對協(xié)商對話的扭曲，保證協(xié)商對話在聽取各方面意見基礎(chǔ)上、在盡可能符合公共利益最大化基礎(chǔ)上的達成共識，具有不可忽視的作用。

（四）堅持平等原則

自由平等是協(xié)商民主的重要條件，每個受決策影響的公民都有平等參與、公開表達自己利益訴求的機會?，F(xiàn)實中，總是存在經(jīng)濟上、政治上和文化上的不平等現(xiàn)象，如財富分配不均、政治權(quán)力、政治參與機會不對等、受教育程度不一樣等都會影響公民的公共協(xié)商。資源、能力的貧困導(dǎo)致公共協(xié)商及公共決策中的精英主義傾向，這將進一步導(dǎo)致那些經(jīng)濟上、能力上的權(quán)勢集團有機會進一步將自己的利益凌駕于其他人的利益之上。因此，協(xié)商民主應(yīng)在制度設(shè)計上抑制精英主義傾向，解決弱勢群體公共協(xié)商中的不平等問題，這與協(xié)商民主所追求的平等要求的政治理想是相矛盾的。為了解決協(xié)商民主的不平等，不能像羅爾斯和哈貝馬斯那樣單純強調(diào)理性交流，發(fā)展艾莉絲·馬里恩·楊所主張的“交往民主”，把日常的對話、商談、講故事等形式納入?yún)f(xié)商范疇。首先，要開辟新的協(xié)商領(lǐng)域，促進非營利組織的成長發(fā)育，同時發(fā)展現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，把公眾的意見集中起來，把具有共同關(guān)心公共問題的公民聯(lián)系起來，通過有序政治參與影響公共決策。其次，要通過稅收調(diào)節(jié)、社會保障、財富再分配、公共教育、政府救助等措施盡力消除公民在經(jīng)濟、文化、能力、政治機會上的不平等現(xiàn)象，提高處于邊緣群體公民的文化素質(zhì)和協(xié)商能力，激發(fā)他們關(guān)心公共事務(wù)、參與公共協(xié)商的意愿，并把這種能力和意愿轉(zhuǎn)化為對公共決策的影響力，逐步消除社會弱勢群體的政治貧困和政治排斥現(xiàn)象。再次，交往程序的建制化。協(xié)商民主的平等需要由法律提供保障，法律不僅允許人們表達利益訴求，提出論證訴求的理由，而且要保障公民以及代表公民利益的不同黨派和組織之間的自由協(xié)商，在辯論的基礎(chǔ)上修正自己的觀點達成共識。

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責(zé)任編輯：楊緒強