靳瀾濤

[摘 要]《禁毒法》從形式上統(tǒng)一了強制隔離戒毒措施，但是，并未實際變更雙軌制并行的固有模式，在實踐中呈現(xiàn)出執(zhí)行主體分割、收戒標準不一、程序規(guī)定模糊、權(quán)力配置矛盾等現(xiàn)實問題。對于統(tǒng)一強制隔離戒毒執(zhí)行主體的路徑選擇，學(xué)界和實務(wù)界先后提出了維持現(xiàn)狀說、衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一負責(zé)說、司法行政部門統(tǒng)一負責(zé)說等方案。經(jīng)過比較后不難發(fā)現(xiàn)，由司法行政部門統(tǒng)一承擔(dān)戒毒管理職能，既有利于消除雙軌制帶來的現(xiàn)實困境，也符合司法行政機關(guān)的角色定位，是強制隔離戒毒制度改革的應(yīng)然選擇。

[關(guān)鍵詞]強制隔離戒毒；禁毒法；雙軌制；司法行政機關(guān)

[中圖分類號]D922.14[文獻標識碼]A[文章編號]1672-1071（2017）03-0097-06

《禁毒法》從形式上重構(gòu)并統(tǒng)一了戒毒康復(fù)體系，將原強制戒毒和勞教戒毒合并為強制隔離戒毒。但是，并未實際變更強制隔離戒毒雙軌制并行的固有模式，即由公安機關(guān)和司法行政機關(guān)分段執(zhí)行戒毒措施。這種模式人為地分割了完整的戒毒過程，在實踐中呈現(xiàn)出執(zhí)行主體分割、收戒標準不一、程序規(guī)定模糊、權(quán)力配置矛盾等現(xiàn)實問題?；凇督痉ā贰罢辖涠举Y源”的立法目的和現(xiàn)代法治政府權(quán)力配置的基本原則，消除雙軌制將是強制隔離戒毒制度改革的應(yīng)然選擇。

一、強制隔離戒毒雙軌制的歷史緣起

我國戒毒措施的實踐淵源較為悠久，但落實為成型的法律制度相對較晚。從法律淵源上看，1990年出臺的《全國人大常委會關(guān)于禁毒的決定》最早構(gòu)建了我國強制戒毒的管理體系，即公安機關(guān)主管強制戒毒，司法行政部門負責(zé)勞教戒毒的二元體制。隨后我國又先后出臺《強制戒毒辦法》（1995）、《勞動教養(yǎng)戒毒工作規(guī)定》（2003）等進一步細化不同機關(guān)各自負責(zé)的戒毒工作。2008年實施的《禁毒法》本著“整合戒毒資源”的目的將兩者合并為強制隔離戒毒，重構(gòu)并形式上統(tǒng)一了兩大戒毒措施，僅從“條文”上看，這一重大變革消除了原有的同一戒毒過程人為分割成兩個部門分別執(zhí)行的尷尬現(xiàn)象。

一方面，國務(wù)院于1995年頒布了《強制戒毒辦法》，這是根據(jù)全國人大常委會《關(guān)于禁毒的決定》第21條中有關(guān)“強制戒除毒癮”規(guī)定而出臺的一項重要行政法規(guī)。該項行政法規(guī)只有22條，全文不到2000字，關(guān)于強制戒毒的適用情形、執(zhí)行機關(guān)、管理制度等規(guī)定都較為模糊。首先，關(guān)于適用對象的確定，《辦法》第1-2條中規(guī)定為“吸食、注射毒品成癮者”，并未從正面對具體適用對象作出明確規(guī)定，僅僅在第20條中列舉了三類排除適用強制戒毒的情形。其次，關(guān)于執(zhí)行機關(guān)的確定，《辦法》在第4條中將統(tǒng)籌規(guī)劃強制戒毒所的權(quán)限下放至省級行政單位，在實際設(shè)置問題上，由縣級公安機關(guān)提出方案，報同級政府批準即可。實踐中，強制戒毒所的設(shè)置與管理一度混亂，出現(xiàn)了醫(yī)療條件簡陋、追求經(jīng)濟效益、虐待戒毒人員等亂象。因此，公安部隨后又發(fā)布《強制戒毒所管理辦法》、《關(guān)于清理整頓強制戒毒所的通知》等一系列規(guī)范性文件。最后，關(guān)于戒毒期限的設(shè)計，《辦法》第6條的第1款規(guī)定為3-6個月，第2款中賦予了公安機關(guān)延長期限的權(quán)力，至多可延長至1年。國際臨床技術(shù)探索和理論研究成果表明，完整的戒毒過程包括生理脫毒、心理脫毒、善后輔導(dǎo)三個周期，整個過程至少需要3年?！掇k法》關(guān)于強制戒毒周期的設(shè)計顯然脫離了司法病理學(xué)的基本規(guī)律，難以實現(xiàn)徹底戒斷毒癮。

另一方面，由于勞教制度當(dāng)時依然存續(xù)，為了方便對被采取勞動教養(yǎng)措施的人員開展戒毒工作，司法部于2003年出臺了名為《勞動教養(yǎng)戒毒工作規(guī)定》的部門規(guī)章。勞教戒毒主要針對兩類對象，第一類是根據(jù)《規(guī)定》第2條，被科處勞動教養(yǎng)同時具有吸食、注射毒品情形者。第二類是根據(jù)《關(guān)于禁毒的決定》第8條，強制戒毒后又吸食、注射毒品者。由于強制戒毒并非完整的戒毒周期，難以徹底戒斷毒癮，大多數(shù)吸毒人員在科處1年的強制戒毒期限后，會繼續(xù)進入勞教戒毒場所進行戒毒。勞動教養(yǎng)戒毒由勞動教養(yǎng)委員會決定，戒毒場所由司法行政部門主管，由于勞教戒毒本質(zhì)上是勞動教養(yǎng)，戒毒期限按照勞教制度規(guī)定。因此，對于勞教戒毒的爭議的焦點主要集中于對勞教制度本身的質(zhì)疑。例如，存在違反法律保留原則、處罰法定原則、比例性原則、程序中立原則、程序參與原則、司法救濟局限等問題。[1]

以《強制戒毒辦法》和《勞動教養(yǎng)戒毒工作規(guī)定》的先后出臺為標志，我國強制性戒毒工作形成了“強制戒毒”和“勞教戒毒”并存的二元格局?！皩τ谕瑯有再|(zhì)的違法對象，分別由不同的主管機關(guān)施以不同的行政處置方式，這是中國特有的“公安—司法”強制戒毒雙軌制模式?！盵2]這種模式人為地分割了完整的戒毒過程，孤立了不同的戒毒資源，再加之兩種措施自身運行中也存在收戒對象模糊、法律監(jiān)督缺失等立法缺陷。因此，我國在《禁毒法》啟動制定程序伊始就高度重視這一問題的解決。2006年8月22日，第十屆人大常委會第二十二次會議在審議《禁毒法（草案）》時，對原有體制并未作出實質(zhì)性改變，僅將名稱分別調(diào)整為“隔離戒毒”和“強制性教育矯治戒毒”。[3]隨后，社會公眾和業(yè)內(nèi)人士就這一問題展開了激烈爭論，許多常委會委員、代表、專家學(xué)者倡導(dǎo)“統(tǒng)籌整合國家戒毒資源，實行統(tǒng)一的強制性隔離戒毒體制”，與之針鋒相對的是，部分常委會委員、地方部門認為，“現(xiàn)行戒毒體制已經(jīng)實行多年，如何改革還需要進一步研究，目前還是維持現(xiàn)行的戒毒體制較為穩(wěn)妥?！盵4]

最終的立法成果既回應(yīng)了禁毒工作實際需求，也對現(xiàn)有戒毒工作格局作出了妥協(xié)。一方面，在《禁毒法》第38-48條中，將強制戒毒和勞教戒毒統(tǒng)一為強制隔離戒毒，并且規(guī)定了強制隔離戒毒的適用條件、決定主體、程序、期限、場所管理等主要問題。另一方面，鑒于強制隔離戒毒執(zhí)行主體的變更將直接顛覆原戒毒體系，《禁毒法》采取了“務(wù)實折中”的策略，對強制隔離戒毒場所的設(shè)置與管理并未作出明確界定，只是在第41條第2款中留下了“由國務(wù)院規(guī)定”的懸念。立法者指出，這項改革還需要進一步總結(jié)實踐經(jīng)驗，確定具體方案，有步驟地推行。因此本法……授權(quán)國務(wù)院根據(jù)本法和實際情況作出規(guī)定，比較妥當(dāng)。[5]

二、強制隔離戒毒雙軌制的現(xiàn)實困境

2008年起實施的《禁毒法》將“強制戒毒”和“勞教戒毒”統(tǒng)一為“強制隔離戒毒”。但是，對于統(tǒng)一后的強制隔離戒毒制度的執(zhí)行權(quán)卻未作出明確界分，將制度改革的任務(wù)賦予了行政法規(guī)。2011年國務(wù)院出臺了《戒毒條例》，這部原本被寄予厚望的行政法規(guī)卻架空了《禁毒法》，導(dǎo)致原有的“重構(gòu)”實際上基本未對傳統(tǒng)戒毒體系的弊端進行必要的改革，《禁毒法》試圖整合戒毒資源的立法原旨徹底落空。

《戒毒條例》不僅未對《禁毒法》整合禁毒資源的立法原旨有所回應(yīng)，也未有效彌補《禁毒法》遺留下的“形式統(tǒng)一，實質(zhì)分裂”的巨大遺憾。反而在第27條中明確了強制隔離戒毒分段執(zhí)行的管理體制，即戒毒人員被強制隔離戒毒3個月至6個月后，轉(zhuǎn)至司法行政機關(guān)的強制隔離戒毒所繼續(xù)執(zhí)行強制隔離戒毒。公安、司法分段執(zhí)行的雙軌制兼顧了公安、司法兩部門的配置與利益訴求，多年以來公安機關(guān)對戒毒工作投入了大量的人力、財力和物力，其所屬強制隔離戒毒所分布面廣，便于辦案部門投送，可以減少執(zhí)法成本。同時，勞動教養(yǎng)場所在面臨改革，收容量急劇下降的情況下，承擔(dān)強制隔離戒毒職能也在一定程度上為自身的改革與發(fā)展提供了可能性。但是，這種妥協(xié)性的方案在實踐中暴露出執(zhí)行分離，資源浪費等許多問題。

第一，執(zhí)行主體分割，不利于國家戒毒資源的整合。這種模式基本上延續(xù)了原強制戒毒與勞教戒毒的格局，是對《禁毒法》頒布前實際形成的權(quán)力分治局面的立法確認和細化。從這個意義上，《戒毒條例》第27條根本上背離和消解了《禁毒法》關(guān)于“整合禁毒資源”的立法意圖，使得《禁毒法》試圖統(tǒng)一強制隔離戒毒所設(shè)置的努力落空。由于轉(zhuǎn)送時間拖延、場所環(huán)境改變、管理人員更換、戒治方法不一等諸多因素影響，公安機關(guān)負責(zé)的生理急性戒毒與司法行政機關(guān)負責(zé)的教育矯治康復(fù)嚴重脫節(jié)，難以實現(xiàn)對吸毒人員綜合戒治的全過程。正如部分學(xué)者鮮明地批評這種雙重歸屬權(quán)，“明顯違背了禁毒法統(tǒng)籌戒毒資源的立法初衷，也不利于糾正“重懲罰、輕戒毒”的弊端，屬于典型的 ‘換湯不換藥。”[6]

第二，收戒對象標準不一，有損執(zhí)法工作的嚴肅性?；诟髯砸?guī)避風(fēng)險的部門利益考慮，兩類強制隔離戒毒場所對于所外就醫(yī)的適用范圍及標準、病情標準的理解與解釋并不一致，往往對于患有高血壓、精神疾病、其他特殊疾病等吸毒人員存在拒收現(xiàn)象。例如，2012年上半年，某市公安強制隔離戒毒所向司法強制隔離戒毒所移送的戒毒人員有高達約四分之一被退回。在某直轄市S市的調(diào)研中，有近50%的強戒對象不能轉(zhuǎn)送，往往在公安強戒所執(zhí)行2年后被轉(zhuǎn)為社區(qū)戒毒。在實踐中，基于兩個場所收戒對象身體標準的差異，甚至滋生了許多規(guī)避戒毒執(zhí)法工作的腐敗現(xiàn)象。例如，2014年浙江十里坪司法強制戒毒所內(nèi)，所內(nèi)主治醫(yī)生吳某受賄后故意授意戒毒人員裝病，使得數(shù)名應(yīng)移送到司法強戒所的吸毒人員被退回公安強戒所，最終監(jiān)外執(zhí)行。上述亂象狀況的存在，一方面不利于禁毒工作的順利進行，另一方面也嚴重損害了強制隔離戒毒工作的嚴肅性。

第三，銜接程序規(guī)定模糊，導(dǎo)致移送過程存在沖突。《戒毒條例》第27條規(guī)定了強制隔離戒毒執(zhí)行中公安與司法行政部門分段執(zhí)行的二元管理，但沒有進一步細化不同部門、不同階段的收戒標準、中轉(zhuǎn)程序、執(zhí)行權(quán)限、銜接機制等。容易產(chǎn)生如戒毒流程不延續(xù)、執(zhí)行中轉(zhuǎn)移場所引發(fā)戒毒人員抗拒矯治、執(zhí)法中產(chǎn)生爭議因執(zhí)法主體不同而難以解決等問題。

第四，權(quán)力配置不相協(xié)調(diào)，部分執(zhí)法環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。一方面，強制隔離戒毒執(zhí)行從時間上被強行分成兩個階段，場所上出現(xiàn)了兩個地點，對于由司法行政部門管理的后一階段而言，司法行政部門承擔(dān)教育矯治、生理戒毒、心理脫毒、康復(fù)訓(xùn)練、診斷評估等職責(zé)，但是強制隔離戒毒期限的變更、解除、延長等決定權(quán)卻被賦予原公安部門。這種“獨特”的權(quán)力配置模式導(dǎo)致公安機關(guān)有權(quán)無責(zé)，司法行政部門有責(zé)無權(quán)，權(quán)責(zé)不一的亂象不利于司法行政部門開展教育矯治、心理康復(fù)的戒毒工作，由于缺乏約束力，執(zhí)行中可能引發(fā)戒毒人員抗拒矯治，也必然挫傷戒毒民警和工作人員的積極性。另一方面，《戒毒條例》第27條賦予了公安機關(guān)強制隔離戒毒分段執(zhí)行權(quán)和場所管理權(quán)，但是根據(jù)《禁毒法》第38條、47條，公安部門還享有強制隔離戒毒措施的決定權(quán)，以及按期（提前）解除、延長期限的審批權(quán)。這就使得公安部門兼具決定機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)雙重身份，難以實現(xiàn)有效的監(jiān)督制約。決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)沒有完全分離，為行政權(quán)力的擴張和濫用大開方便之門，不利于責(zé)任的落實和追究，可能滋生腐敗瀆職、超期羈押、監(jiān)管失控等執(zhí)法風(fēng)險。

三、統(tǒng)一強制隔離戒毒執(zhí)行主體的路徑選擇

2016年兩會期間，全國政協(xié)委員戴秀英等人提交了“改革強制隔離戒毒二元管理體制”的提案。目前，這一問題已經(jīng)引起理論界和實務(wù)界的關(guān)注。但是，對于統(tǒng)一強制隔離戒毒執(zhí)行主體的路徑選擇，禁毒法理論界和實務(wù)界爭議較大，莫衷一是。概括而言，戒毒管理主體的確定有三種方案，分別是：維持現(xiàn)狀說；衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一負責(zé)說；司法行政部門統(tǒng)一負責(zé)說。

（一）“維持現(xiàn)狀說”是回避現(xiàn)實困境的消極主張

部分學(xué)者認為，公安機關(guān)負責(zé)戒毒工作的管理既有合理性也有必要性?！肮矙C關(guān)管理強制隔離戒毒所，是現(xiàn)實的需要，是維護社會治安大局的需要，其職能作用司法行政部門難以替代。”[7]主張這種觀點者大多來自于公安實務(wù)部門，他們認為由公安機關(guān)管理強制隔離戒毒所，首先，有利于掌握毒品、毒販、毒資等毒情線索，拓寬毒品犯罪偵查的手段和渠道。其次，有利于節(jié)省執(zhí)法成本。公安機關(guān)是查獲吸毒人員的主管單位，如果交由其他部門執(zhí)行戒毒措施，銜接過程中的檢測、審批、移轉(zhuǎn)程序?qū)诱`大量時間，既造成資源浪費，也不利于第一時間對吸毒人員展開急性脫毒治療。最后，有利于戒毒措施的執(zhí)行和監(jiān)所穩(wěn)定。長期吸毒會使人狂躁、敵意感強、攻擊性強和行為失控，在毒理作用和外部因素刺激下，容易發(fā)生暴力攻擊、自殺自殘、肇事肇禍事件。公安機關(guān)相較于其他行政部門，既承擔(dān)維護社會治安的職責(zé)，也具有高效的強制力手段，能夠確保戒毒措施的順利執(zhí)行和監(jiān)所安全穩(wěn)定。

筆者認為，部分實務(wù)工作者主張的維持現(xiàn)狀說不可取。因為，公安機關(guān)既承擔(dān)查處毒品濫用行為工作，又承擔(dān)戒毒執(zhí)行工作，不僅違反分權(quán)監(jiān)督原則，也與其治安管理職能相沖突。一方面，在強制隔離戒毒決定的作出尚未實現(xiàn)司法化的前提下，根據(jù)《禁毒法》第38條、47條，公安部門享有強制隔離戒毒措施的決定權(quán)，以及按期（提前）解除、延長期限的審批權(quán)。如果公安機關(guān)還掌握戒毒執(zhí)行權(quán)和場所管理權(quán)，兼具決定機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)雙重身份，將為行政權(quán)力的擴張和濫用大開方便之門，不利于責(zé)任的落實和追究，可能滋生腐敗瀆職、超期羈押、監(jiān)管失控等執(zhí)法風(fēng)險。另一方面，公安機關(guān)承擔(dān)強戒執(zhí)行工作，與其打擊犯罪職能的角色定位相沖突。公安機關(guān)是打擊毒品犯罪，維護社會治安的主要職能部門，加之禁毒斗爭形勢的嚴峻性，公安機關(guān)與毒品犯罪人之間的關(guān)系被通俗地比作“貓”與“鼠”的關(guān)系，一定意義上說，兩者是對立和不相容的。而戒毒執(zhí)行工作采用的態(tài)度、方法完全迥異。《禁毒法》從規(guī)范和價值兩個層面明確了以人為本的立法理念，第四章“戒毒措施”的首條第1款，確立了國家對于吸毒人員的基本立場是“采取各種措施幫助吸毒人員戒除毒癮，教育和挽救吸毒人員”。戒毒成功與否，很大程度上取決于雙方的配合程度和互信程度。如果由公安機關(guān)來負責(zé)戒毒工作，由于從前的“貓”和“鼠”對立關(guān)系，必然使雙方心存芥蒂，形成一種天然阻力。

（二）“衛(wèi)生部門負責(zé)說”是難以實踐的理想化觀點

《禁毒法》第四章“戒毒措施”的首條第1款，確立了國家對于吸毒人員的基本立場是“采取各種措施幫助吸毒人員戒除毒癮，教育和挽救吸毒人員”。公安部于2008年12月曾發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行<禁毒法>有關(guān)問題的批復(fù)》，其中第2條中曾明確指出，強制隔離戒毒措施是一種“強制性的戒毒治療措施”，而非“行政處罰”?；诖?，部分學(xué)者認為，既然強制隔離戒毒的定位在于醫(yī)療行為，其目的在于戒除毒癮，那么為了避免治療目的流于形式，其執(zhí)行主體應(yīng)是一種特殊的醫(yī)療機構(gòu)，即脫離公安和司法行政系統(tǒng)，歸屬于衛(wèi)生行政部門，具體地，“可以考慮在省級衛(wèi)生廳（局）設(shè)置戒毒管理局，將司法行政部門的戒毒管理職能及公安機關(guān)的戒毒管理職能通歸該局。其他戒毒管理工作，如社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)、美沙酮社區(qū)維持治療、自愿戒毒等，也應(yīng)統(tǒng)歸該局管理。”[8]

筆者認為，衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一負責(zé)戒毒缺乏可行性。因為，衛(wèi)生行政部門本身缺乏內(nèi)設(shè)警力和強制手段，由其主管戒毒工作的日常運行將會在一定程度上消解強制隔離戒毒與自愿戒毒的邊界，不符合《禁毒法》關(guān)于合理配置戒毒資源的立法原旨。我國通過《禁毒法》的系統(tǒng)規(guī)定，并經(jīng)《戒毒條例》的細化和完善，初步形成了強制隔離戒毒、社區(qū)戒毒、自愿戒毒等共同組成的戒毒康復(fù)體系。通過《禁毒法》第四章中關(guān)于戒毒措施的法條排列順序和優(yōu)先適用關(guān)系上可以發(fā)現(xiàn)，三者的強制性漸次減弱，依次適用于吸毒成癮程度不同的人員，這種差異性正是戒毒體系設(shè)計科學(xué)性的重要體現(xiàn)?！督痉ā逢P(guān)于整合戒毒資源的立法設(shè)計，旨在統(tǒng)一國家戒毒康復(fù)體系，但是，這種“統(tǒng)一”并非是不同戒毒措施的“完全融合”，恰恰是推動差別較大的戒毒措施的“有效銜接”。如果將由國家強制機關(guān)負責(zé)的戒毒執(zhí)行工作轉(zhuǎn)交衛(wèi)生部門負責(zé)，強制隔離戒毒的“強制性”和“封閉性”難以有效實現(xiàn)，其與自愿戒毒幾無較大差異。

部分學(xué)者主張，如果強戒場所歸屬衛(wèi)生醫(yī)療體系后，其與自愿戒毒醫(yī)療機構(gòu)之間仍有一定區(qū)別，一是收治對象，前者受治公安機關(guān)決定予以強戒的人員，后者收治自愿戒毒人員。二是在管理方式上，前者對于人身自由控制更嚴。三是戒毒經(jīng)費的分擔(dān)不同，前者由國家承擔(dān)戒毒經(jīng)費，后者可以適當(dāng)收費。[9]對這種試圖解釋衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一負責(zé)戒毒工作可行性的觀點，筆者不敢茍同。首先，就收治對象而言，兩者的收治對象存在一定交叉和重合?！督痉ā返?8條和《戒毒條例》第25條規(guī)定，自愿戒毒者“經(jīng)公安機關(guān)同意，可以進入強制隔離戒毒場所戒毒”。其次，就管理方式而言，一旦由衛(wèi)生醫(yī)療部門主管戒毒所，由于缺乏警力配備，難以確保其人身控制力。即使由公安部門或司法行政部門派駐部分干警駐所，兩大部門分工負責(zé)強戒的戒毒治療和安全維護，極易造成權(quán)責(zé)不清，淪為新形式的“雙軌制”。最后，就戒毒經(jīng)費的分擔(dān)而言，在自愿戒毒納入醫(yī)保的呼聲越發(fā)強烈的背景下，國家有望對于自愿戒毒給予適度的財政補貼，兩者在經(jīng)費分擔(dān)的區(qū)別上將越來越小。

（三）“司法行政部門負責(zé)說”是制度改革的應(yīng)然選擇

部分學(xué)者認為，應(yīng)修改《禁毒法》第41條和《戒毒條例》第27 條關(guān)于公安機關(guān)、司法行政機關(guān)分段執(zhí)行的體制，撤銷公安機關(guān)強制隔離戒毒機構(gòu)，所有強制隔離戒毒所由司法行政機關(guān)統(tǒng)一管理。筆者認為，這種主張“司法行政部門負責(zé)說”是制度改革的應(yīng)然選擇，既有利于消除雙軌制執(zhí)行帶來的現(xiàn)實困境，也符合司法行政機關(guān)的角色定位。

第一，與公安機關(guān)相比，司法行政部門積累了教育改造的豐富經(jīng)驗。從1983年以后，我國的司法行政部門一直就是監(jiān)禁刑執(zhí)行的主管機關(guān)。雖然強制隔離戒毒與監(jiān)禁刑在法律性質(zhì)上截然不同，但是，同樣作為限制人身自由的強制性措施，兩者在教育改造方面卻有很多的共通性，司法行政機關(guān)既屬于政法機關(guān)又是政府職能部門，在長期的勞教場所監(jiān)管和刑滿釋放人員幫教等工作中積累了大量教育改造的工作方法，有助于其實現(xiàn)對戒毒人員的教育、幫助和挽救。第二，司法行政部門在原有勞教戒毒的基礎(chǔ)上，既有較為健全的戒毒機構(gòu)和硬件設(shè)施，也形成了完善的戒毒專業(yè)隊伍、管理模式和制度規(guī)范，司法行政部門的戒毒康復(fù)工作本身就是現(xiàn)有戒毒管理體系的重要組成部分。據(jù)司法部公布的數(shù)據(jù)顯示，自2008年以來，司法行政系統(tǒng)共有334個強戒所，累計收戒人數(shù)達76.9萬余人，尚在所24.6萬人。由司法行政機關(guān)全盤接手強戒執(zhí)行工作，不僅不會對現(xiàn)有戒毒制度造成較大沖擊，反而有利于進一步重構(gòu)和整合戒毒資源，避免戒毒場所的重復(fù)建設(shè)。第三，對違法行為的矯治是司法行政機關(guān)的職責(zé)所在，習(xí)近平同志也曾對行政戒毒工作作出重要批示，鮮明指出：“戒毒工作是新時期司法行政工作的重點之一”。將吸毒矯治工作交由司法行政機關(guān)符合其職能定位，也有利于實現(xiàn)違法行為矯治一體化。第四，有利于將公安機關(guān)從戒毒執(zhí)行中剝離出來，集中警力用于打擊毒品犯罪、查緝毒品違法行為。當(dāng)前，云南、湖南、青海等省份和廣州市強制隔離戒毒的執(zhí)行和管理工作已經(jīng)全面移交司法行政部門，從實際運行情況來看，上述省份強制隔離戒毒工作進行得有序、平穩(wěn)，戒毒工作的規(guī)范化、系統(tǒng)化、科學(xué)化水平得到明顯提高。

四、余論

《禁毒法》的立法理念具有先進性和前瞻性，但是紙上的法律要落實到現(xiàn)實中，會出現(xiàn)種種困難。強制隔離戒毒雙軌制的存在一定程度上消解了《禁毒法》關(guān)于“整合戒毒資源，統(tǒng)一戒毒體系”的立法目的，曾被寄予厚望的《戒毒條例》仍未能扭轉(zhuǎn)這一制度困境，反而在立法層面確認了實際形成的多頭管理現(xiàn)狀。從《禁毒法》2007年12月29日通過開始，公安部就成立了起草領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動《戒毒條例（初稿）》的調(diào)研、起草工作。[10]但是，直到第3年《戒毒條例》才公布，可見立法過程之艱難，也折射出新舊戒毒體制轉(zhuǎn)型之曲折。筆者并不諱言，司法行政機關(guān)與公安機關(guān)一樣，目前也缺乏戒毒措施所需要的豐富的醫(yī)療條件和專業(yè)人員，這也是“衛(wèi)生部門負責(zé)說”形成的主要原因。但是，這些并不足以成為司法行政部門不能統(tǒng)一承擔(dān)強戒執(zhí)行工作的理由，因為一旦強制隔離戒毒所全部移交后，這些困難都可以通過專門調(diào)配解決。在決定某個部門承擔(dān)強戒執(zhí)行工作時，最關(guān)鍵最重要的標準在于，是否符合權(quán)力配置的法治原理和《禁毒法》的立法目的。

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（責(zé)任編輯：華 民）