肖 洋

國際海運(yùn)業(yè)是全球最大的硫化污染物排放行業(yè)，聯(lián)合國委托國際海事組織（International Maritime Organization, IMO）負(fù)責(zé)制定國際海運(yùn)業(yè)的氣體減排標(biāo)準(zhǔn)。[1]奚崇德：《國際海運(yùn)溫室氣體減排可實(shí)施措施及發(fā)展趨勢》，載《船舶標(biāo)準(zhǔn)化工程師》2008年第4期，第28頁。2016年10月28日，國際海事組織海洋環(huán)境保護(hù)委員會第70次會議，出臺了減少全球海運(yùn)硫化物氣體排放的強(qiáng)制性方案，決定自2020年起，全球海運(yùn)船舶燃油含硫量從當(dāng)前的3.5%降為0.5%，以提升海運(yùn)公司燃料成本的方式，達(dá)到降低硫化物排放的目標(biāo)。[2]Maritime Executive,“MEPC 70 ：IMO Under Pressure to Act on Emissions,” http://maritime-executive.com/article/mepc-70-imo-under-pressure-to-act-on-emissions.在國際海運(yùn)碳減排博弈尚有諸多政治陷阱需要辨識的情勢下，國際海運(yùn)硫減排博弈的大幕已緩緩開啟。本文旨在剖析以下問題：國際海事組織為何在環(huán)境治理領(lǐng)域呈現(xiàn)出“硬法化”趨勢？國際海運(yùn)硫減排將對中國經(jīng)濟(jì)帶來哪些制約？在國際海事組織環(huán)境治理“硬法化”的背景下，如何實(shí)現(xiàn)履行硫減排義務(wù)與維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡，是中國等新興國家需要直面的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。

一、IMO環(huán)境治理的“硬法化”趨勢

環(huán)境治理的“硬法化”是指：國際環(huán)境治理逐漸從無約束力的倡議、宣言等虛體規(guī)范，即“軟法”，逐漸向國際條約、國際規(guī)則等有普遍約束力的實(shí)體規(guī)范，即“硬法”轉(zhuǎn)變。作為經(jīng)濟(jì)全球化的物流基礎(chǔ)，國際海運(yùn)所造成的全球性海洋環(huán)境污染，已引起國際社會的高度關(guān)注。因此，與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的國際規(guī)則，成為國際環(huán)境治理中最為活躍、且最有成效的法律領(lǐng)域。在聯(lián)合國的主導(dǎo)下，國際海事組織對跨國海洋運(yùn)輸船舶的污染物排放要求日益嚴(yán)格，通過專業(yè)機(jī)構(gòu)為發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家設(shè)置了履約時(shí)限不同、但最終標(biāo)準(zhǔn)相同的海運(yùn)減排規(guī)則，使得國際海事組織成為硬法化程度最高的國際組織 。[3]徐華：《船舶氣體減排的春秋之變》，載《中國船檢》2008年第4期，第82頁。

（一）國際海事組織對全球海運(yùn)減排的制度構(gòu)建

《京都議定書》（Kyoto Protocol）是最早提及海運(yùn)溫室氣體排放問題的國際法文件，并就制定海運(yùn)減排規(guī)則問題對 IMO 進(jìn)行了授權(quán)。根據(jù)《京都議定書》第 2.2 條，“《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）附件Ⅰ要求國家應(yīng)通過IMO，力求限制或減少海運(yùn)燃油消耗產(chǎn)生的溫室氣體排放”。[1]United Nations, Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, 1998, p.2.這就為國際海事組織開展海運(yùn)溫室氣體減排工作提供了法理依據(jù)。因此從1998 年起，國際海事組織將防控船舶造成的海洋污染作為核心工作內(nèi)容之一，并制定了一系列具有約束力的國際法規(guī)，在航運(yùn)減排、制止公海污染物排放、海運(yùn)服務(wù)管理、海運(yùn)綠色科技合作等方面發(fā)揮著不可替代的作用，是各國參與海運(yùn)減排全球治理體系建設(shè)的核心平臺。IMO海洋環(huán)境保護(hù)的總戰(zhàn)略目標(biāo)包括四個(gè)層面：一是控制或減少受船舶污染物影響的人員數(shù)目；二是控制或減少船舶發(fā)動(dòng)機(jī)廢氣排放對港口地區(qū)空氣質(zhì)量的影響；三是控制或降低海運(yùn)二氧化碳等溫室氣體對全球大氣的影響；四是控制或降低船舶排放的硫氧化物、氮氧化物廢氣對全球大氣環(huán)境的污染。

為了全面推進(jìn)全球綠色航運(yùn)，國際海事組織下設(shè)的“海洋環(huán)境保護(hù)委員會”（Marine Environment Protection Committee，MEPC）（以下簡稱“環(huán)保會”）成為國際海運(yùn)減排制度的決策機(jī)構(gòu)，始終圍繞國際海運(yùn)減排技術(shù)和路徑展開討論。[2]IMO,“Review of Regulations to Prevent Air Po llution from Ships,” http://www.imo.org/blast/mainframe.asp?topic_id=1484.由于《國際防止船舶造成污染公約》（The International Convention for the Prevention of Pollution From Ships，MARPOL）重點(diǎn)關(guān)注船舶對海水的污染，沒有涉及對大氣的污染，[3]任為民：《海運(yùn)溫室氣體減排國際法律制度研究》，載《中國海商法年刊》2011年第3期，第2頁。因此在《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》（Rio Declaration）通過后，2015年6月，環(huán)保會第68次會議批準(zhǔn)了《國際防止船舶造成污染公約》修正案，增加了標(biāo)題為“防止船舶造成大氣污染規(guī)則”的附則Ⅵ，從單純的海水污染治理，轉(zhuǎn)向?？瘴廴揪C合治理，同時(shí)出臺了空氣污染控制與國際海運(yùn)能效標(biāo)準(zhǔn)等一系列減排新規(guī)，[1]IMO MEPC 第68屆會議中國代表團(tuán)：《國際海事組織海上環(huán)境保護(hù)委員會第68屆會議概況》，載《中國海事》2015年第6期，第59頁。從而實(shí)現(xiàn)了國際海運(yùn)減排從海洋到天空的歷史性轉(zhuǎn)變。[2]Resolution MEPC.203(62), Amendments to the Annex of the Protocol of 1 997 to Amend the International Convention for the Prevention of Pollution From Ships, 1973, As Modified by the Protocol of 1978 Relating Thereto, 15 July 2011, p3.

制度的落實(shí)需要考慮實(shí)際操作層面的技術(shù)因素。因此，國際海事組織對各技術(shù)分委會進(jìn)行了重組，以進(jìn)一步提升專業(yè)化管理水平。環(huán)保會下屬的“污染預(yù)防及響應(yīng)分委會”（Sub-Committee on Pollution Prevention and Response，PPR），專門負(fù)責(zé)處理與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的各類事務(wù)，從而使IMO邁出了海洋環(huán)境治理“硬法化”的關(guān)鍵一步。IMO出臺這些海洋環(huán)保舉措，旨在控制船舶排放的破壞臭氧層物質(zhì)、氮氧化物、硫氧化物、揮發(fā)性有機(jī)化合物等，防止其對大氣層產(chǎn)生進(jìn)一步污染，而海運(yùn)硫減排則是國際海事組織構(gòu)建環(huán)保規(guī)制的重中之重。

（二）國際海事組織對全球海運(yùn)硫減排的規(guī)范推廣

船舶動(dòng)力系統(tǒng)的廢氣中含有大量的硫氧化物，是污染海洋大氣環(huán)境的重要源頭。然而，遠(yuǎn)洋航運(yùn)是最難被監(jiān)控的大氣污染源之一——船舶作為可移動(dòng)的大氣污染源，其70%的大氣污染物排放空間都在距離海岸線400千米的范圍內(nèi)，這些污染物從海上飄向陸地，造成陸海復(fù)合性污染。2014年，船源硫氧化物的排放量占全球排放總量的13%。因此，推動(dòng)國際海運(yùn)硫減排進(jìn)程，成為全球環(huán)境治理的新議題。

國際海運(yùn)硫減排是指對船舶廢氣中硫氧化物排放的控制。環(huán)保會從2003年第50屆會議到2015年第68次會議，對IMO的《國際防止船舶造成污染公約》附則Ⅵ進(jìn)行了多次修改，其中最顯著的制度性成果就是在全球范圍內(nèi)劃設(shè)了“排放控制區(qū)”（Emission Control Area, ECA）。目前，國際海事組織已批準(zhǔn)了波羅的海、北海、北美、美國加勒比海四個(gè)排放控制區(qū)，其正式實(shí)施時(shí)間與排放控制污染物種類如表1所示。[1]汪曉兵：《經(jīng)國際海事組織批準(zhǔn)的全球四個(gè)排放控制區(qū)簡介》，載《中國海事》2015年第8期，第59頁。由此可見，所有的排放控制區(qū)都控制船舶廢氣的硫氧化物排放，因此“排放控制區(qū)”（ECA）的核心是“硫氧化物排放控制區(qū)”（SOx Emission Control Area，SECA）。

減少船舶硫氧化物排放的最佳方法是減少船舶燃油中的硫含量。因此，國際海事組織依據(jù)《國際防止船舶造成污染公約》附則Ⅵ第14條對以上四個(gè)排放區(qū)設(shè)置了船舶廢氣排放的嚴(yán)格指標(biāo)，其中關(guān)于硫氧化物的標(biāo)準(zhǔn)如下：從2015年1 月1日起，所有航行在波羅的海、北海、北美、加勒比海硫排放控制區(qū)（SECA）的船舶的動(dòng)力油含硫量不能超過0.1%。在排放控制區(qū)外，從2020年1月1日之后，所有船舶的燃油含硫量不超過0.5%。[2]張余慶：《MGO特性及其在船上應(yīng)用對策研究》，載《天津航?！?012年第2期，第11頁。按照國際海事組織規(guī)定的海運(yùn)減排時(shí)間表，到2020年，在成員國12海里的領(lǐng)海范圍內(nèi)，將全面適用0.1%的硫減排標(biāo)準(zhǔn)，而0.5%的硫減排標(biāo)準(zhǔn)則在全球公海生效。

表1：四大排放控制區(qū)的設(shè)立時(shí)間與排放控制物種類[3]本表由作者根據(jù)國際海事組織相關(guān)信息制作而成。

由此可見，SECA不僅僅是一個(gè)區(qū)域性的減排法規(guī)，更是能適用于國際海洋環(huán)境治理的國際性制度。除了國際海事組織規(guī)定的四個(gè)硫排放控制區(qū)之外，新加坡、香港、澳大利亞、東京灣等地區(qū)的近海海域也申請成為SECA?？梢灶A(yù)見，未來全球主要海運(yùn)貿(mào)易區(qū)均有可能被劃為SECA。這將對各國海運(yùn)企業(yè)、港口管理部門、科技研發(fā)企業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

二、國際海運(yùn)硫減排的博弈態(tài)勢及對中國的影響

與WTO等政府間組織一樣，國際海事組織的建章立制過程，仍然屬于“軟硬兼施”的立法模式：既強(qiáng)調(diào)“硬法”約束，又突出“軟法”治理，其制定的減排時(shí)間表，也存在調(diào)整或延遲的可能。而且，成員國也能在認(rèn)可IMO減排標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，制定對本國、本地區(qū)有利的單方面減排標(biāo)準(zhǔn)，只需將兩者間的差異告知IMO即可。因此，各國對IMO建章立制過程的影響力與遵約能力的差異，都會影響到國際海運(yùn)硫減排的效果。而硫排放控制區(qū)的出現(xiàn)，不僅是國際海事組織環(huán)境治理的制度革新，同時(shí)也是西方發(fā)達(dá)國家環(huán)保霸權(quán)的反映。

（一）全球海運(yùn)大國（地區(qū)）參與海運(yùn)硫減排的實(shí)踐

受美歐等海運(yùn)大國（地區(qū)）的重視，IMO引領(lǐng)的海運(yùn)減排全球治理體系已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作層面，其顯著表現(xiàn)為海運(yùn)硫排放控制區(qū)的范圍不斷擴(kuò)大、標(biāo)準(zhǔn)不斷提升。

美國：在美國加勒比海硫排放控制區(qū)、北美硫排放控制區(qū)（見表2）：從2015年1月1日起，所有船用柴油的含硫量都不超過0.1%；從2016年起，北美排放控制區(qū)開始控制船舶氮氧化物排放。[1]張?zhí)炝痢⑷?、郭琳：《船舶硫氧化物排放控制法?guī)分析》，載《世界海運(yùn)》2014年第6期，第56-57頁。需要說明的是，在北美和美屬加勒比海排放控制區(qū)內(nèi)，所有船舶都必須嚴(yán)格遵守硫減排標(biāo)準(zhǔn)，而不享有無害通過權(quán)，[2]武良軍、童偉華：《論沿海國對外國船舶污染的刑事立法管轄權(quán)》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2015年第2期，第16頁。此外，美國加利福尼亞州特別規(guī)定：阿拉斯加、美屬薩摩亞、關(guān)島、北馬里亞納群島附近海域等也將在2020年之前實(shí)施0.1%的硫排放標(biāo)準(zhǔn)。

表2：美國排放控制區(qū)的船舶燃油含硫量標(biāo)準(zhǔn)[1]本表由作者根據(jù)國際海事組織相關(guān)信息制作而成。

歐盟:根據(jù)第2012/32/EC號法令，歐盟提前了《國際防止船舶造成污染公約》附則Ⅵ規(guī)定的硫減排履約時(shí)間（見表3），在北海、波羅的海排放控制區(qū)的歐盟港口，實(shí)施更為嚴(yán)格的燃油硫含量限制措施。2012年2月，歐洲議會環(huán)境委員會通過了“關(guān)于降低來自海洋船舶的硫化顆粒物排放的建議”，規(guī)定從2015年1月1日起，在歐盟管轄港口停泊超過兩小時(shí)的船舶，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)換為含硫量不超過 0.1%的低硫燃油；船舶在開航前要盡晚切換成高硫燃油，并將燃油切換操作錄入船舶操作日志。[2]徐華：《 IMO綠色公約艱難前行》，載《中國船檢》2011年第1期，第33頁。此外，歐盟宣布自2020年起，航行在歐盟排放控制區(qū)外的所有船舶，必須遵循0.5%的硫排放標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，歐盟通過在技術(shù)層面頒布的船舶硫減排法令，嚴(yán)格管理歐盟范圍內(nèi)的排放控制區(qū)，這種單方面擴(kuò)大硫減排標(biāo)準(zhǔn)適用范圍的做法，對非歐盟區(qū)國家的船舶減排，產(chǎn)生了巨大的壓力。

表3：歐盟排放控制區(qū)的船舶燃油含硫量標(biāo)準(zhǔn)[3]本表由作者根據(jù)國際海事組織相關(guān)信息制作而成。

中國:中國香港是亞洲首個(gè)采用低硫燃油標(biāo)準(zhǔn)的國際化港口城市。2015年7月1日，香港特區(qū)政府發(fā)布新規(guī)定，要求停泊香港的遠(yuǎn)洋船舶，除了停泊期間的第一個(gè)和最后一個(gè)小時(shí)之外，必須使用含硫量不超過0.5%的低硫燃油。[1]劉訓(xùn)偉、張彬：《論進(jìn)入SECA區(qū)域硫份燃油的操作新要求》，載《航海》2015年第1期，第58頁。為減少船舶在中國重點(diǎn)沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)的大氣污染物排放，2015年12月11日，中國交通運(yùn)輸部發(fā)布《珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案》，規(guī)定自2016年1月1日起，排放控制區(qū)內(nèi)有低硫柴油、液化天然氣供應(yīng)能力的港口，船舶停泊期間使用含硫量不高于0.5%的燃油；從2017年起，該標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到排放控制區(qū)的核心港口地區(qū)；2018年之后，該標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到排放控制區(qū)的所有港口；2019年之后，所有進(jìn)出排放控制區(qū)的船舶都受此規(guī)定約束。[2]中華人民共和國交通運(yùn)輸部：《我國首次設(shè)立排放控制區(qū)》，http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/jiaotongxinwen/xinwenredian/201512xinwen/201512/t20151207_1943473.html。

如上所述，歐盟整體提前了履約時(shí)間，北美則率先進(jìn)行氮氧化物控制，美歐都對本區(qū)域內(nèi)的SECA實(shí)施較為嚴(yán)格的管理制度；相較而言，中國的海運(yùn)硫減排則采取循序漸進(jìn)的策略，但港滬兩地實(shí)施的嚴(yán)格硫減排標(biāo)準(zhǔn)，有助于提升中國全面建設(shè)硫排放控制區(qū)的立法進(jìn)程。坦白說，IMO率先在美歐經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立排放控制區(qū)，就已經(jīng)表明，國際海運(yùn)硫減排不再單純地作為一種人類共同保護(hù)海洋母親的義舉，而是作為國家間利益博弈轉(zhuǎn)戰(zhàn)于海洋生態(tài)政治舞臺的別樣途徑。隨著船舶硫減排成為海運(yùn)減排全球治理體系的重要支撐任務(wù)，隨之而來的挑戰(zhàn)也逐漸顯示出來。

（二）IMO海運(yùn)硫減排“硬法化”對中國的約束

由上可見，IMO推動(dòng)海運(yùn)硫減排全球治理體系的“硬法化”進(jìn)程，意味著在國際貿(mào)易的物流鏈仍然長期依賴廉價(jià)海路運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)狀下，遵循國際海運(yùn)硫減排規(guī)制的國際法義務(wù)，不僅約束了歐美傳統(tǒng)海運(yùn)大國，同時(shí)也直接約束了中國等新興市場國家，這將直接影響中國進(jìn)出口貿(mào)易與國際物流鏈的重新布局?？傮w而言，IMO推動(dòng)的強(qiáng)制性國際海運(yùn)硫減排，使中國面臨四大履約困境。

一是履約責(zé)任困境。國際海事組織在為海運(yùn)減排全球治理體系建章立制的時(shí)候，并未能完全尊重各國不同的利益訴求、了解各國的實(shí)力差異，其采用“一刀切”的減排標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)間節(jié)點(diǎn)，超過了大多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)成員國的履約能力。這直接導(dǎo)致了相當(dāng)數(shù)量的成員國無法完全按照IMO制定的標(biāo)準(zhǔn)在海洋環(huán)境保護(hù)、船舶節(jié)能改造、海運(yùn)管理方面，進(jìn)行技術(shù)革新與船舶改造。特別是各國劃設(shè)的硫排放控制區(qū)，其管理標(biāo)準(zhǔn)的制定往往與海運(yùn)貿(mào)易總量、國家發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的投資力度有關(guān)，而這也受到國家實(shí)力的制約。對于中國而言，一方面若嚴(yán)格遵循IMO的海運(yùn)減排規(guī)制，則意味著要承擔(dān)巨大的政治、經(jīng)濟(jì)包袱，可能存在中國遵約、而大部分欠發(fā)達(dá)國家集體違約，最終導(dǎo)致海運(yùn)硫減排規(guī)則失范的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，即使中國根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，制定相應(yīng)的減排標(biāo)準(zhǔn)與措施，也會因與IMO制定的國際標(biāo)準(zhǔn)存在差距，而受到歐美發(fā)達(dá)國家的指責(zé)，并在IMO框架內(nèi)詆毀中國的減排努力與成就。

二是履約監(jiān)管困境。遠(yuǎn)洋船舶是海運(yùn)硫減排的重點(diǎn)，但由于船舶存在流動(dòng)的單邊性與隨意性，當(dāng)臨近地區(qū)的港口存在不同嚴(yán)厲程度的硫減排管理措施，船舶出于節(jié)約成本考慮，往往會選擇改變航行網(wǎng)絡(luò)，掛靠監(jiān)管力度寬松的港口，從而導(dǎo)致硫排放源轉(zhuǎn)移，削弱港口硫減排管理措施的效果。[1]唐興苓、徐劍華：《“硫稅”來了》，載《中國船檢》2014年第12期，第30頁。例如，由于掛靠長三角、珠三角、環(huán)渤海硫減排控制區(qū)的港口需要燃燒昂貴的低硫燃料，因此為了降低成本，更多的船舶愿意掛靠中國硫減排措施并沒覆蓋到的北部灣、臺灣海峽西岸、山東南側(cè)港口、甚至東南亞國家的港口。這不僅增大了中國政府的監(jiān)管難度，同時(shí)也會成為歐美國家詬病中國的話柄。

三是履約資金困境。中國履行海運(yùn)硫減排的責(zé)任，就必然增大船舶的改造成本。船舶硫減排的措施包括低硫油改造技術(shù)、尾氣清洗技術(shù)、油改氣技術(shù)。但無論是安裝脫硫設(shè)備，還是使用環(huán)保燃料，都需要大量的改造資金與技術(shù)。在國際海運(yùn)業(yè)低迷的現(xiàn)狀下，中國又擁有數(shù)目巨大的待改造船舶，這使得中國履行硫減排責(zé)任面臨沉重的資金負(fù)擔(dān)。

四是履約話語權(quán)困境。首先是中國在環(huán)保會的弱勢話語權(quán)。中國雖然是環(huán)保會的成員國，但在環(huán)保會下設(shè)的減少船舶廢氣排放工作組、特別敏感海域技術(shù)組等核心工作組中，沒有中國常駐專家，處于弱話語權(quán)狀態(tài)。例如，MEPC第70屆會議在審議IMO關(guān)于船舶空氣污染、加強(qiáng)國際航行船舶技術(shù)操作措施等強(qiáng)制性文件修正案，以及確認(rèn)與保護(hù)特殊水域、特別敏感海區(qū)等與中國海運(yùn)經(jīng)濟(jì)、海洋環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的議題上，中國代表團(tuán)的提案總是石沉大海。其次是西方國家在環(huán)保會建章立制的過程中，對中國的話語權(quán)歧視。環(huán)保會負(fù)責(zé)對海運(yùn)減排國際標(biāo)準(zhǔn)與建議措施實(shí)施審查程序，將邀請IMO的締約國（主要是以西方國家為主的A類理事國）及其他相關(guān)國際組織等評議實(shí)體對之進(jìn)行評議，并將評議意見列入最終文件。然而，這些評議實(shí)體更關(guān)注發(fā)達(dá)國家的海洋利益，而對于非西方國家、尤其是中國的海運(yùn)環(huán)境保護(hù)訴求，則采取選擇性忽視。這就導(dǎo)致了環(huán)保會提交給IMO審議的海運(yùn)減排規(guī)范的最終文本，未必能充分考慮中國等發(fā)展中國家的海洋環(huán)境問題，從而產(chǎn)生話語權(quán)歧視。[1]柳思思：《歐盟氣候話語權(quán)建構(gòu)及對中國的借鑒》，載《德國研究》2016年第2期，第35頁。

根據(jù)上述分析，作為國際海運(yùn)大國的中國、美國和歐盟所擔(dān)負(fù)國際海運(yùn)減排壓力較大，因此將是國際海運(yùn)減排博弈中的重要棋手。為了獲取構(gòu)建海運(yùn)減排規(guī)制背后的話語權(quán)與海緣政治經(jīng)濟(jì)收益，世界各國圍繞海運(yùn)硫減排規(guī)制構(gòu)建的話語權(quán)之爭將日益激烈，紛紛以設(shè)立高標(biāo)準(zhǔn)硫排放控制區(qū)的方式維護(hù)本國利益。從以上各方的現(xiàn)有力量對比和發(fā)展趨勢來看，基本構(gòu)成了以歐美為代表的既有強(qiáng)國與以中國為代表的發(fā)展中國家之間的正面博弈。美歐集團(tuán)仍屬于強(qiáng)勢方，中國及其他新興大國的海洋權(quán)益則缺乏實(shí)質(zhì)性保障，硫減排的履約能力較弱。大部分發(fā)展中國家仍處于前工業(yè)化階段，因各自利益訴求的差異而不斷分化，在國際海運(yùn)硫減排談判中日益被邊緣化，長期處于失語狀態(tài)。[1]肖洋：《國際海運(yùn)減排博弈：中國如何規(guī)避“碳陷阱”》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2013年第1期，第80頁。使得IMO全面推動(dòng)海運(yùn)減排全球治理體系的雄心，時(shí)刻受到國家間實(shí)力角逐的侵蝕。

三、中國應(yīng)對國際海運(yùn)硫減排的策略體系

隨著全球環(huán)境惡化成為后冷戰(zhàn)時(shí)代各國面臨的最大挑戰(zhàn)之一，政府間國際組織建章立制的硬法化已經(jīng)是大勢所趨，中國避無可避。在IMO海運(yùn)硫減排的機(jī)制框架下，如何最大限度保護(hù)中國的海運(yùn)利益，是關(guān)乎中國出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題。筆者認(rèn)為，中國可以在IMO規(guī)則范圍內(nèi)，從參與IMO建章立制過程、促進(jìn)減排科技國際轉(zhuǎn)移、提升提案質(zhì)量、推動(dòng)國際合作等方面入手，逐漸形成新的議題與對策體系。

首先，堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的減排責(zé)任”原則，制度性參與IMO硫減排規(guī)則的構(gòu)建過程：一是充分發(fā)揮中國作為國際海事組織A類理事會的身份，積極參與IMO在技術(shù)與操作層面制定船舶能效、大氣污染物排放、船舶數(shù)據(jù)報(bào)告等措施的過程；二是維護(hù)IMO作為海運(yùn)減排全球治理體系領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威性與合法性，堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，推動(dòng)IMO采取適用于不同國家發(fā)展?fàn)顩r的減排靈活機(jī)制，樹立中國負(fù)責(zé)任大國形象；三是倡導(dǎo)IMO精確評估《國際防止船舶造成污染公約》附則Ⅵ所規(guī)定的“2020年全球船用燃油含硫量標(biāo)準(zhǔn)變化”對各國造成的影響，從而推動(dòng)船東、船舶設(shè)計(jì)方、造船廠、遠(yuǎn)洋海運(yùn)企業(yè)積極踐行提升船舶能效、降低廢氣減排的承諾。

其次，提升中國在IMO的有效提案能力。在國際海事組織框架內(nèi)，書面提案是中國表達(dá)主張與訴求的最重要方式。盡管從2011年至今，中國作為A類理事國積極參與國際海事組織各分委會的制度修訂事務(wù)，但提案采納率仍然較低。從長遠(yuǎn)來看，有效提案可以作為中國抵御西方國家對華制度話語歧視、促進(jìn)IMO制度設(shè)計(jì)公正性的工具，將是中國對國際海事組織外交的新思路。一是提高提案的目標(biāo)性，集中在海運(yùn)業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的精確計(jì)算、船舶廢氣的排放種類、發(fā)展船舶操作效率的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源、溫室氣體排放的交易方案等重要議題上；二是提升提案的質(zhì)量，以國內(nèi)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目鐚W(xué)科研究力量為后盾，對MEPC等分委會及其下屬工作組進(jìn)行細(xì)致調(diào)研，做好提案的起草與論證工作；三是考慮聯(lián)合提案，與有共同利益國家的代表進(jìn)行溝通，以聯(lián)合提案的方式表達(dá)共同利益關(guān)切與主張；[1]孫大斌：《2011年國際海事組織A類理事提交提案分析》，載《中國海事》2012年第1期，第62頁。四是改善提案的類型，多提影響力較大的報(bào)告型提案，少提影響力最小的一般型提案、評論型提案和信息型提案。[2]姜波：《高質(zhì)量提案對國際海事組織立法的影響力》，載《水運(yùn)管理》2014年第6期，第26頁。

第三，推動(dòng)IMO主導(dǎo)下的國際海運(yùn)硫減排科技轉(zhuǎn)移?！秶H防止船舶造成污染公約》附則Ⅵ修正案第四章第23條，要求相關(guān)締約國對發(fā)展中國家成員國進(jìn)行技術(shù)援助與技術(shù)轉(zhuǎn)讓。[3]王兆平：《氣候正義下的國際碳排放權(quán)及其分配》，載《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版》2015年第1期，第35頁。為了推動(dòng)各國的船舶硫氧化物在2020年前實(shí)現(xiàn)排放達(dá)標(biāo)，國際海事組織認(rèn)可了三種硫減排技術(shù)，即：對船舶柴油機(jī)、鍋爐的噴射系統(tǒng)和潤滑系統(tǒng)進(jìn)行適應(yīng)低硫燃油的改造技術(shù)；船舶動(dòng)力裝置的油改氣技術(shù)；船舶廢氣脫硫技術(shù)。其中，鎂資源豐富的中國可大力發(fā)展具有比較優(yōu)勢的鎂基-海水法脫硫技術(shù)。這不僅能打破發(fā)達(dá)國家的硫減排技術(shù)與裝備壁壘，還能促進(jìn)中國由被動(dòng)履約向主動(dòng)履約、從技術(shù)進(jìn)口向技術(shù)出口轉(zhuǎn)變。[4]朱益民、唐曉佳等：《船舶硫氧化物排放控制研究進(jìn)展》，載《環(huán)境工程》2014年第8期，第68頁。此外，中國還應(yīng)積極參與IMO舉辦的各類區(qū)域性船舶能效研討會，了解硫減排技術(shù)轉(zhuǎn)移的地區(qū)性需求與減排能力建設(shè)面臨的障礙。

最后，探討清潔發(fā)展機(jī)制與國際海運(yùn)硫減排的對接路徑。清潔發(fā)展機(jī)制相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施，給予發(fā)展中國家履行減排承諾所需的技術(shù)與資金支持，使“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則在海運(yùn)減排相關(guān)產(chǎn)業(yè)中得以體現(xiàn)。中國已經(jīng)在清潔發(fā)展機(jī)制的本土化項(xiàng)目實(shí)施過程中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，可以預(yù)見，隨著新興國家在國際海事組織中的話語權(quán)不斷提升，鼓勵(lì)新興國家分享海運(yùn)行業(yè)減排工作的技術(shù)與資金支持路徑，將成為南北對話和南南合作的常態(tài)。這有助于完善海運(yùn)減排的計(jì)算方法，減少該機(jī)制對發(fā)展中國家海運(yùn)業(yè)的壓力，同時(shí)也能阻止發(fā)達(dá)國家試圖擺脫歷史排放責(zé)任與技術(shù)轉(zhuǎn)移責(zé)任的圖謀。

總之，國際海運(yùn)減排的全球治理機(jī)制構(gòu)建，其基本屬性是國際環(huán)境安全，同時(shí)又與當(dāng)前全球氣候治理制度存在密切關(guān)聯(lián)。盡管巴黎氣候大會并未將國際海運(yùn)減排納入議程范圍，但這并不意味著海運(yùn)減排全球治理體系的構(gòu)建從此裹足不前。與之相反，在以國際海事組織為代表的全球海運(yùn)減排治理體系下，國際海運(yùn)業(yè)是最早啟動(dòng)大氣減排談判、系統(tǒng)性出臺船舶污染物治理硬法規(guī)制的行業(yè)。如今，國際海事組織以環(huán)境議題為推手，拉開了以海運(yùn)“碳減排+硫減排”雙核心的科技與產(chǎn)業(yè)博弈大幕，開啟了以單一行業(yè)強(qiáng)制減排，倒逼全球環(huán)保制度“硬法化”的先河。國際海運(yùn)減排從議題設(shè)置走向制度設(shè)計(jì)，存在或明或暗的國家間較量，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家圍繞國際海運(yùn)硫減排規(guī)制的倡議權(quán)、制定權(quán)、主導(dǎo)權(quán)早已展開激烈且持久的交鋒。在全球海運(yùn)減排綜合體系中，中國兼具航運(yùn)強(qiáng)國、造船強(qiáng)國、貿(mào)易強(qiáng)國三重身份，肩負(fù)著大國擔(dān)當(dāng)，但仍需直面行業(yè)低迷的困境，搶先布局，在增強(qiáng)海運(yùn)減排能力的同時(shí)，探索具有中國特色的海運(yùn)減排履約實(shí)施路徑圖。