宋健

摘要：普遍二孩生育政策的實(shí)施效果，不僅涉及人口長期均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也決定著生育政策下一步改革的方向和速度。文章圍繞“誰來生”（生育主體）、“如何養(yǎng)”（社會經(jīng)濟(jì)條件）、“生多少”（生育文化）三個問題，著重分析了中國普遍二孩生育的人口環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治文化環(huán)境。結(jié)果顯示普遍二孩生育政策并不會起到立竿見影提升生育率水平的效果，其對勞動力短缺、人口老齡化等結(jié)構(gòu)性問題的解決也不會是即時的。文章對這一政策的可能效果與實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)系進(jìn)行了理論上的探討，認(rèn)為政府工作的重點(diǎn)須順應(yīng)政策環(huán)境的變化，努力創(chuàng)造生育友好型社會，而不是急于求成再次貿(mào)然改變生育政策。

關(guān)鍵詞：二孩生育；政策環(huán)境；政策目標(biāo)；政策效果

中圖分類號：C923文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-4149（2016）04-0121-06

DoI：10.3969/j.issn.1000-4149.2016.04.013

自2016年1月1日起，中國所有夫婦，無論城鄉(xiāng)、區(qū)域、民族，都可以生育兩個孩子。這標(biāo)志著中國獨(dú)生子女政策的終結(jié)，也意味著中國又一次回到了二孩時代。新中國成立后上一次中國人普遍生育兩個孩子還是在20世紀(jì)五六十年代計(jì)劃生育政策尚未全面實(shí)施的時期。半個世紀(jì)之后社會政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境迥異，普遍二孩生育政策的實(shí)施效果如何、育齡夫婦是否會按照政策普遍生育兩個孩子，不僅涉及人口長期均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也決定著生育政策下一步改革的方向和速度。

生育政策是一項(xiàng)公共政策，是決策者為了實(shí)現(xiàn)人口目標(biāo)、規(guī)范和引導(dǎo)人們的生育行為，所制定的社會準(zhǔn)則和行動方案。政策環(huán)境則是指作用和影響公共政策的外部條件的總和，涉及地理特征、人口變量、政治文化、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)制度等多種因素，這些因素限制和指引著政策的有效實(shí)施。本文圍繞“誰來生”（生育主體）、“如何養(yǎng)”（社會經(jīng)濟(jì)條件）、“生多少”（生育文化）三個問題，著重分析中國普遍二孩生育的人口環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治文化環(huán)境，并對這一政策的可能效果與實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)系進(jìn)行理論上的探討。

一、人口環(huán)境：第一代獨(dú)生子女成為生育主體

育齡人群是承擔(dān)生育行為、保證生育政策有效實(shí)施的主體。我們利用新中國成立以來六次人口普查所在年份育齡婦女的人數(shù)和年齡分布進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)與20世紀(jì)五六十年代相比較，2010年的育齡婦女呈現(xiàn)如下特征：①規(guī)模成倍增加（見表1）。2010年育齡婦女總?cè)藬?shù)（3.80億）是1953年時（1.33億）的2.85倍，是1964年時（1.52億）的2.51倍。②結(jié)構(gòu)明顯老化（見圖1）。最年輕的15-19歲組占全部育齡婦女的比例2010年為12.63%，分別比1953年（18.52%）和1964年（19.63%）時減少了5.88和6.99個百分點(diǎn)。20-34歲生育旺盛年齡人群的比例2010年為42.44%，也低于1953年時的46.34%和1964年時的46.12%。

雖然截至2010年的最近一次普查數(shù)據(jù)顯示育齡婦女的總?cè)藬?shù)不斷在攀升，但此后育齡婦女總?cè)藬?shù)將呈現(xiàn)下降態(tài)勢。不考慮死亡率僅粗略估算，分別用2010年10-14歲、5-9歲和0-4歲人口隊(duì)列逐步替代2010年45-49歲、40-44歲和35-39歲隊(duì)列，便可知2015年、2020年和2025年育齡婦女的總?cè)藬?shù)將分別下降為3.63億、3.34億和3.11億。育齡婦女中20-34歲生育旺盛年齡人群的數(shù)量在2000年已達(dá)到峰值1.66億，2010年降為1.61億，此后還將不斷減少。這一變化正是由于不同規(guī)模隊(duì)列的替代作用所導(dǎo)致的必然結(jié)果。

普遍二孩生育政策全面實(shí)施的2016年，當(dāng)年15-49歲的育齡人群是1966-2001年間的出生隊(duì)列，其中20-34歲生育旺盛年齡人群則出生于1981-1996年間；隨著“60后”、“70后”逐漸退出育齡期，第一代獨(dú)生子女成為新時期的生育主體。

二、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境：教育深刻影響生命歷程及育兒成本

社會經(jīng)濟(jì)因素對于人們的生育意愿和生育行為發(fā)揮著愈來愈重要的作用，并直接影響生育政策的實(shí)施效果。研究表明，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和計(jì)劃生育雖然對中國的生育率下降都有重要的影響，但隨著時間的推移，計(jì)劃生育的作用在減弱，而社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響則不斷增強(qiáng)。過去幾十年間，教育的普及和受教育程度的提高、初婚的推遲、勞動參與的普遍性、消費(fèi)方式的變遷、育兒成本的提升，這些社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變革深刻影響了每個家庭及育齡婦女群體，也成為普遍二孩政策實(shí)施不得不考慮的環(huán)境因素。筆者認(rèn)為，其中最為重要的是教育環(huán)境的變化。

1986年全國人大六屆四次會議通過、2006年修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》為普及義務(wù)教育提供了法律保障，適齡兒童到學(xué)校接受正規(guī)教育成為個人成長不可或缺的階段；1999年教育部基于《面向21世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃》實(shí)施的高校擴(kuò)招實(shí)踐，使高校招生規(guī)?？焖僭鲩L，越來越多的人得以接受高等教育。普查數(shù)據(jù)顯示，中國具有大專及以上教育程度的人數(shù)從2000年的4402萬猛增到2010年的1.18億。

教育的普及和受教育程度的提高，不僅提升了中國的人力資本水平，而且對個人的生命歷程和育兒成本產(chǎn)生了深刻影響。首先是育齡人群自身受教育年限的延長。育齡人群中相當(dāng)一部分仍是在校學(xué)生，且低齡組育齡婦女的平均受教育年限更長（見圖2），這無疑會推遲初婚年齡。事實(shí)上，婚姻推遲是20世紀(jì)90年代以來中國社會的一個普遍現(xiàn)象。利用全國人口普查數(shù)據(jù)的分析顯示，我國人口平均初婚年齡從1990年的22.79歲上升到2010年的24.85歲.同期男性和女性分別從23.57歲和22.02歲提高至25.86歲和23.89歲。研究發(fā)現(xiàn)1999年高校擴(kuò)招政策帶來的高等教育人口比例提高，對適婚的23-30歲年齡組人口的初婚推遲有很強(qiáng)的解釋力，可以很大程度上解釋我國近年來初婚年齡的上升趨勢。女性受教育程度的提高和獨(dú)立性的增強(qiáng)，使女性就業(yè)更為普遍，也改變了女性對于婚姻的態(tài)度和在家庭中的權(quán)力地位。

其次是對子代培養(yǎng)的教育期望提高，并助長了育兒成本。育兒成本涉及直接成本和間接成本，前者包括住院分娩的費(fèi)用、嬰幼兒各種用品支出，以及早教班、幼兒園、小學(xué)、中學(xué)等接踵而至的教育培養(yǎng)費(fèi)用等，如果再考慮月嫂、保姆開支，及孩子生病住院等可能的開銷，養(yǎng)育一個孩子的直接成本更高。后者則包括父母尤其是母親為了生育和照料嬰幼兒付出的機(jī)會成本，如職業(yè)發(fā)展機(jī)會、薪金收入損失等。根據(jù)國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會2014年中國計(jì)劃生育家庭發(fā)展追蹤調(diào)查0-5周歲兒童問卷數(shù)據(jù)，生育每個孩子平均分娩費(fèi)用為4365元：0-5周歲兒童年平均生活支出為5750元、教育花費(fèi)為4250元、醫(yī)療支出為2493元，粗略估計(jì)養(yǎng)育一個嬰幼兒的年消費(fèi)超過1萬元；教育支出僅次于生活支出。從兒童年養(yǎng)育成本標(biāo)準(zhǔn)差（1.36萬元）來看，家庭間的差異相當(dāng)大（見表2）。這還僅僅是針對嬰幼兒的估算，并沒有涉及學(xué)齡人口的教育費(fèi)用。育兒的機(jī)會成本更是難以估算，無論是母親因照料嬰幼兒導(dǎo)致的機(jī)會成本，還是照料孩子引起的工作一家庭平衡的兩難選擇，都已成為養(yǎng)育子女的障礙性因素。

三、政治文化環(huán)境：生育觀念已被重塑

每個社會都有自己的文化，文化塑造或影響著人們的社會行為，社會成員的價值觀和生活方式得以區(qū)別于其他社會的成員；而文化則來源于代際傳承和社會重塑兩種途徑?！皞髯诮哟?、“養(yǎng)兒防老”、“多子多福”曾是中國傳統(tǒng)的生育文化，然而，社會制度的變遷和40多年來計(jì)劃生育政策的宣傳倡導(dǎo)，已經(jīng)重塑了生育文化，少生優(yōu)生變成社會主流觀念。

社會制度的變遷主要反映為家庭制度和養(yǎng)老制度的改變。過去幾十年間中國家庭規(guī)模不斷小型化、結(jié)構(gòu)趨于核心化、功能日益簡單化。計(jì)劃生育政策有效減少了家庭中的子女?dāng)?shù)量，遷移流動則顯著改變了人們的居住安排。一方面，家庭成員關(guān)系重心由縱向代際轉(zhuǎn)為橫向夫妻；另一方面，代際財(cái)富流方向發(fā)生逆轉(zhuǎn)，子女對于父母的經(jīng)濟(jì)功效和養(yǎng)老功效逐漸減少甚至喪失。市場經(jīng)濟(jì)體制下，越來越多的人通過參與社會勞動獲得收入，被社會保障體系所覆蓋，由積蓄、退休金或養(yǎng)老金而不是由子女來負(fù)擔(dān)養(yǎng)老。事實(shí)上，由于工作方式、居住安排和生活觀念的現(xiàn)代化，以及社會競爭壓力的加大，養(yǎng)兒不僅不能夠防老，甚至還要提防養(yǎng)兒“啃老”。

宣傳倡導(dǎo)是中國計(jì)劃生育政策成功實(shí)施的重要手段，移風(fēng)易俗則是宣傳工作的主要目的。在作為中國嚴(yán)格計(jì)劃生育政策標(biāo)志的1980年《公開信》中，共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員被號召首先響應(yīng)政策；此后的幾十年間，被稱作“天下第一難”的計(jì)劃生育也是由于無數(shù)積極響應(yīng)國家號召的黨團(tuán)員的身體力行，政策才得以成功實(shí)施。幾十年的浸潤下，少生代表先進(jìn)、多生意味落后的社會風(fēng)氣逐漸形成，人們的生育觀念在現(xiàn)代化和生育政策的雙重作用下悄然改變，少生文化形成氣候。這一文化的最直接體現(xiàn)就是生育意愿的變化。在全國不同地區(qū)的調(diào)查結(jié)果表明，我國目前每個家庭平均理想子女?dāng)?shù)為1.6-1.8個孩子；大多數(shù)育齡人群的生育子女?dāng)?shù)低于意愿子女?dāng)?shù)，且二者皆低于更替水平。

四、普遍二孩生育政策與人口長期均衡發(fā)展

作為迄今世界上人口仍居首位的國家，中國政府近年來在堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策的同時，開始采取逐漸寬松的生育政策，這源于我國人口發(fā)展的內(nèi)在動力和外部條件都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折性變化。20世紀(jì)90年代，中國完成了人口轉(zhuǎn)變，進(jìn)入低生育水平時期。盡管總?cè)丝谝?guī)模仍保持慣性增長，但內(nèi)在自然增長率已開始呈現(xiàn)衰減態(tài)勢。同期世界發(fā)達(dá)國家的總和生育率持續(xù)在低位徘徊，中國是否也會陷入“低生育率陷阱”成為學(xué)界討論的熱點(diǎn)。新的人口形勢下，生育政策迅速實(shí)現(xiàn)了從“雙獨(dú)二孩”、“單獨(dú)二孩”，到“普遍二孩”的三步走調(diào)整戰(zhàn)略。2013年底“單獨(dú)”二孩政策實(shí)施后，“遇冷”說曾一時流傳，申請生育和實(shí)際生育的夫婦規(guī)模也遠(yuǎn)低于預(yù)期；盡管可能存在政策效果延后、生肖年份影響等因素，但“普遍二孩”政策的急遽實(shí)施，不能不說是對上述觀點(diǎn)的政策回應(yīng)。

從普遍二孩生育的政策環(huán)境來看，作為生育主體的育齡婦女其規(guī)模隨出生隊(duì)列的更替次第減少；母子兩代人的生命歷程都受到教育普及的深刻影響，養(yǎng)育孩子的直接和間接成本不斷攀升：生育文化已被重塑，人們的生育觀念和行為都轉(zhuǎn)向少生優(yōu)生。這些都意味著普遍二孩生育政策并不會起到立竿見影提升生育率水平的效果，其對勞動力短缺、人口老齡化等結(jié)構(gòu)性問題的解決也不會是即時的。那是否應(yīng)該進(jìn)一步放寬政策，或取消生育政策？

關(guān)于上述問題，目前仍存在激烈分歧。筆者認(rèn)為，辨析普遍二孩生育政策與人口長期均衡發(fā)展的政策目標(biāo)之間的關(guān)系，將有助于回答這一問題。

實(shí)施普遍二孩生育政策是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)“人口長期均衡發(fā)展”的手段之一。中國嚴(yán)控型生育政策圍繞“節(jié)制生育，控制人口過快增長”的原有目標(biāo)，已完成了從目標(biāo)確定、實(shí)現(xiàn)、穩(wěn)定，到目標(biāo)轉(zhuǎn)移的周期；自2011年以來“人口長期均衡發(fā)展”的新目標(biāo)經(jīng)過多方探索得以確立，中國進(jìn)入寬松型生育政策新周期。如果說舊的政策目標(biāo)可以用人口增長率這一指標(biāo)加以量化，“降速度”一定程度上還是單維單向任務(wù)，那么新的政策目標(biāo)則是多維復(fù)雜的。人口長期均衡發(fā)展包括多方面的均衡，如人口數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、分布等要素協(xié)調(diào)發(fā)展的人口自身均衡，以及人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境、國際競爭力等要素協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的人口與外部系統(tǒng)均衡，但其基礎(chǔ)和核心是人口自身的均衡。生育率是調(diào)節(jié)人口均衡發(fā)展最主要的人口杠桿；使人口再生產(chǎn)達(dá)到均衡狀態(tài)時的生育水平也稱作“均衡生育率”，從人口長期均衡角度看，均衡生育率水平應(yīng)該是圍繞著更替水平波動。從這個意義上說，普遍二孩政策不僅更符合人們的生育意愿，順利實(shí)施后的理想結(jié)果也更接近均衡生育率水平的理想目標(biāo)。

“人口長期均衡發(fā)展”的政策目標(biāo)需要多久才能實(shí)現(xiàn)？從嚴(yán)控型生育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)周期來看，若分別以1962年12月中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》作為起點(diǎn)，以1998年中國的人口自然增長率首次降到了10‰以下作為節(jié)點(diǎn)，控制人口過快增長的目標(biāo)花費(fèi)了近40年的時間。均衡型人口可以看作是在適度人口規(guī)模條件下的靜止人口。因?yàn)榫腿丝谧陨戆l(fā)展的規(guī)律性而言，如果生育率和死亡率保持不變，任何一個人口長期發(fā)展下去將會形成一個穩(wěn)定人口：穩(wěn)定人口的年齡結(jié)構(gòu)與初始人口的年齡結(jié)構(gòu)無關(guān)，因而可以擺脫慣性、克服任何結(jié)構(gòu)性缺陷；但由于其具有增者恒增、減者恒減的特性，穩(wěn)定人口的規(guī)模將在保持結(jié)構(gòu)不變的情況下持續(xù)增加或減少；因而只有靜止人口才可能兼顧規(guī)模與結(jié)構(gòu)。然而，確定適度人口規(guī)模是一個難題，尤其對于中國這樣一個傳統(tǒng)人口大國，人口規(guī)模多少才算適度至今并沒有一致的意見。穩(wěn)定人口的實(shí)現(xiàn)則通常需要兩到三代人的時間。

綜上，筆者認(rèn)為，中國未來人口規(guī)模的減少以及生育政策的進(jìn)一步寬松是不言而喻的，但這應(yīng)該是一個漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)的過程。雖然普遍二孩生育的政策環(huán)境預(yù)示著，這一政策并不會起到立竿見影提升生育率水平的效果；然而，無論是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對人們生育意愿和行為的影響已超過生育政策的影響，還是移風(fēng)易俗人們生育觀念的已然轉(zhuǎn)變，這些恰恰是過去幾十年來計(jì)劃生育工作的顯著效果，是我們努力要實(shí)現(xiàn)的境界，也是我們應(yīng)該深感欣慰并為之自豪的成就?？紤]目前的政策環(huán)境，我們需要做出的抉擇是：應(yīng)該加強(qiáng)，還是減弱生育政策對于人們生育的影響？可以看到，中國人口不管是以往的慣性增長，還是今后的負(fù)慣性縮減，一定程度上都須歸因于對于人口發(fā)展的失控或嚴(yán)控。在經(jīng)過幾十年的努力和一代人的犧牲已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了原有政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，生育政策對于生育的直接干預(yù)宜緩不宜急，宜弱不宜強(qiáng)，應(yīng)該意識到結(jié)構(gòu)問題的減弱和消除是長期的，均衡人口的實(shí)現(xiàn)也是長期的。在這一過程中，政府工作的重點(diǎn)需順應(yīng)政策環(huán)境的變化，通過努力創(chuàng)造生育友好型社會，潤物細(xì)無聲地使人們安心、安全生育，保障現(xiàn)有政策的順利實(shí)施，而不是急于求成再次貿(mào)然改變生育政策。