〔摘要〕“精準(zhǔn)扶貧”是全面建成小康社會的一個重要方面。在全面建成小康社會目標(biāo)下，殘疾人“精準(zhǔn)扶貧”是一項迫切任務(wù)。在“精準(zhǔn)扶貧”的總體框架下，鑒于殘疾人群體的自身特點，殘疾人 “精準(zhǔn)扶貧”具有其特殊性與特殊實施路徑。基于協(xié)同治理視角，把殘疾人精準(zhǔn)扶貧和殘疾人康復(fù)工作融合起來，建立“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧新模式，通過體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、供給側(cè)革新，實現(xiàn)供給側(cè)與需求側(cè)的對接，確保殘疾人精準(zhǔn)扶貧的針對性、全面性和高效性，是全面建成小康、“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略中的重要舉措，是推進(jìn)中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展之必須。對推動中國特色殘疾人事業(yè)的良性發(fā)展，無疑具有極為深遠(yuǎn)的理論意義與實踐意義。

〔關(guān)鍵詞〕“+康復(fù)”；殘疾人精準(zhǔn)扶貧；協(xié)同治理

〔中圖分類號〕C9137；C91369〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2017）03-0097-07

引言

自2013年11月到湖南湘西考察時首次作出“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要戰(zhàn)略部署后，習(xí)近平總書記多次對精準(zhǔn)扶貧工作做了指示。特別是2015年10月16日在“2015減貧與發(fā)展高層論壇上的主旨演講”中，習(xí)近平指出扶貧工作的“六個精準(zhǔn)”① ，為全面扶貧脫貧，促進(jìn)全面建成小康社會指明了方向?！熬珳?zhǔn)扶貧”是黨和政府的重要工作，各級黨委政府都把“精準(zhǔn)扶貧”作為工作重點加以推行實施。政府是扶貧的主體，政策是扶貧的依據(jù)，實質(zhì)上，“精準(zhǔn)扶貧”是一種“制度性扶貧”與“政策性扶貧”式的扶貧工作框架；在“精準(zhǔn)扶貧”的大背景下，殘疾人的脫貧工作無疑也是扶貧工作中的重要組成部分。作為“精準(zhǔn)扶貧”的一項重要且迫切的內(nèi)容，相對于一般性精準(zhǔn)扶貧，殘疾人的精準(zhǔn)扶貧有什么個性特征？在“制度性扶貧”與“政策性扶貧”的大框架內(nèi)，殘疾人精準(zhǔn)扶貧還有哪些“非制度性資源”可以開發(fā)，以形成一個殘疾人精準(zhǔn)扶貧的新模式？本文就此做一扼要探討。

一、“制度性扶貧”背景下殘疾人扶貧

供給側(cè)與需求側(cè)的非對稱性貧困問題是任何國家和地區(qū)在任何時期都存在的社會現(xiàn)象，因為不管社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r如何，總有一部分民眾生活水平低于社會平均水平，處于社會的底層，特別是如殘疾人等特殊弱勢群體尤為如此。自1601年英國伊麗莎白濟貧法第一次在法律上確定了政府在救助中的責(zé)任后〔1〕，各國政府都承擔(dān)著社會救助的主體責(zé)任，制定相應(yīng)政策，采取適當(dāng)措施，減緩、消除貧困，這是各國政府所面臨的共同任務(wù)。針對貧困現(xiàn)象與貧困者，政府往往采取“救助”政策，實施 “反貧困”（anti-poverty）戰(zhàn)略“救助”與“反貧困”或“扶貧”的關(guān)系在學(xué)術(shù)界及實際工作中有不同的理解。本文認(rèn)為，二者應(yīng)該是不同層面的概念。前者一般以貧困者個人為對象實施救助，解決的是救急與救難，是一種日常制度性工作；后者一般是以貧困地區(qū)（包括貧困者）為對象而實施的減貧工作，解決的是地區(qū)發(fā)展，是一種政府戰(zhàn)略性部署工作。本文在此不做專門討論。來加以解決。作為帶有中國特色的“精準(zhǔn)扶貧”，包括殘疾人精準(zhǔn)扶貧，應(yīng)該是反貧困戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是一種“制度性扶貧”。

之所以把殘疾人扶貧工作看成是“制度性扶貧”，主要基于三方面的因素：其一，精準(zhǔn)扶貧，包括殘疾人精準(zhǔn)扶貧，堅持的是政府為責(zé)任主體的理念與原則，盡管需要社會的參與及配合，但政府無疑是精準(zhǔn)扶貧的直接推動者與實施者，因而是國家制度層面的政策扶貧，當(dāng)屬于一種制度扶貧。其二，殘疾人扶貧是整個社會“精準(zhǔn)扶貧”框架下的有機組成部分，是國家扶貧政策大背景下的重要內(nèi)容。制度扶貧體現(xiàn)了國家對弱勢者的關(guān)懷，是政府在保障公民基本生活、幫助弱勢者脫離貧困上的責(zé)任和制度安排。其三，從扶貧以促進(jìn)地區(qū)發(fā)展視角看，我國絕大多數(shù)貧困殘疾人生活在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，對貧困農(nóng)村地區(qū)殘疾人精準(zhǔn)扶貧，推動貧困農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，是國家戰(zhàn)略與制度、政策的具體體現(xiàn)。如果說貧困殘疾人等弱勢群體是扶貧工作的需求側(cè)，那么，在既定制度與政策下，政府負(fù)責(zé)制度性扶貧的推進(jìn)與實施，無疑是扶貧工作的供給側(cè)。政府作為制度性扶貧的唯一責(zé)任主體，扮演著從對扶貧對象的甄別確定、扶貧項目的設(shè)計與實施、扶貧資金的劃撥與使用、扶貧措施的落實與推進(jìn)、扶貧效果的評估與鑒定等多方面工作的供給側(cè)角色，是制度性扶貧工作中主要和重要的供給與支撐力量。我們可以把制度性扶貧的特征概括為幾個方面：一是政策的權(quán)威性和全覆蓋性。在貧困對象的甄別上，只要實際收入或?qū)嶋H生活水平低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€的民眾，都有權(quán)利從政府得到相應(yīng)的救助。二是政策實施的剛性與不可改變性。即在精準(zhǔn)的前提下，具體扶貧對象的確認(rèn)與資金的扶持標(biāo)準(zhǔn)等，必須按照政策規(guī)定執(zhí)行，不可越矩。三是扶貧救助工作的階段性與局限性。盡管從總體上看，扶貧工作是一個必須長期堅持的發(fā)展戰(zhàn)略，但是就某一具體項目看，扶貧工作是有階段性或有工作程序的。以社會救助為例，在完成對象的甄別與救助資金落實后，制度性救助工作就結(jié)束了。至于被救助者在領(lǐng)取救助后如何使用救助金，如何生活，制度性扶貧在程序上是不涉及的。四是過程的單向性與給予性。制度性扶貧走的是一種自上而下的扶貧路徑，政府是主動扶貧，往往通過項目給予的形式幫助貧困群體，貧困者則是被動的扶貧接受者。

在殘疾人精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施過程中，各相關(guān)方面要盡可能做到政府供給側(cè)之扶貧供給與殘疾人需求側(cè)之脫貧需求間的平衡，即供給側(cè)要根據(jù)需求側(cè)的需求加以“精準(zhǔn)”供給以求得雙方的對稱與一致，以達(dá)到最佳扶貧效果，這是殘疾人精準(zhǔn)扶貧工作中極為重要的工作要務(wù)。但是，在制度性扶貧背景下，二者在實際操作中存在著明顯的非對稱性或非平衡性。其一，制度性供給在內(nèi)容及項目上很難“精準(zhǔn)”應(yīng)對殘疾人的特殊需求。殘疾人的殘疾類型、殘疾程度各不相同，他們的脫貧需求也不盡一致；由于政策的統(tǒng)一性和規(guī)范性，自上而下的扶貧政策很難與殘疾人形式多樣的特殊需求相對接。其二，制度性扶貧的“物質(zhì)性”供給不能完全有效解決殘疾人的全面脫貧需求。不同于一般健全人，殘疾人“因殘致貧”不僅僅是物質(zhì)幫助就能給以簡單快速脫貧，還需要諸如心理性、精神性、康復(fù)性、融入性等較為專業(yè)的手法介入，才能使殘疾人的扶貧工作做到 “精準(zhǔn)”。其三，制度性扶貧的“剛性”特征與殘疾人需求的“柔性”特征之間的不匹配性。剛性特征要求制度性扶貧的“標(biāo)準(zhǔn)唯一性”與“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性”，這在某種程度上體現(xiàn)了“精準(zhǔn)性”，但是，殘疾人殘疾類型多種，服務(wù)需求多樣，個性化特征明顯，很難用“唯一性”和“統(tǒng)一性”的政策來對應(yīng)殘疾人扶貧的“多樣性”。其四，“制度性扶貧”的“攻堅戰(zhàn)”與殘疾人扶貧的“持久戰(zhàn)”之非對稱性。一般性的制度性扶貧是在某一時間段或某一空間范圍內(nèi)，針對社會弱勢者和貧困者的“攻堅性”扶貧，具有一定的“階段性”特征。而由于殘疾人貧困原因的復(fù)雜性、貧困類型的多樣性，以及殘疾人脫貧的特殊性與長期性，殘疾人的扶貧工作則表現(xiàn)為“持久戰(zhàn)”特征，很難通過“階段”來加以實施。

二、基于協(xié)同治理視角的“+康復(fù)”

殘疾人精準(zhǔn)扶貧模式創(chuàng)新針對制度性扶貧框架下殘疾人扶貧供給側(cè)與需求側(cè)之間的非對稱性現(xiàn)象，需要另辟蹊徑，創(chuàng)新殘疾人精準(zhǔn)扶貧模式。本文試圖基于“協(xié)同治理”視角，就殘疾人精準(zhǔn)扶貧工作加康復(fù)（“+康復(fù)”）①之模式創(chuàng)新做一討論。

1.“協(xié)同治理”與殘疾人精準(zhǔn)扶貧

從社會治理角度看，目前殘疾人扶貧工作主要是政府的單向推動，即使政府通過購買服務(wù)的扶貧工作，其背后依然是政府。如各地的殘疾人托養(yǎng)中心、康復(fù)中心等服務(wù)機構(gòu)，不僅服務(wù)對象有限，很大意義上看還是政府的意志力與推動力在起作用，其間協(xié)同合作的特征不明顯。針對殘疾人精準(zhǔn)扶貧的特殊性，需要從協(xié)同治理視角，通過整合、協(xié)同制度性扶貧與康復(fù)性、專業(yè)性、技術(shù)性扶貧等多種手段來構(gòu)成一個系統(tǒng)的實施體系。

協(xié)同是“各方面相互配合……做某件事情”〔2〕，可以理解為一個系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的配合與合作，達(dá)致系統(tǒng)功能的最大發(fā)揮。“協(xié)同”是協(xié)同學(xué)（Synergetics）的基本范疇，其主要涵義是指協(xié)調(diào)多個不同資源或者個體，使其能共同完成某一目標(biāo)的過程或能力。德國斯圖加特大學(xué)（University of Stuttgart）著名物理學(xué)家哈肯（Hermannn Haken）教授在1971年創(chuàng)立了協(xié)同學(xué)。其要點為：第一，協(xié)同效應(yīng)。在協(xié)同理論體系下，世界上的一切現(xiàn)象都可以看成是協(xié)同系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)間存在著密不可分的聯(lián)系，彼此間相互影響、相互協(xié)同而產(chǎn)生整體效應(yīng)或集體效應(yīng)。第二，伺服原理。即快變量服從慢變量，序參量支配子系統(tǒng)行為。系統(tǒng)的動力學(xué)和突現(xiàn)結(jié)構(gòu)通常由少數(shù)幾個集體變量即序參量決定，系統(tǒng)其他變量的行為由這些序參量支配或規(guī)定，序參量掌握全局，主宰系統(tǒng)演化的整個過程。〔3〕第三，自組織原理。在外界參量的作用之下，系統(tǒng)內(nèi)部會自發(fā)形成一定的組織秩序，做出相應(yīng)的改變以應(yīng)對外界參量的影響，其內(nèi)部子系統(tǒng)之間能夠按照某種規(guī)則自動形成一定的結(jié)構(gòu)或功能，具有內(nèi)在性和自生性特點。〔4〕協(xié)同理論的基本原理在社會生活及社會科學(xué)研究領(lǐng)域都能夠得到很好的體現(xiàn)和應(yīng)用，以社會治理為例，協(xié)同理論與治理理論相結(jié)合就是協(xié)同社會治理理論。盡管學(xué)術(shù)界對“協(xié)同治理理論”尚未有一致的認(rèn)識和觀點，但是，我們可以從協(xié)同理論和治理理論中概括出“協(xié)同治理”的幾個要點〔5〕：其一，治理主體的多元性。協(xié)同治理的主體包括政府職能部門與行政部門、社會組織、企事業(yè)單位以及家庭、個人多元社會組織與行為者，這些多元性主體擁有不同的社會網(wǎng)絡(luò)與資源，具有各自不同的運作機制與工作方法，對于公共管理與社會事務(wù)的具體實施有很好的協(xié)調(diào)推進(jìn)作用。其二，各子系統(tǒng)的協(xié)同性。協(xié)同治理強調(diào)各主體相互間是一種戰(zhàn)略伙伴關(guān)系與戰(zhàn)術(shù)協(xié)作關(guān)系；強調(diào)政府不再僅僅依靠強制力，而是通過政府組織與非政府組織之間的協(xié)商對話、相互合作等方式建立伙伴關(guān)系共同治理社會公共事務(wù)。其三，共同規(guī)則的制定。協(xié)同治理是一種集體行為，信任與合作是良好治理的基礎(chǔ)。政府組織不可能在所有的社會事務(wù)及社會服務(wù)中處于主導(dǎo)地位，各社會組織間的競爭與協(xié)作是促成規(guī)則最后形成的關(guān)鍵。協(xié)同治理就是尋求有效治理結(jié)構(gòu)的過程，強調(diào)各個組織行為體之間的協(xié)作，以實現(xiàn)整體大于部分之和的效果。

殘疾人精準(zhǔn)扶貧是政府的制度性扶貧，也是一項社會服務(wù)工作。我們可以從協(xié)同治理視角，把殘疾人精準(zhǔn)扶貧工作看成是一個“自組織”性的整體與系統(tǒng)，應(yīng)用“伺服原理”，調(diào)動和發(fā)揮政府與社會多方面的積極性，最大程度地提升殘疾人精準(zhǔn)扶貧的“協(xié)同效應(yīng)”；通過協(xié)同治理思維與方法，創(chuàng)新殘疾人精準(zhǔn)扶貧新模式。

2.協(xié)同治理下“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧

殘疾人因部分身心功能的喪失而成為殘疾人，他們在生活、學(xué)習(xí)、工作、社會交往等各方面，都面臨著比健全人更多、更大的困難。殘疾人的貧困，除卻一般社會原因之外，還有其殘疾帶來的諸多原因。殘疾人精準(zhǔn)扶貧模式不單單是制度性扶貧能夠勝任的，還必須融入專業(yè)性、技術(shù)性、社會性的要素，以期得到扶貧的最大效應(yīng)。如果說殘疾人精準(zhǔn)扶貧是一項戰(zhàn)略目標(biāo)和工作部署，那么，把殘疾人精準(zhǔn)扶貧與殘疾人康復(fù)相結(jié)合（“+康復(fù)”），通過殘疾人全面康復(fù)來推進(jìn)殘疾人扶貧脫貧，則不失為殘疾人精準(zhǔn)扶貧的新思路與新模式。鑒于殘疾人群體的特殊性，把殘疾人精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略及政策和殘疾人康復(fù)這一“內(nèi)在性”需求與服務(wù)結(jié)合起來，構(gòu)建一個殘疾人扶貧新模式，方能在真正意義上、在實際效果上幫助殘疾人脫貧，從根本上促進(jìn)殘疾人事業(yè)的良性發(fā)展。

根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，康復(fù)（Rehabilitation）是指綜合地、協(xié)調(diào)地應(yīng)用醫(yī)學(xué)的、工程的、心理的、教育的、社會的、職業(yè)的各種方法，使病、傷、殘者已經(jīng)喪失的功能盡快地、最大可能地得到恢復(fù)和重建，使他們在體格上、精神上、社會上和經(jīng)濟上的能力得到盡可能的恢復(fù)，以期能重新走向工作，重新走向社會?！?〕康復(fù)不僅針對疾病，還著眼于人的生理、心理，以及人的社會經(jīng)濟能力，是一種全面的恢復(fù)和重建。20世紀(jì)70年代，世界衛(wèi)生組織開發(fā)和推行“社區(qū)康復(fù)”（Community Based Rehabilitation， CBR），這是“通過提高服務(wù)水平，提供更平等的機會，促進(jìn)和保障殘疾人人權(quán)來提高殘疾人生活水平的一種策略”，是一種“建立在當(dāng)?shù)刭Y源基礎(chǔ)上的康復(fù)領(lǐng)域中的整體、全面地促進(jìn)殘疾人融入主流社會的方式”?！?〕作為一種為殘疾人康復(fù)、機會均等、減少貧困及增加包容性的社區(qū)發(fā)展策略，社區(qū)康復(fù)實現(xiàn)了從提供服務(wù)到融入社區(qū)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。社區(qū)康復(fù)充分利用社區(qū)資源，并通過多元化的人力資源參與主體和多樣化的參與方式來增加低收入或中等收入國家殘疾人獲得康復(fù)服務(wù)的機會。創(chuàng)建于2004年，涵蓋了健康（Health）、教育（Education）、生計（Livelihood）、社會（Social）、賦能（Empowerment）五個部分的“社區(qū)康復(fù)矩陣圖”〔8〕（見圖1）準(zhǔn)確而深刻地體現(xiàn)了既理論化，又實證性的“社區(qū)康復(fù)”之包容性發(fā)展實質(zhì)。

“社區(qū)康復(fù)矩陣圖”由健康、教育、生計、社會、賦權(quán)康復(fù)五個部分構(gòu)成，是殘疾人生存與發(fā)展的所有需求，涵蓋了殘疾人社區(qū)康復(fù)的全部內(nèi)容。從政府之制度性扶貧及物質(zhì)性扶貧角度看，社區(qū)康復(fù)矩陣圖中似只有生計康復(fù)能與之相符，因為其主要集中在金融服務(wù)、就業(yè)支持與社會保障等方面，這是政府制度性扶貧中的供給側(cè)，應(yīng)該是制度性扶貧的重要方面；其他的如健康康復(fù)、教育康復(fù)、社會康復(fù)及賦權(quán)康復(fù)等，與制度性扶貧似無直接關(guān)系。不過，從“精準(zhǔn)扶貧”目標(biāo)看，社區(qū)康復(fù)矩陣中的其他幾項康復(fù)內(nèi)容，無疑也是殘疾人精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)體系中的重要組成部分。殘疾人精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)體系中的主體不僅僅是政府，還包括社會的方方面面；供給內(nèi)容不僅僅局限在物質(zhì)性支持，還包括教育、醫(yī)療、社會、賦權(quán)等文化性、精神性、服務(wù)性的支持；供給的主要目標(biāo)不僅僅是生存與生活狀況的改善與提高，還包括內(nèi)源性、發(fā)展性的訴求與獲得。社區(qū)康復(fù)矩陣在殘疾人精準(zhǔn)扶貧中是一個完整的供給項目系統(tǒng)，在這里，協(xié)同治理機制得到了很好的發(fā)揮與應(yīng)用——扶貧供給側(cè)主體是多元的，供給側(cè)項目是多類的，供給形式是多樣的，供給側(cè)的“多維性”能很好地應(yīng)對殘疾人需求側(cè)的“多面性”。供給側(cè)與需求側(cè)在很大程度上達(dá)到契合，無疑會極大提高殘疾人扶貧工作的“精準(zhǔn)性”與“高效性”。

3.協(xié)同治理下“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧新模式

把殘疾人社區(qū)康復(fù)之五個康復(fù)項目納入殘疾人精準(zhǔn)扶貧的過程之中（“+康復(fù)”），可謂協(xié)同治理下殘疾人精準(zhǔn)扶貧的新模式。之所以說“+康復(fù)”是殘疾人精準(zhǔn)扶貧的一個新模式，概因為殘疾人社區(qū)康復(fù)是把殘疾人的自身發(fā)展與社會融合看成一個有機整體，使其在殘疾人扶貧脫貧過程中能變被動為主動，變消極為積極，變外在為內(nèi)在；以康復(fù)結(jié)合扶貧，以扶貧促進(jìn)發(fā)展，最終達(dá)到殘疾人精準(zhǔn)扶貧、殘疾人社會融入、殘疾人同步小康、殘疾人增能賦權(quán)的目的。

——殘疾人社區(qū)康復(fù)之健康康復(fù)。通過殘疾預(yù)防、殘疾醫(yī)療與康復(fù)、殘疾人康復(fù)輔助用品器具的研發(fā)與應(yīng)用等，使得殘疾人能部分地克服身心功能障礙，奠定擺脫貧困的身心基礎(chǔ)與條件，這是孤立的以物質(zhì)扶貧為主的扶貧工作所不能達(dá)到的功能。

①如果以一些特殊群體如殘疾人的部分功能喪失為由將其拒之于教育大門之外，則是一種明顯的社會排斥或社會隔離的觀念與行為。二是教育內(nèi)容的全面性。即教育內(nèi)容是一個系統(tǒng)，一個整體，全納教育包括教育的全部內(nèi)容，不能因為教育對象的不同而人為地固化教育內(nèi)容。就殘疾人教育而言，如果僅僅停留在“特殊教育”層面，就是一種在教育上的社會隔離，最終影響到殘疾人的整體素質(zhì)提升。通過全納教育康復(fù)，可以保證殘疾人教育的連貫性、長期性與有效性，對于殘疾人能力和素質(zhì)的提升，對于其依靠自身力量擺脫貧困，具有十分重要的意義。

——殘疾人社區(qū)康復(fù)之生計康復(fù)。通過幫助殘疾人提高勞動技能，提供就業(yè)小額貸款，尋求就業(yè)機會，實施社會保障等措施，為殘疾人的生存與保障、自立與發(fā)展奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，營造良好的硬件條件，這是殘疾人生計康復(fù)的最大功能。就業(yè)是最好的保障，保障是生活之基本，做好殘疾人就業(yè)及保障工作，就在源頭上堵住了殘疾人的貧困問題，對殘疾人精準(zhǔn)扶貧工作起到直接的推動作用。

——殘疾人社區(qū)康復(fù)之社會康復(fù)。殘疾人社會康復(fù)就是社會對殘疾人的關(guān)懷與接納，是殘疾人對社會的回歸與融入。通過對殘疾人的個人發(fā)展、家庭生活、文化藝術(shù)、休閑娛樂等方面的人文關(guān)懷與專業(yè)服務(wù)，促使殘疾人群體的社會參與，體現(xiàn)出社會對殘疾人的公平與公正，以真正營造殘疾人“平等、參與、共享”的社會氛圍，達(dá)到殘疾人社會康復(fù)的目的。殘疾人社會康復(fù)，在制度、社會、文化等多層面有效阻隔與解決了貧困問題在殘疾人群體中的蔓延，對減緩殘疾人貧困起到釜底抽薪的作用。

——殘疾人社區(qū)康復(fù)之賦權(quán)康復(fù)。賦權(quán)就是激發(fā)人的權(quán)力或支配力。所謂“權(quán)力”，可以理解為對各種資源的占有、能力的具備、信心的擁有等等，而賦權(quán)（或增權(quán)、充權(quán)）則指賦予個人或群體權(quán)力，挖掘與激發(fā)其潛能的過程、接入方式及實踐行動。在現(xiàn)實生活中，由于諸多原因，處于社會底層或社會邊緣的弱勢群體，往往缺乏一些必要的內(nèi)外部條件來維護和實現(xiàn)自我利益與自我發(fā)展的“權(quán)力”，“賦權(quán)”起到了彌補和激發(fā)“權(quán)力”的作用。②通過倡導(dǎo)與交流、社區(qū)動員、政治參與、自組織等，對殘疾人采取賦權(quán)式康復(fù)，使之能在社會資源、經(jīng)濟資源、政治參與、能力建設(shè)、心理調(diào)適等多方面得到激發(fā)與提升。經(jīng)過賦權(quán)后的殘疾人，必然能通過自身的內(nèi)在力量來預(yù)防貧困、消除貧困，對于殘疾人精準(zhǔn)扶貧具有直接的推動作用。

很長時間來，人們往往把殘疾人康復(fù)與殘疾人扶貧看成是兩個不相干的問題——認(rèn)為康復(fù)就是醫(yī)療康復(fù)，為殘疾人恢復(fù)部分身心功能；扶貧就是政府給錢給物，康復(fù)和扶貧二者間不是一個層面的工作，二者不存在聯(lián)系。本文引入殘疾人社區(qū)康復(fù)之五個康復(fù)并力主殘疾人精準(zhǔn)扶貧需要“+康復(fù)”，把殘疾人扶貧與康復(fù)結(jié)合起來，就是試圖基于協(xié)同治理，建立一個“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧新模式。其特征是：調(diào)動和發(fā)揮政府部門及社會各界的積極性，協(xié)同運作，發(fā)揮制度性扶貧的剛性作用及“協(xié)同性扶貧”的整合作用；以扶貧結(jié)合康復(fù)，以康復(fù)促進(jìn)扶貧；通過康復(fù)及扶貧的多元化主體運作，康復(fù)和扶貧的內(nèi)容多維化融合，把康復(fù)和扶貧作為一個有機整體加以推動。通過協(xié)同治理及具體康復(fù)手段，把殘疾人扶貧工作與康復(fù)工作提升到新的戰(zhàn)略高度。

三、協(xié)同治理下“+康復(fù)”

殘疾人精準(zhǔn)扶貧實施路徑在制度性扶貧唱主角以及在殘疾人康復(fù)與扶貧各行其道①的背景下，從協(xié)同治理視角找出“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧的實施路徑具有十分重要的意義。本文認(rèn)為可以通過幾個方面的創(chuàng)新來推動殘疾人精準(zhǔn)扶貧新模式的運行。

1.協(xié)同治理、體制創(chuàng)新

從體制上看，目前的扶貧，包括殘疾人扶貧，走的是制度性扶貧的道路，其背后是政府的推動及社會的參與；而殘疾人康復(fù)工作，走的是項目性及專業(yè)性、技術(shù)性道路，其背后是專業(yè)機構(gòu)的推動；二者在內(nèi)容和體制上可謂“各行其道”。“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧新模式的運行，需要政府、社會、專業(yè)服務(wù)機構(gòu)及專業(yè)服務(wù)人員的協(xié)同配合，把殘疾人精準(zhǔn)扶貧作為社會治理及國家治理的一部分來加以綜合推進(jìn)。該體制可以概括為：政府組織與引導(dǎo)，社會協(xié)調(diào)與參與，機構(gòu)跟進(jìn)與實施，創(chuàng)新殘疾人扶貧工作體制。

——政府組織與引導(dǎo)。以各級殘疾人聯(lián)合會為政府組織與引導(dǎo)的實際職能單位，協(xié)同政府相關(guān)部門及社會相關(guān)單位，把“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧作為一個統(tǒng)一的整體加以組織與引導(dǎo)。其要點是，把制度扶貧與項目性及技術(shù)性殘疾人矩陣康復(fù)融為一個有機整體加以推進(jìn)。通過殘疾人教育、健康、生計、社會及賦權(quán)康復(fù)來精準(zhǔn)殘疾人扶貧與脫貧；通過制度性扶貧來促進(jìn)殘疾人康復(fù)，二者相得益彰，在真正意義上解決殘疾人的貧困問題。

——社會協(xié)調(diào)與參與。社會各界，特別是社區(qū)，要轉(zhuǎn)變“助殘”及殘疾人扶貧的舊有理念，秉持把殘疾人扶貧與殘疾人康復(fù)連為一體的新理念與新視角；通過多種途徑，幫助殘疾人做好“康復(fù)矩陣”中的健康康復(fù)、教育康復(fù)、生計康復(fù)、社會康復(fù)及賦權(quán)康復(fù)，提升殘疾人自身綜合素質(zhì)，激發(fā)其潛能，增強其自我造血、自我脫貧、自我發(fā)展的愿望和能力。

——機構(gòu)跟進(jìn)與實施。專業(yè)機構(gòu)為殘疾人康復(fù)，特別是健康康復(fù)、賦權(quán)康復(fù)、心理疏導(dǎo)、精神支持等提供直接的技術(shù)服務(wù)，為殘疾人的康復(fù)提供組織、人員及技術(shù)保障。在殘疾人精準(zhǔn)扶貧新模式下，康復(fù)機構(gòu)需要在相關(guān)部門的協(xié)調(diào)下，從殘疾人扶貧、殘疾人全面發(fā)展視角來審視殘疾人康復(fù)工作，跳出“醫(yī)學(xué)模式”的窠臼，引入“社會模式”，把殘疾人康復(fù)看成是一個體系與整體來加以運作。

2.統(tǒng)一部署、機制創(chuàng)新

機制是在一定的體制下，促使體制發(fā)揮功能的各運行要素；體制決定機制，機制影響和制約著體制。在“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧模式中，需要統(tǒng)一部署，在運行機制上做出創(chuàng)新。

——黨政社、學(xué)群專聯(lián)動機制。從協(xié)同治理視角，調(diào)動各方面的積極因素，采取黨政機關(guān)、職能部門、社會組織、專業(yè)機構(gòu)、專家學(xué)者、社區(qū)民眾聯(lián)動的方式，圍繞“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧共同協(xié)作，以最大程度地提高殘疾人扶貧的實際效率與效果。

——專業(yè)技術(shù)支持推進(jìn)機制。如果說制度性扶貧僅是政策的制定與落實，那么，“+康復(fù)”協(xié)同扶貧則是專業(yè)技術(shù)的運用與推進(jìn)。沒有專業(yè)技術(shù)的支持與推進(jìn)，機構(gòu)跟進(jìn)與實施就是空話，精準(zhǔn)扶貧新模式也就失去了技術(shù)性基礎(chǔ)，成為空中樓閣。殘疾人的健康康復(fù)、能力提升、心理釋懷等，都需要通過專業(yè)技術(shù)的支持才能達(dá)致。為此，要加大資金投入，提升康復(fù)器具的現(xiàn)代化程度，加強對康復(fù)機構(gòu)專業(yè)人員的培訓(xùn)，提高其康復(fù)服務(wù)的專業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)。

——殘疾人扶貧與殘疾人社區(qū)康復(fù)融合機制。在“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧的實際運作中，需要扶貧結(jié)合康復(fù)，康復(fù)促進(jìn)扶貧，在扶貧和康復(fù)之間形成互為條件、相輔相成的運作融合機制。由于目前扶貧和康復(fù)工作間的不對接，二者無法形成融合機制，亟需各級扶貧辦與殘聯(lián)組織合作牽頭，由基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的民政工作者及殘疾人工作者會同服務(wù)機構(gòu)與社會工作者，負(fù)責(zé)把殘疾人康復(fù)工作納入到殘疾人扶貧工作當(dāng)中去，形成相互促進(jìn)的機制。

——“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧與殘疾人同步小康、助殘活動的合力機制。殘疾人發(fā)展與殘疾人事業(yè)發(fā)展是持續(xù)的過程，是完整的體系，需要各方面的通力協(xié)作形成合力加以推進(jìn)。殘疾人精準(zhǔn)扶貧不僅要以“+康復(fù)”為扶貧工作的擴展與補充，還要和殘疾人“同步小康”及精準(zhǔn)助殘等聯(lián)系起來。習(xí)總書記說，中國有幾千萬殘疾人，2020年全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少。為殘疾人事業(yè)做更多的事情，也是全面建成小康社會的一個重要方面。〔9〕殘疾人共同奔小康，首先就要解決殘疾人的貧困問題；解決殘疾人貧困問題，又要把其置于共同奔小康的大局中加以考慮和推進(jìn)，也要和助殘活動相結(jié)合，以期形成合力，切實做到殘疾人的康復(fù)、脫貧、小康一體化。

3.資源整合、供給側(cè)革新

鑒于目前制度性扶貧供給側(cè)主體與供給項目的單一性、殘疾人康復(fù)的滯后性與片面性，必須在協(xié)同治理視角下做好資源整合、革新供給側(cè)的工作。

——整合制度性扶貧和項目性扶貧、服務(wù)型扶貧的各種資源。由某部門如殘聯(lián)牽頭負(fù)責(zé)，根據(jù)“+康復(fù)”和“精準(zhǔn)化”要求，切實把扶貧資源用好、用準(zhǔn)在殘疾人身上；對接好殘疾人需求側(cè)，推動殘疾人“可行能力就業(yè)”〔10〕，使殘疾人扶貧更加精準(zhǔn)化、全面化、高效化、穩(wěn)定化。

——精準(zhǔn)殘疾人扶貧與精準(zhǔn)助殘之供給側(cè)革新。制度性扶貧項目的單一，很難保證其“精準(zhǔn)性”與“高效性”。協(xié)同治理“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧模式則把制度性扶貧與項目性、專業(yè)性、康復(fù)性扶貧加以整合，能夠很好地實現(xiàn)供給側(cè)主體的多元化與供給項目的多樣化以應(yīng)對需求側(cè)，從而會在更大程度上確保殘疾人精準(zhǔn)扶貧的實際成效。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕威廉姆·法利，等. 社會工作概論〔M〕.隋玉杰等譯. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：207.

〔2〕現(xiàn)代漢語詞典〔K〕.第6版.北京：商務(wù)印書館，2012：1440.

〔3〕周洪宇，鮑成中.大時代——震撼世界的第三次工業(yè)革命〔M〕.北京：人民出版社，2014：157.

〔4〕吳彤. 自組織方法論研究〔M〕.北京：清華大學(xué)出版社，2001：3.

〔5〕周沛. 協(xié)同治理視角下社會救助模式構(gòu)建與機制創(chuàng)新〔J〕.江淮論壇，2017（1）.

〔6〕World Health Organization. WHO Expert Committee on Medical Rehabilitation（Second Report）〔R〕.Geneva： WHO， 1969： 5-6.

〔7〕卓彩琴， 謝澤憲. 殘疾人社會工作〔M〕. 廣州：華南理工大學(xué)出版社，2008：145.

〔8〕World Health Organization. CommunityBased Rehabilitation： CBR Guidelines： Introductory Booklet〔RB/OL〕. 2014-08-11.http：//whqlibdoc.who.int/publications/2010/9789241548052_introductory_eng.pdf.

〔9〕習(xí)近平考察唐山〔EB/OL〕.（2016-07-29）.http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-07/29/c_129189596.htm.

〔10〕楊琳琳. 可行能力視角下殘疾人就業(yè)的實現(xiàn)困境與完善路徑〔J〕. 殘疾人研究，2016（4）.

（責(zé)任編輯：何頻）