孟俊濤

[摘 要]土地制度的創(chuàng)新和改革對于農(nóng)村土地制度改革具有牽一發(fā)而動全身的作用。三權(quán)分置是黨的“三農(nóng)”理論政策和制度設(shè)計的又一次重大創(chuàng)新，對于穩(wěn)定農(nóng)民家庭土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)、完善土地要素功能、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義。應當通過完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)政策體系及配套制度和措施，通過立法賦予農(nóng)民充分的土地財產(chǎn)權(quán)益，加強基層組織建設(shè)，提高政策執(zhí)行力，推進農(nóng)地三權(quán)分置，為補齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化短板奠定制度基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 三權(quán)分置；土地承包權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)；土地權(quán)能

[中圖分類號]F301.1[文獻標識碼]A[文章編號]1672-1071（2017）03-0057-07

正確認識和處理農(nóng)民與土地的關(guān)系，是農(nóng)村土地制度改革贏得民心、取得成功的根本前提。十八屆三中全會以來，中央明確提出實行農(nóng)村土地三權(quán)分置并作出具體部署。《2017年國務院政府工作報告》提出，完善農(nóng)村土地三權(quán)分置辦法，建立貧困退出機制。這是我國農(nóng)村土地制度的重大理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，必將更好地引領(lǐng)、指導和深化農(nóng)村土地制度改革，最大限度激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力和內(nèi)在活力，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，加快脫貧步伐。

一、實行三權(quán)分置的必要性和可行性

（一）實行三權(quán)分置的必要性

1.突破二權(quán)分置邊際效應的必然要求

改革開放以來，我國農(nóng)村土地實行的是農(nóng)民集體所有制和家庭承包制，農(nóng)村土地的權(quán)利形態(tài)分為所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，實行的是二權(quán)分置，法律默認農(nóng)村土地承包者與經(jīng)營者為同一主體。隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，二權(quán)分置下的家庭承包責任制呈現(xiàn)出日益顯著的邊際效應，糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收齊頭并進的壓力越來越大，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度亟待調(diào)整以適應農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展需要。地方政府和民眾都認為，一家一戶的土地條塊小型化、分散化的自耕農(nóng)業(yè)是沒有發(fā)展前途的。[1]因此，要突破農(nóng)民財產(chǎn)性增收的瓶頸，就必須將土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，實行農(nóng)村土地三權(quán)分置。

2.順應農(nóng)民自主意愿的現(xiàn)實需求

上世紀90年代，在廣大農(nóng)村地區(qū)就已經(jīng)出現(xiàn)了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的現(xiàn)象。部分率先進城務工的農(nóng)民將家庭承包土地的經(jīng)營權(quán)出租、出借給本集體經(jīng)濟組織的親友或者鄰居，自己仍保留承包權(quán)。這種做法一方面避免了土地撂荒，有效保護了耕地資源，總體上有利于農(nóng)業(yè)連年豐收和糧食持續(xù)增產(chǎn)；另一方面保證了農(nóng)業(yè)富余勞動力安心進城務工，促進了農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，為推進城鎮(zhèn)化提供了勞動力保障。只不過，那個時候，這種零星、偶發(fā)的現(xiàn)象是農(nóng)民群眾出于自身需要的自發(fā)行為。早期的三權(quán)分離現(xiàn)象看似偶然，但絕非偶然，而是農(nóng)村基本經(jīng)營制度自身需要不斷修善和演進以更好適應農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展需要的客觀規(guī)律的反映。這也是農(nóng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互作用的結(jié)果和體現(xiàn)。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的深入推進，廣大農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)“空心村”、“空巢老人”等現(xiàn)象，農(nóng)地家庭承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離趨勢愈發(fā)明顯，“地誰來種、地怎么種”的問題十分緊迫，土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營勢在必行。據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)，截至2016年底，全國有2582個縣（市、區(qū)）開展了試點，確權(quán)面積8.5億畝，約占全國二輪承包合同面積的70%，全國土地流轉(zhuǎn)比例超過35%。

3.完善農(nóng)村土地權(quán)能的客觀需要

《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地?！睋?jù)此，土地承包經(jīng)營權(quán)是一種兼具身份權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民家庭作為承包方同發(fā)包方簽訂土地承包合同。農(nóng)民享有雙重權(quán)利：一是作為集體經(jīng)濟組織成員同其他成員共同享有集體土地所有權(quán)，二是以家庭為主體依法享有承包土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等用益物權(quán)。但在二權(quán)分置制度下，農(nóng)民不能以土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物進行擔保融資。這就不利于充分實現(xiàn)農(nóng)民享有的土地財產(chǎn)權(quán)益。加之受地塊分割零散、經(jīng)營規(guī)模狹小、生產(chǎn)效率不高、土地產(chǎn)出率瓶頸、生產(chǎn)成本高等因素影響，一家一戶分散經(jīng)營的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體制已經(jīng)嚴重制約了農(nóng)村土地權(quán)能的充分實現(xiàn)。

（二）實行三權(quán)分置的可行性

1.法律層面的可行性

《憲法》確定了農(nóng)村土地集體所有的基本經(jīng)濟制度和家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的基本經(jīng)營制度。《農(nóng)村土地承包法》第三十九條規(guī)定“承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變?！薄掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十六條規(guī)定“承包方依法采取轉(zhuǎn)包、出租、入股方式將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)部分或者全部流轉(zhuǎn)的，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，雙方享有的權(quán)利和承擔的義務不變。”從現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定來看，在承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，土地承包權(quán)的長期穩(wěn)定不變與土地經(jīng)營權(quán)的分離流轉(zhuǎn)具有較強可行性。三權(quán)分置在確保土地集體所有的公有制屬性不變的條件下，將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中派生、分離出來，將承包權(quán)穩(wěn)定在農(nóng)戶手中、放活經(jīng)營權(quán)，賦予了農(nóng)地權(quán)屬更加豐富的內(nèi)涵，也賦予了農(nóng)民更加靈活多樣的土地利用方式。當下，承包地顯然已不是單純的生產(chǎn)資料，農(nóng)民通過行使承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)對土地資產(chǎn)的增值利用，僅憑手中的承包權(quán)、不直接參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營即可獲取一定收益，有利于充分發(fā)揮土地要素功能。

2.政策層面的可行性

十八屆三中全會《決定》提出“完善產(chǎn)權(quán)保護制度”、“健全歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”2013年7月，習近平總書記明確提出，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。2013 年底，中央農(nóng)村工作會議提出“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。2014 年中央一號文件明確，“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資?！?014 年 11 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出“實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。黨的十八屆五中全會明確提出，完善土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2015年11月2日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村土地制度改革綜合性實施方案》要求“把握好土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營的關(guān)系，現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實行三權(quán)分置”。2016年4月25日，習近平總書記在小崗村農(nóng)村改革座談會上強調(diào)，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對農(nóng)村土地三權(quán)分置做出具體詳盡的部署。由此可見，政策層面的導向已經(jīng)十分明確，那就是要明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性、擴展土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能、拓寬農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)路徑。

3.民意層面的可行性

農(nóng)民個體作為集體經(jīng)濟組織成員的一分子首先享有土地集體所有權(quán)的一部分，這是農(nóng)民個體對集體經(jīng)濟組織債權(quán)的來源。基于這樣一種集體債權(quán)，農(nóng)民以家庭為單位取得了相應的承包地的物權(quán)。保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定不變就是要承認和保護農(nóng)民享有的土地承包權(quán)的物權(quán)屬性。對于農(nóng)民來說，承包地發(fā)揮著就業(yè)和生活保障的兜底功能，盡管當前這種功能呈現(xiàn)弱化的趨勢，但是，毫無疑問，土地仍然是農(nóng)民利益不可退卻的底線。隨著城鎮(zhèn)化的迅猛推進，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但現(xiàn)實條件下，只有一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠順利實現(xiàn)市民化。不能或者不愿實現(xiàn)市民化的那部分進城務工農(nóng)業(yè)人口最終的歸宿還是回到家鄉(xiāng)的土地上。這部分數(shù)量可觀的外出務工返鄉(xiāng)農(nóng)民有一部分要成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或者新型職業(yè)農(nóng)民，一部分從事涉農(nóng)服務業(yè)，還有一部分不愿意耕種土地而又不想撂荒土地的農(nóng)民勢必具有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的強烈意愿。在當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下、農(nóng)產(chǎn)品價格走勢低迷的大形勢下，農(nóng)民不愿種地的傾向越來越明顯，這為三權(quán)分置理論的實踐運用提供了民意基礎(chǔ)。

不管是二權(quán)分置還是三權(quán)分置，其創(chuàng)設(shè)歸根結(jié)底都是為了實現(xiàn)土地集體所有制。三權(quán)分置這種制度設(shè)計在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，著力強化對農(nóng)民家庭土地承包權(quán)益的保護，有利于土地要素有序合理流動、增強農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效應和農(nóng)業(yè)綜合競爭力。無論從法律層面、政策層面還是從民意層面來看，實行農(nóng)村土地三權(quán)分置都具有較強的可行性。

二、推進三權(quán)分置的重點和難點

（一）三權(quán)分置的重點是穩(wěn)定承包權(quán)

土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的核心。改革實踐證明，家庭承包責任制是農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式。穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)，并保持長久不變是三權(quán)分置的中心工作，必須緊緊圍繞這個中心，牢牢把握三權(quán)分置的正確方向。通過三權(quán)分置，肯定農(nóng)戶的農(nóng)地承包權(quán)，激活土地經(jīng)營權(quán)，根本出發(fā)點和落腳點是為了進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，使之適應發(fā)展變化了的生產(chǎn)關(guān)系，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收，最終實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕。這一理論和制度創(chuàng)新同黨的“三農(nóng)”政策一脈相承，同時又是黨的“三農(nóng)”理論和政策的又一次與時俱進的重大成果。

農(nóng)村土地制度改革具有較強的政治性、政策性和深遠的影響，三權(quán)分置是深化農(nóng)村土地制度改革的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域。土地問題是中國農(nóng)民問題的核心，土地承包權(quán)是農(nóng)民世世代代賴以生存發(fā)展的奶酪，也是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的重要基石。農(nóng)民作為村集體經(jīng)濟組織成員，基于成員權(quán)而自然享有法律賦予的農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益。各地改革實踐表明，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系有助于保護農(nóng)村婦女等群體權(quán)益，避免糾紛的產(chǎn)生，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定與和諧。[2] 穩(wěn)定的承包權(quán)是農(nóng)民在其土地承包經(jīng)營身份權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益受到損害時尋求法律救濟的根本依據(jù)。家庭承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離使承包權(quán)人在繼續(xù)享有作為集體經(jīng)濟組織成員所取得的土地承包權(quán)的情況下，不僅可以獲得流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)所帶來的收益，還有權(quán)根據(jù)法律和流轉(zhuǎn)合同對經(jīng)營權(quán)受讓方的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行監(jiān)督，保護土地資源不被破壞，防止耕地非農(nóng)化和掠奪性開發(fā)，有利于適度規(guī)模經(jīng)營始終在可持續(xù)的軌道上良性發(fā)展。

“土地承包經(jīng)營權(quán)”與“集體土地所有權(quán)”分置并被賦予物權(quán)性質(zhì)，傳達穩(wěn)定集體經(jīng)濟組織與其成員之間土地利用關(guān)系的信號。[3]只要土地承包權(quán)穩(wěn)定在農(nóng)戶手中，即使在農(nóng)資成本上漲、農(nóng)產(chǎn)品價格走低、土地承包權(quán)社會保障功能受到削弱的情況下，農(nóng)民依然有機會憑借手中的承包權(quán)改善自己的生存處境，甚至可以開創(chuàng)更好的發(fā)展前景。經(jīng)營權(quán)的分離和放活使土地作為生產(chǎn)要素的物權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利屬性得到強化，要素功能的釋放必然會給土地承包權(quán)人帶來新的發(fā)展機遇和活力。不管農(nóng)村土地制度怎么改革，都不能動搖農(nóng)村土地集體所有制形式和農(nóng)戶的土地承包者身份，在此基礎(chǔ)上放活土地經(jīng)營權(quán)，方不失根本。

（二）三權(quán)分置的難點是放活經(jīng)營權(quán)

實行三權(quán)分置，只有放活土地經(jīng)營權(quán)，才能充分挖掘農(nóng)村土地價值，才能確保農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。三權(quán)分置關(guān)鍵的難點在于如何有效放活土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)放活了，才是名副其實的三權(quán)分置。在農(nóng)村土地小塊分割、分散經(jīng)營的現(xiàn)狀下，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)阻力重重。放活經(jīng)營權(quán)要求“依法、有償、自愿”，尊重農(nóng)民主體地位和自主意愿，不能搞“一刀切”和“強迫命令”。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的推廣建立在土地集中連片的基礎(chǔ)上，在這種情況下，一塊規(guī)模較大的肥美之地，只要其中有一戶農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，規(guī)模經(jīng)營就受到不小的影響。

1.部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地意愿不強

由于現(xiàn)行社會保障體系對于農(nóng)民生活的保障功能有限，絕大多數(shù)農(nóng)民視土地為自己最重要的生活保障。一些農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的積極性不是很高。部分農(nóng)民特別是部分中老年農(nóng)民出于對土地的深厚感情和特殊依賴，不愿意流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。有些農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策不了解，擔心土地流轉(zhuǎn)出去之后，再也收不回來，自己將永遠失去土地。還有部分農(nóng)民受小農(nóng)思想的影響，不愿意走合作經(jīng)營道路，固守分散經(jīng)營模式，故步自封，安于現(xiàn)狀，滿足于“男耕女織”、“小國寡民”的日子，對土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營存有抵觸情緒。有的農(nóng)民認為自己承包的土地讓給種地大戶經(jīng)營后，種地大戶將賺大錢，而自己得到的收益卻很小，內(nèi)心不平衡。隨著農(nóng)業(yè)機械化程度的普遍提高，種地的人力投入和時間成本大大降低。大多數(shù)農(nóng)村青壯年勞動力平時外出務工，農(nóng)忙時節(jié)返鄉(xiāng)耕種、搶收，并不影響其從事非農(nóng)經(jīng)營或者外出務工。所以，有些農(nóng)民認為土地流轉(zhuǎn)與否都無所謂。另外，收益不高也是影響農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿的一個重要原因。以阜陽市大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)為例，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的年化收益大致在500-1000元/畝。

2.政策執(zhí)行力不足

基層政府普遍具有貫徹執(zhí)行三權(quán)分置、放活經(jīng)營權(quán)政策的積極性、主動性，但具體到政策落實，還是缺乏較高的創(chuàng)造性。政策宣傳解釋、教育引導工作還不是很到位，在貫徹落實頂層制度設(shè)計時往往不太“接地氣”，在傳導黨的理論創(chuàng)新成果和大政方針政策方面缺乏群眾性表達能力，不能用生動形象的方式很好地將抽象的理論與豐富多彩的具體實踐結(jié)合起來，導致相當多的農(nóng)民不清楚到底什么是三權(quán)分置、自己究竟有哪幾“權(quán)”以及如何利用政策創(chuàng)新成果使自己的土地權(quán)益最大化。還有部分基層干部選擇性執(zhí)行黨在農(nóng)村的土地政策，對自己有利的就大力貫徹，沒有利益或者利益太少的，就盡量不執(zhí)行或者假執(zhí)行，缺乏執(zhí)行力和實效性。

3.法律制度不完善

現(xiàn)行法律規(guī)范對家庭承包經(jīng)營權(quán)有較多限制，土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能尚未通過立法予以明確。例如，《土地管理法》第十四條第二款規(guī)定“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準。”該法第十五條第二款規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準?！边@種法律規(guī)定實際上與農(nóng)村土地集體所有的基本經(jīng)濟制度的本質(zhì)要求是相悖的，既然農(nóng)民集體作為集體經(jīng)濟組織成員共同享有集體土地所有權(quán)，根據(jù)物權(quán)原理，就理所當然有權(quán)以集體名義處分本集體所有的土地使用權(quán)，而無須上級政府批準?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十二條對于農(nóng)村家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)僅規(guī)定“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。根據(jù)《擔保法》第三十七條，除了“抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)”和“以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押”外，集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！段餀?quán)法》第一百二十八條規(guī)定，農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)；第一百三十三條明確規(guī)定，“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照《農(nóng)村土地承包法》等法律和國務院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！痹诂F(xiàn)行法律框架內(nèi)，以荒地以外的普通承包地經(jīng)營權(quán)為標的物設(shè)立抵押權(quán)缺乏基本法律的保障。部分開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點地區(qū)規(guī)定“通過轉(zhuǎn)包、出租、入股流轉(zhuǎn)方式取得土地經(jīng)營使用權(quán)抵押的”要取得發(fā)包方或者承包方書面同意。土地經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)讓或抵押其權(quán)利也需要經(jīng)過發(fā)包方或承包方的同意，可能是受到債法中債務移轉(zhuǎn)規(guī)則的影響，但在土地經(jīng)營權(quán)已被物權(quán)化的情況下，仍然適用債法規(guī)則是否妥適，尚值研究。[4]

三、深入推進三權(quán)分置的對策和建議

（一）完善法律法規(guī)政策體系

從二權(quán)分置到三權(quán)分置的制度轉(zhuǎn)變，需要相應的法律保障。法律為改革提供依據(jù)，立法為改革保駕護航，實踐是推動改革的動力源泉和檢驗法律實施效果的試金石。深化農(nóng)村土地制度改革必須根據(jù)中央決策部署盡快修改完善相應的法律法規(guī)，將改革成果固化為法律制度，以完善的法律制度鞏固和擴大改革成果。根據(jù)黨的“三農(nóng)”理論創(chuàng)新最新成果和重大部署及時啟動《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)業(yè)保險條例》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等與放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章的修改程序。刪除束縛三權(quán)分置、不利于放活土地經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定。例如，《土地管理法》規(guī)定，承包期限內(nèi)，在個別承包經(jīng)營者之間調(diào)整承包地的，須“報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準”。據(jù)此，承包經(jīng)營者之間如果自行調(diào)整或者由村集體經(jīng)濟組織主持調(diào)整承包地，是不符合法律規(guī)定的。這與放活經(jīng)營權(quán)的政策要求格格不入，不利于農(nóng)民通過《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》規(guī)定的互換等方式行使流轉(zhuǎn)承包地的權(quán)利。對此，可以修改為“在承包期限內(nèi)，承包經(jīng)營者之間可以采取法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式調(diào)整、合并分散的地塊，開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，但不得擅自改變土地用途?！睂τ凇锻恋毓芾矸ā逢P(guān)于本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營本集體所有的土地須報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準的規(guī)定，建議修改為“報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府備案”，徹底打破對土地經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的不合理限制。將黨的政策、主張和國家意志、人民意愿轉(zhuǎn)化為國家法律。

通過修改法律，明確肯定三權(quán)分置的制度設(shè)計，賦予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押等權(quán)能，強化農(nóng)村土地權(quán)利的物權(quán)屬性，為三權(quán)分置的深入推進和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供法律保障。以法律形式明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、債務人和抵押人無力償還債務時，抵押權(quán)人以抵押物用益物權(quán)實現(xiàn)抵押權(quán)的優(yōu)先順位，應按照收益、使用、占有和處分的先后順序予以安排，以均衡保障抵押貸款合同各方的合法權(quán)益。賦予土地承包權(quán)財產(chǎn)權(quán)益的繼承權(quán)屬性，既然農(nóng)戶家庭承包權(quán)是基于其集體經(jīng)濟組織成員身份和集體土地共同所有權(quán)份額而取得的財產(chǎn)權(quán)，那么，這種基于成員身份所享有的債權(quán)和基于債權(quán)而享有的相應物權(quán)都應當允許依法繼承。將《農(nóng)村土地承包法》第五十條“土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡，其應得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包?！毙薷臑椤霸谕恋爻邪趦?nèi)，承包人死亡的，其繼承人可以繼續(xù)承包。”在實踐探索中不斷總結(jié)各地好經(jīng)驗、好做法，吸收試點成功的經(jīng)驗，完善政策體系，對不適宜的政策及時作出調(diào)整。健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易糾紛司法解決機制，最高司法機關(guān)根據(jù)法律法規(guī)修改完善情況和實踐需要適時出臺司法解釋，依法規(guī)范化解因農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引起的各類矛盾糾紛，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)納入法治化軌道。

（二）完善三權(quán)分置配套制度和措施

1.建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記、交易、融資抵押制度

構(gòu)建科學合理、權(quán)屬明晰、立體式復合型的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。探索實施農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的體制機制，對于部分家庭成員在城市定居且其余成員有意向、有能力實現(xiàn)市民化的農(nóng)民家庭，可通過經(jīng)濟補償引導其退出土地家庭承包經(jīng)營權(quán)。加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，全面擴大試點范圍，建立完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一登記制度。開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保試點工作，將試點經(jīng)驗的總結(jié)、復制和推廣同農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和完善緊密銜接起來。健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場，構(gòu)建完善的省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、中心村等多層級土地權(quán)益交易市場體系和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易價格評估體系，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)公平的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易公共服務環(huán)境，為農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)提供便利服務，充分保障農(nóng)民合法權(quán)益。加大財政資金支持力度，健全完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易成本由中央財政和省級財政按比例實行專項轉(zhuǎn)移支付補貼、市（縣）財政同步配套相應資金、各級政府事權(quán)與支出責任劃分明晰的財政扶持機制。創(chuàng)新農(nóng)村金融管理體制和服務“三農(nóng)”保障機制，根據(jù)法律修訂情況建立實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資功能的配套制度，健全憑農(nóng)地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)證書、個人資信證明等相關(guān)證明材料辦理抵押登記融資借款機制。地方商業(yè)銀行作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款主要資金來源，應設(shè)立專門處理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款事務部門；政策性銀行輔助地方商業(yè)銀行開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，提供資金缺口和正常性資金補助。[5]

2.培育高素質(zhì)新型職業(yè)農(nóng)民和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

人力資源是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最可寶貴的智力資源。農(nóng)村土地三權(quán)分置的最終目的是解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕。沒有一支擁有豐富的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理知識和精練嫻熟的專業(yè)技能的領(lǐng)頭羊和排頭兵隊伍，三權(quán)分置的實施很難達到理想效果。因此，有必要面向大中專畢業(yè)生、外出務工返鄉(xiāng)農(nóng)民等群體，通過資金支持、技術(shù)援助、政策引導、組織保障等綜合措施，加快培育大批有文化、懂技術(shù)、會管理的新型職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提升農(nóng)業(yè)人力資源整體素質(zhì)，建設(shè)一支高素質(zhì)、復合應用型現(xiàn)代農(nóng)民隊伍，為深入推進三權(quán)分置、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提供強有力的智力和人力支持。破解農(nóng)戶在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中遇到的層層障礙，提高農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款自身成長能力，需要培養(yǎng)懂金融的新型職業(yè)農(nóng)民，讓農(nóng)戶有意愿和有能力參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。[6]充分發(fā)揮家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金、技術(shù)、人才、管理等要素功能和優(yōu)勢，深入、廣泛開展農(nóng)林牧副漁和“種養(yǎng)加”多種規(guī)模經(jīng)營，以“大農(nóng)業(yè)、強農(nóng)業(yè)”實現(xiàn)富農(nóng)強農(nóng)惠農(nóng)戰(zhàn)略目標。

3.推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

農(nóng)業(yè)豐收、農(nóng)民難增收的根本原因在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本增長過快。一方面，供給端與需求端錯配，例如，國內(nèi)大豆供應量不足，但玉米產(chǎn)量庫存嚴重，難以被市場消化。另一方面，勞動力、農(nóng)資成本不斷上漲，盡管國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格走低，但與國際市場價格相比，仍然缺乏競爭力，出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外市場價格倒掛問題。盡管2015年全國糧食產(chǎn)量高達6.2億噸，卻不能滿足市場對農(nóng)產(chǎn)品多元化、精細化、優(yōu)質(zhì)化、綠色化的要求，總體上我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和價格在國際市場上都缺乏較強的競爭力。例如，奶粉進口量快速增長，而國內(nèi)奶牛養(yǎng)殖業(yè)銷售不暢。[7]推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，盤活并優(yōu)化配置山林湖河田等農(nóng)業(yè)資源，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供充足的資源性資產(chǎn)。堅持綠色發(fā)展理念，控制農(nóng)藥、化肥過量使用，防止農(nóng)業(yè)面源污染。高度關(guān)注人民生命健康，進一步強化食品安全意識，以市場為導向，生產(chǎn)綠色、無公害農(nóng)產(chǎn)品。實施“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略，大規(guī)模開展高標準農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)，大力推進農(nóng)業(yè)科技進步。在總結(jié)借鑒日本“六次產(chǎn)業(yè)”和我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以提高農(nóng)民分享比例為目的，推進農(nóng)業(yè)一二三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。按照有利于延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的方向，推動農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。按照有利于農(nóng)民分享增值收益的方向，完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機制。[8]有計劃、分步驟引導工商資本下鄉(xiāng)支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，集約化、規(guī)?；l(fā)展休閑旅游觀光農(nóng)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)，帶動農(nóng)村餐飲、酒店等服務業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)民就地就業(yè)，多渠道增加農(nóng)民收入。健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出、精深加工、市場信息、農(nóng)業(yè)電子商務、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物流等產(chǎn)加銷一條龍配套服務體系。完善農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營保險制度，增強新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抵御風險能力。抓緊開展農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶工作，鼓勵農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)作價入股組織成立股份合作制農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟組織，提高協(xié)作生產(chǎn)經(jīng)營能力和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力。調(diào)動各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與市場競爭的積極性、主動性和靈活性，增進各類經(jīng)營主體之間的信息溝通和交換，增強農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體應對國內(nèi)外市場環(huán)境變化和風險挑戰(zhàn)的能力。

（三）提高政策執(zhí)行力

1.堅定正確方向，站穩(wěn)政策立場

堅持走黨的群眾路線，相信群眾、依靠群眾、組織群眾、發(fā)動群眾，尊重群眾首創(chuàng)精神和主體地位。充分調(diào)動群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使群眾清楚了解農(nóng)村土地制度改革的方向和內(nèi)容，并積極參與改革、推動改革、深化改革，共享改革發(fā)展成果。準確貫徹黨和國家的方針政策，堅決守住耕地紅線不退卻，以維護農(nóng)民利益為核心，千方百計實現(xiàn)群眾利益最大化。以“穩(wěn)定土地承包權(quán)”核心，確保農(nóng)民利益不受損、糧食安全有保障、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不動搖。以“放活土地經(jīng)營權(quán)”為抓手，豐富農(nóng)戶家庭承包權(quán)的有效實現(xiàn)形式，以土地為依托，不斷增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益。

2.改進宣傳方式，準確傳導政策

加大對農(nóng)民尤其是新型職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策法規(guī)教育和技術(shù)培訓力度，幫助其提高理解、運用政策的水平和農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理能力，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展厚植人力、智力優(yōu)勢。創(chuàng)新黨的“三農(nóng)”政策宣傳方式方法，提高政策宣傳的針對性、實效性和影響力。注重運用群眾方法和群眾語言闡釋黨的“三農(nóng)”理論創(chuàng)新成果和大政方針政策，用農(nóng)民群眾喜聞樂見又通俗易懂的表達方式宣傳三權(quán)分置的創(chuàng)新理論和制度設(shè)計，確保群眾喜歡聽、聽得懂、用得好，將黨的政策和法律法規(guī)傳播于尋常百姓家、深耕于農(nóng)村土地中。

3.加強基層黨建，夯實基層基礎(chǔ)

加強基層黨員干部隊伍建設(shè)，強化基層黨員干部為民服務意識。充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，提高基層群眾自治組織治理能力，增強農(nóng)村黨員干部凝聚力、創(chuàng)造力和執(zhí)行力。提高基層黨政機關(guān)和干部隊伍精準執(zhí)行政策的能力和水平，開放思想、開闊視野、開拓思路、開門調(diào)研，在深入農(nóng)村基層的實踐中領(lǐng)會政策、把握政策、落實政策，為農(nóng)村土地三權(quán)分置的有效實施奠定基層組織保障。

四、結(jié)語

深化農(nóng)村土地制度改革關(guān)鍵在于創(chuàng)新體制機制。只有緊緊扭住制度創(chuàng)新這個“牛鼻子”，形成引領(lǐng)改革、促進改革、深化改革的強大驅(qū)動力和牽引力，協(xié)調(diào)推進城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展一體化、一二三產(chǎn)深度融合和多要素深度聯(lián)動，進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，才能使農(nóng)業(yè)成為大而全、大而精、大而強的產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民成為體面而光榮的職業(yè)，使農(nóng)村成為可以大有作為又能留得住人才的廣闊舞臺。實行農(nóng)村土地三權(quán)分置，最根本的制度前提是毫不動搖堅持和發(fā)展農(nóng)村土地集體所有制，同時明確農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，將土地承包權(quán)穩(wěn)定在農(nóng)戶手中，充分發(fā)揮農(nóng)村土地要素功能，使土地成為農(nóng)民增收致富的基本要素。只有緊緊圍繞農(nóng)戶家庭承包權(quán)這個中心，展開制度創(chuàng)新、探索實施路徑，多措并舉、綜合施策，才能充分放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)設(shè)更加寬松、適宜的制度環(huán)境。

參考文獻：

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（責任編輯：輝 龍）