趙寧寧

21世紀以來，南極地區(qū)由于其獨特的自然地理環(huán)境和重要的戰(zhàn)略地位，已經(jīng)成為各國科研能力展示、綜合國力比拼和國家戰(zhàn)略擴展的新前沿。巴西是一個傳統(tǒng)的南美國家，其戰(zhàn)略重點和安全核心一直囿于南美洲和南大西洋地區(qū)。但作為世界新興經(jīng)濟體，得益于經(jīng)濟實力的穩(wěn)固提升，近年來巴西政府不斷深化對南極治理等全球事務(wù)的關(guān)注度和參與度，期望借此提升巴西在全球治理中的國際影響力和話語權(quán)。鑒于此，本文擬詳細闡述巴西積極參與南極事務(wù)的戰(zhàn)略動因，以及其參與南極治理的推進路徑，并對其前景作出系統(tǒng)分析。

一、巴西積極參與南極事務(wù)的戰(zhàn)略動因

巴西參與南極事務(wù)始于冷戰(zhàn)時期：1975年5月16日，巴西簽署了《南極條約》；1982年夏季，開展了第一次南極科學(xué)考察；1984年，在南極半島建立了“費拉茲中校”（Comandante Ferraz）科考站；于1985年和1986年被正式接納為“南極條約協(xié)商國會議”（Antarctic Treaty Consultative Meeting）和“南極研究科學(xué)委員會”（Scientific Committee on Antarctic Research）成員。近年來，巴西積極優(yōu)化南極政策和介入南極治理，以增強其在國際舞臺上的影響力和話語權(quán)，維護國家環(huán)境安全利益，利用南極科研平臺推動國家科技與經(jīng)濟發(fā)展。

（一）深度介入南極治理，提升巴西國際影響力和話語權(quán)

巴西是拉美最大的國家，憑借國土幅員遼闊、人口眾多和經(jīng)濟實力較強，長期致力于追求在國際舞臺上的大國地位與作用。[1]張凡： 《巴西外交的“發(fā)展”維度》， 載《拉丁美洲研究》2014年第6期，第24頁。進入21世紀后，巴西經(jīng)濟發(fā)展較快，經(jīng)濟總量排名世界第七位。經(jīng)濟實力的提升，強有力地推動了巴西發(fā)揮全球新興大國影響力的政治抱負。積極參與區(qū)域和全球事務(wù)，借助多邊合作舞臺，增強國際影響力和話語權(quán)，已經(jīng)成為巴西外交戰(zhàn)略的重要組成部分。[1]Sean W. Burges，Brazilian Foreign Policy after the Cold War，Gainesville ：University Press of Florida，2009，pp.1-9.對于巴西來說，深度介入南極治理，既是有效提升南美洲國家間合作的重要平臺，又是金磚國家等新興經(jīng)濟體之間亟待拓展的合作領(lǐng)域，更是確保和提升巴西大國地位的重要渠道。[2]David R. Mares and Arie M. Kacowicz, Handbook of Latin American Security,London and New York: Routledge, 2015, p.39.

當前，南美洲國家阿根廷、智利、厄瓜多爾、秘魯?shù)榷及涯蠘O事務(wù)作為其外交政策的重要領(lǐng)域，與這些國家加強南極事務(wù)合作，有助于強化巴西“地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者”角色。而近年來，“金磚國家”中的俄羅斯、印度、中國和南非也都在通過建立科學(xué)考察站、申請設(shè)立南極特別保護區(qū)等形式，強化在南極地區(qū)的“實質(zhì)性存在”。其中，俄羅斯在2010年10月30日出臺了《俄羅斯2020年前與更長期的南極戰(zhàn)略》，提出了俄羅斯南極政策的總體目標，包括保持南極作為和平合作的區(qū)域、借助南大洋的生物資源增強俄羅斯的經(jīng)濟活力和國際威望等。[3]V.V. Lukin, “Russia' s Current Antarctic Policy,” The Polar Journal, Vol.4, 2014, p.209.印度更是在1983年成為“南極條約協(xié)商國”之后，“后來者居上”，其南極科研成果進入最發(fā)達的國家行列，在南極國際治理中發(fā)揮了一定的國際影響力。[4]鄭英琴：《體系融入模式－印度參與南極國際治理的路徑及啟示》，載《國際關(guān)系研究》2016年第5期，第113頁。

（二）南極環(huán)境保護攸關(guān)巴西國家安全，尤其是環(huán)境安全的維護

南極被視為地球上的“最后一片凈土”，該地區(qū)生態(tài)環(huán)境特征明顯。但這種生態(tài)環(huán)境的獨特性同樣包含著脆弱性和不可逆性，對于人類活動所造成的破壞，南極生態(tài)環(huán)境的抵抗力和自我修復(fù)能力都十分有限。在全球氣候變暖的影響下，南極冰川融化會打破南大洋地區(qū)脆弱的自然生態(tài)環(huán)境，影響南極生物的生存環(huán)境。此外，伴隨南極國際旅游業(yè)的興起，南極地區(qū)的人類活動范圍和強度增大，也將對南極生物資源的養(yǎng)護和生態(tài)環(huán)境的維護等帶來挑戰(zhàn)。

巴西地處南半球，東臨南大西洋，海岸線總長8,400多千米，占其國界長度的1/3，且巴西人口和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)主要集中在東南沿海地區(qū)。這種地理位置的臨近性和人口產(chǎn)業(yè)的集中分布，使其更加容易遭受南極環(huán)境變化、全球海平面上升的不利影響。因此，巴西對氣候變化的關(guān)注和應(yīng)對已經(jīng)被提升到關(guān)乎國家安全的高度。巴西的政府部門、科研機構(gòu)及非政府組織做了大量研究，指出氣候變化的影響和風(fēng)險，提出政策主張，以達到影響氣候變化政策的社會共識。[1]何露楊：《巴西氣候變化政策及其談判立場的解讀與評價》，載《拉丁美洲研究》2016年第2期，第87頁。從國家安全的宏觀視角重視南極環(huán)境保護，未雨綢繆，是巴西政府積極參與南極事務(wù)的重要利益關(guān)切。

（三）借助南極科考，推動科技創(chuàng)新并帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

南極科學(xué)考察與研究既是一國參與南極事務(wù)的“敲門磚”，也是一國科技水平和綜合國力的重要體現(xiàn)，更是一國實現(xiàn)科技創(chuàng)新、帶動國內(nèi)相關(guān)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有力助手。當前，國際社會眾多國家在南極科考的同時，也在探索相關(guān)技術(shù)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)研究。譬如作為南極事務(wù)頭號強國，美國既把南極科學(xué)考察與研究視為加強在南極地區(qū)“積極而有影響存在”的主要工具，又將其作為挖掘南極軍事價值、評估南極資源潛力與分布的主要路徑。目前，整合科技創(chuàng)新政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策已成為巴西政府的重要政策目標。

早在2004年12月，巴西就通過了《國家科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新法案》，旨在加大科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系——通過“在科研機構(gòu)和企業(yè)之間建立合作平臺、制定對科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的衡量標準、確立對參與科技創(chuàng)新企業(yè)的激勵機制，鼓勵科研機構(gòu)和企業(yè)之間的雙向聯(lián)合”，推動科技與產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。[2]史沛然：《拉丁美洲的科技創(chuàng)新——21世紀以來的特點和趨勢》，載《拉丁美洲研究》2016年第5期，第133頁。2014年6月，巴西總統(tǒng)羅塞夫宣布了“國家知識平臺計劃”，其主要任務(wù)是促使科學(xué)知識向生產(chǎn)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移，“一只手是由科學(xué)家和科研機構(gòu)為代表的科技知識平臺，一只手是以企業(yè)為代表的商業(yè)平臺，兩手都要抓，兩手都要硬”。[1]封穎： 《巴西鼓足干勁要搞科技創(chuàng)新》，載《光明日報》2014年7月20日，第6版。南極科考是巴西實現(xiàn)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互融合的重要平臺，是提升科技創(chuàng)新水平和相關(guān)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)競爭力的重要助手。[2]Adriana Erthal Abdenur and Danilo Marcondes Neto, “Rising Powers and Antarctic:Brazil’s Changing Interests,” The Polar Journal, Vol.4, 2014, p.12.此外，巴西積極參與南極事務(wù)，可以借助南極條約體系規(guī)則，加強與其他國家及相關(guān)國際組織在科研領(lǐng)域的國際合作，共享南極觀測資料和研究成果，進而服務(wù)于本國國家利益的實現(xiàn)。

二、巴西參與南極事務(wù)的推進路徑

巴西在南極事務(wù)參與進程中，結(jié)合本國對南極地區(qū)國家利益的認知、自身綜合實力以及南極事務(wù)參與歷史，主要采取了以下四種推進路徑，保障和拓展本國在南極地區(qū)的國家利益。

（一）立足南極事業(yè)的長遠發(fā)展，推動南極活動保障能力建設(shè)

南極地區(qū)自然環(huán)境險惡，開展高頻率、高質(zhì)量的科學(xué)考察和研究需要依托穩(wěn)固且有成效的活動保障能力，即后勤、作業(yè)、物流等方面的支持以及相關(guān)的業(yè)務(wù)能力建設(shè)。這是一國在南極實質(zhì)性存在的物質(zhì)基礎(chǔ)和硬件指標，也是一國提升南極影響力的根基所在。[3]鄭英琴：《體系融入模式－印度參與南極國際治理的路徑及啟示》，載《國際關(guān)系研究》2016年第5期，第113頁。

鑒于此，一方面，巴西政府及國會議員通過多種途徑，加強對南極活動的預(yù)算投入。2008年2月，總統(tǒng)盧拉訪問南極之際，明確表示政府將加強巴西在南極地區(qū)的存在，提供更多的投資，以改善南極科考站。[4]“ Lula Visits a Piece of Brazil in Antarctic and Gets Emotional,” Feb, 2008, http://nyasatimes.xyz/index.php/57-february-2008/9126-lula-visits-a-piece-of-brazil-inantarctica-and-gets-emotional當月，13名巴西國會議員成立南極國會小組，呼吁并提高對南極活動的預(yù)算投入，他們還親赴巴西南極科考站，旨在提升巴西民眾對南極事務(wù)的認知和熱情。南極國會小組的活動已取得了實質(zhì)性進展：迄今，已有54名參議員和121名眾議員參加該小組，并成功提高了國會對南極研究的預(yù)算支持。2009年1月，巴西海軍正式列裝“馬克西米諾上將”號（Almirante Maximiano）南極考察船，與1994年列裝的“蘭赫爾”號（Rongel）南極考察船一道為科考隊員提供艦艇、直升機、醫(yī)療服務(wù)等后勤保障。2016年3月，巴西政府正式宣布投資1億美元，在南極建設(shè)新的科學(xué)考察站，以代替2012年毀于火災(zāi)的 “費拉茲中?！笨瓶颊?。新科考站在設(shè)計理念和功能定位上更富現(xiàn)代性和科學(xué)性，共擁有17個實驗室，可滿足65人常年在南極地區(qū)進行科學(xué)研究的需要。[1]Herton Escobar, “Brazil Starts Building Snazzy New Research Station in Antarctic,”Mar, 2016, http://www.sciencemag.org/news/2016/03/brazil-starts-building-snazzy-newresearch-station-antarctica.

另一方面，巴西設(shè)立了較為完善的南極事務(wù)管理和協(xié)調(diào)機制：“巴西科技部南極研究國家委員會”（Brazilian National Committee on Antarctic Research）負責(zé)制定南極科研計劃，跟蹤南極科研項目的執(zhí)行狀況，參與南極科研國際合作項目，并向巴西國內(nèi)其他政府部門有關(guān)南極事務(wù)決策提供咨詢意見；“巴西海洋資源跨部門委員會”（Inter-Ministry Commission for Sea Resources）隸屬巴西海軍，負責(zé)南極科學(xué)考察站的維護和運營，為前往南極大陸和南大洋進行科學(xué)考察的科學(xué)家提供后勤保障；“南極事務(wù)國家委員會”（National Commission on Antarctic Matters）則負責(zé)為巴西總統(tǒng)南極事務(wù)決策提供咨詢意見。[2]“Brazil and Antarctic,” Nov, 2016, h ttp://polarconservation.org/polar-library/antarctic-bases/brazil-and-antarctica/.

此外，巴西非常重視南極科研機構(gòu)的設(shè)立和資源整合。在政府引導(dǎo)和推動下，里約熱內(nèi)盧聯(lián)邦大學(xué)成立“南極環(huán)境研究國家科學(xué)技術(shù)所”，圣保羅大學(xué)成立了“南極研究中心”，“極地青年科學(xué)家聯(lián)盟”（Association of Polar Early Career Scientists）在巴西設(shè)立分支機構(gòu)。[1]Adriana Erthal Abdenur and Danilo Marcondes Neto, “Rising Powers and Antarctic:Brazil’s Changing Interests,” The Polar Journal, Vol.4, 2014, p.19.這些行動將有效增強巴西南極科學(xué)人才儲備能力建設(shè)，保障南極事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）結(jié)合國家發(fā)展和政策需求，制定南極科研計劃

南極以其獨特的地理位置、自然環(huán)境和生物資源，成為眾多科學(xué)研究不可多得的平臺。相關(guān)研究包括動植物研究、地殼變動、氣候變化和宇宙觀察研究等。這些研究對于探索地球的過去、現(xiàn)在和未來，幫助我們理解和應(yīng)對當前所面臨的各種全球性挑戰(zhàn)具有重要意義。[2]丁煌：《極地國家政策研究報告（2012-2013）》，科學(xué)出版社，2013年版，第77頁。據(jù)統(tǒng)計，在1981—2011年期間，巴西南極科學(xué)研究數(shù)量占全球數(shù)量的比例從0.1%提升到2.8%（主要以國際著名期刊論文為標準），其中絕大部分成果集中在南極生物科學(xué)研究領(lǐng)域，且主要來自巴西官方資金資助。[3]V.M.Stefenon and L.F.Roesch, “Thirty Years of Brazilian Research in Antarctic: Ups,Downs and Perspectives,” Scientometrics, Vol.95, 2013, pp.325-331.

為進一步提升南極科學(xué)研究的國際影響力，巴西政府結(jié)合國家發(fā)展和南極政策需求，于2014年5月發(fā)布《巴西2013—2020年間南極科學(xué)計劃》。該文件根據(jù)南極地區(qū)和南美洲環(huán)境的聯(lián)系，確定了5個科學(xué)研究優(yōu)先領(lǐng)域，著重強調(diào)對影響南美洲尤其是巴西的過程研究。這5個方向分別是：冰凍圈在環(huán)境系統(tǒng)和氣候變化中的角色；氣候變化對南極生態(tài)系統(tǒng)生物復(fù)雜性的影響及其與南美洲的聯(lián)系；南大洋地區(qū)的氣候變化及其敏感性；南極在岡瓦納大陸演化和破裂以及南大西洋演化過程中的角色；南極地區(qū)高層大氣動力學(xué)及其與南美洲的聯(lián)系。此外，該文件還強調(diào)了另外4個方面的研究，即對新興領(lǐng)域的研究、南北極之間的聯(lián)系研究、培養(yǎng)巴西南極研究專家以及增進巴西南極研究成果在國際社會上的傳播和影響力。[4]“Antarctic Science for Brazil: An Action Plan for the 2013-2022 Period,” May, 2014,http://www.ufrgs.br/inctcriosfera/arquivos/BrazilianActionPlanEnglish.pdf.巴西科技部發(fā)展計劃執(zhí)行秘書長卡洛·斯諾布雷表示，《巴西2013—2020年間南極科學(xué)計劃》對南極計劃有著巨大的指導(dǎo)意義，標志著南極科研與開發(fā)項目在巴西日漸成熟。[1]《巴西科技部開始實施南極計劃，包括五個研究領(lǐng)域》，中國網(wǎng)，http://news.china.com.cn/world/2014-05/08/content_32319447.htm。

（三）借助南極國際合作，提升南極事務(wù)國際影響力和話語權(quán)

合作是眾多中等國家參與解決全球多邊治理問題的主要出發(fā)點。[2]魏光啟：《中等國家與全球多邊治理》，載《太平洋學(xué)報》2010年第12期，第41頁。在開展南極國際合作領(lǐng)域，一方面，巴西政府積極推動南美國家在南極事務(wù)上的協(xié)同參與，以凸顯巴西在國際重大事務(wù)上的協(xié)調(diào)能力。2008年，巴西主辦了“南美國家的南極研究戰(zhàn)略”國際會議，來自阿根廷、智利、秘魯、厄瓜多爾等南美國家的官員和學(xué)者與會，討論如何整合南極科考資源，增強南美國家在南極事務(wù)中的國際影響力。2007年10月，巴西科技發(fā)展與研究委員會發(fā)起“保護南極海洋生物多樣性的南美洲行動網(wǎng)絡(luò)”框架，在2007—2010年期間，與智利、秘魯和厄瓜多爾共同推動南極研究科學(xué)家和管理者加強互動交流，促進數(shù)據(jù)資源的共享，并在“第四次國際極地年”（International Polar Year）期間加強相互合作。[3]Manuela Bassoi and Cristina Nakayama, “Antarctic: South American Interactions in the Marine Environment,” Oecologia Australis, Vol.15, 2011, p.10.

另一方面，巴西積極推動把南極事務(wù)置于“巴西印度南非三國對話論壇”和“金磚國家會議”議程之中。2009年8月，巴西、印度和南非在三國對話論壇框架下召開了南極科研工作研討會。三國專家學(xué)者就南極計劃的科學(xué)技術(shù)、后勤供應(yīng)以及三國南極合作的長期目標等問題進行了研討。[4]張新生：《巴西積極開展南極科研國際合作》，載《科技日報》2009年8月13日，第2版。同時，巴西注重與印度、南非在“南極條約協(xié)商國”會議上的磋商與交流，推動三國聯(lián)合南極科學(xué)考察項目的制定和實施，并聯(lián)合提出行使《南極條約》賦予的視察權(quán)。巴西政府在金磚國家會議框架內(nèi)，提議共同就在南極地區(qū)使用無人機問題，向南極條約協(xié)商國會議提供工作文件。[1]Elizabeth Sidiropoulos and Tom Wheeler, “To the Ends of the Earth: Antarctic,the Antarctic Treaty and S outh Africa,” Research Report of S outh African Institute of International Affairs, No.23, 2016, p.27.2014年4月，巴西承辦了南極條約協(xié)商國第37次會議，有效提升了巴西在南極事務(wù)中的國際可見度和影響力。

（四）高舉南極環(huán)保旗幟，增強南極活動的國際道義支撐

維護南極地區(qū)較為原始的生態(tài)環(huán)境，避免使之受到各類資源開發(fā)和其他人類活動的破壞，是《南極條約》締約國的共識。目前，環(huán)境生態(tài)已經(jīng)成為南極地緣政治發(fā)展新的主要驅(qū)動力。[2]陳玉剛、周超、秦倩：《批判地緣政治學(xué)與南極地緣政治的發(fā)展》，載《世界經(jīng)濟與政治》2012年第10期，第127頁。尤其是在南極治理權(quán)力擴散的背景下，國際非政府組織已然成為參與南極治理的重要一方。它們推動和平、科學(xué)、環(huán)境保護等南極價值，起到了實質(zhì)性的保護南極環(huán)境的作用。[3]王婉潞：《南極治理中的權(quán)力擴散》，載《國際論壇》2016年第4期，第17頁。高舉環(huán)境保護的旗幟，已經(jīng)成為各方深度參與南極事務(wù)，獲取國際道義支持的重要政策考量。在南極事務(wù)國內(nèi)立法方面，南極條約體系對于南極環(huán)境保護的規(guī)則已經(jīng)從一開始的科學(xué)考察活動，逐步擴展到南極旅游、后勤支援、漁業(yè)捕撈等領(lǐng)域。[4]劉昕暢、鄒克淵：《國際法框架下中國南極旅游規(guī)制的立法研究》，載《太平洋學(xué)報》2016年第2期，第19-22頁。

1995年6月，巴西批準《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》（又稱《馬德里議定書》）之后，進一步開展了南極條約規(guī)制的“國內(nèi)化”工作，成為率先進行南極立法的第一批發(fā)展中國家（巴西、烏拉圭、厄瓜多爾、阿根廷），[5]華薇娜、張俠：《南極條約協(xié)商國南極活動能力調(diào)研統(tǒng)計報告》，海洋出版社，2012年版，第112頁。并于1995年7月成立由巴西環(huán)境部牽頭協(xié)調(diào)的“環(huán)境評估小組”（Environmental Evaluation Group），評估南極科考、后勤保障、旅游等活動對南大陸和南大洋的環(huán)境影響，提出最大程度降低對南極環(huán)境影響的行為方式，以確保巴西的南極活動契合《馬德里議定書》的條約要求。[1]Secretariat of Interministerial Commission for S ea Resources,“ Brazilian Antarctic Program,” Nov, 2016, http://www.mar.mil.br/secirm/ingles/proantar.html.2011年，巴西聯(lián)合智利、墨西哥、烏拉圭等9個國家，發(fā)起成立“布宜諾斯艾利斯集團”，集體反對日本在南極海域的鯨類保護區(qū)，以科研名義獵捕鯨魚。[2 ]《拉美地區(qū)9個國家發(fā)表聯(lián)合聲明，反對日本在南極捕鯨》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/world/2011-02/15/c_121082905.htm。2006年，巴西牽頭，聯(lián)合波蘭、厄瓜多爾和秘魯向南極條約協(xié)商國會議申請在南極南喬治王島阿德默勒爾蒂灣（Admiralty Bay）建立“南極特別管理區(qū)”（Antarctic Specially Managed Area），并提出了系統(tǒng)的管理方案，得到大會通過（管理區(qū)編號ASMA1），成為南極地區(qū)的第一個特別管理區(qū)。由于是否對南極環(huán)境保護和管理做出貢獻，是判定一國南極事務(wù)國家形象的重要因素，因此，巴西成功申請南極特別管理區(qū)的舉動，受到多個國際非政府組織的歡迎和贊賞，有力提升了巴西南極政策的國際道義支撐。

三、巴西南極政策的前景展望

巴西政府結(jié)合自身在南極地區(qū)的利益關(guān)切，積極介入南極事務(wù)，取得了不俗的成績，但在實踐中，巴西深度介入南極事務(wù)受到多重因素的制約。

（一）南極科考預(yù)算的縮減對南極科研計劃能否順利實施增加了不確定性

雖然說巴西南極科研體制是由聯(lián)邦政府起主導(dǎo)作用的多元化體制，但聯(lián)邦政府一直是南極研究和開發(fā)計劃的主要資助者。然而，2015年以來的經(jīng)濟危機和財政赤字逐漸成為巴西南極科研工作最大的掣肘。根據(jù)2016年1月世界銀行發(fā)布的《全球經(jīng)濟展望》數(shù)據(jù)，拉丁美洲最大經(jīng)濟體——巴西2016年經(jīng)濟總量將萎縮2.5%，巴西政府面臨高通脹和財政赤字較大的壓力，將不得不大幅度削減公共開支。[1]《世界銀行：巴西2016年經(jīng)濟將萎縮2.5%》，人民網(wǎng)，http://world.people.com.cn/n1/2016/0107/c1002-28022993.html。2016年1月，為應(yīng)對經(jīng)濟衰退和債務(wù)壓力，巴西聯(lián)邦政府大幅縮減開支，該年度的聯(lián)邦政府科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新預(yù)算約15億美元，創(chuàng)下了10年來的新低。[2]Herton Escobar, “Budget Cap would Stifle Brazilian Science,” Feb, 2016, h ttp://www.sciencemag.org/ne.ws/2016/10/budget-cap-would-stifle-brazilian-science-critics-say.

《巴西2013—2020年間南極科學(xué)計劃》出臺時，雖然有詳細的南極科考計劃和目標，但并未制定具體的資金資助計劃。在巴西經(jīng)濟形勢下行、聯(lián)邦科學(xué)支出預(yù)算削減的背景下，巴西南極科學(xué)計劃能否順利得到足夠資金支持，“費拉茲少?！笨瓶颊灸芊耥樌亟?，已經(jīng)在巴西南極科考界引起憂慮。巴西里約熱內(nèi)盧聯(lián)邦大學(xué)海洋植物學(xué)家、南極國家科技環(huán)境研究所總協(xié)調(diào)員約茨艾·約奈西格指出：“提出重建巴西南極科考站的承諾難能可貴，但希望不會因為財政掣肘，致使南極科考計劃不能順利實施，而使得新建科考站對我們毫無用處?！盵3]Christian Deguit,“Brazilian Antarctic Pro gram News,” Feb, 2016, http://www.vinereport.com/article/brazilian-antarctic-program-new-research-station-to-be-built-inantartica-base/8598.htm.

表1 《南極條約》29個協(xié)商國

（二）作為南極事務(wù)“后來者”， 巴西難以“撼動”較為穩(wěn)固的南極地緣政治格局

南極事務(wù)的參與國家具有不同的身份，這些國家從權(quán)限上可以分為締約國和協(xié)商國：目前，《南極條約》共有53個締約國，但其中只有29國是協(xié)商國；這29國當中又包含12個原始締約國和17個新入?yún)f(xié)商國（參見表1）。根據(jù)《南極條約》的相關(guān)規(guī)定，所謂“協(xié)商國”是在南極開展了實質(zhì)性科研活動（以建立科考站為主要衡量標準），有權(quán)派代表參與南極條約協(xié)商會議的締約國，并擁有會議表決權(quán)。由此可見，具有不同身份的國家，在南極事務(wù)中的參與權(quán)是不同，這就決定了這些國家在南極事務(wù)中話語權(quán)和影響力的大小強弱。南極條約體系在發(fā)展過程中，澳大利亞、英國、新西蘭等12個原始締約國掌控著主要的話語權(quán)，而其中又以澳大利亞等7個領(lǐng)土聲索國和美俄兩國為核心，這9個國家構(gòu)成了南極條約體系中的“核心權(quán)力集團”（hegemonic bloc）。它們決定著體系內(nèi)部的政策制定和制度發(fā)展。雖然《南極條約》簽署后，相繼有17個國家成為協(xié)商國，但美國等核心權(quán)力集團依然主導(dǎo)著南極條約體系，而新入的協(xié)商國更像是南極條約體系內(nèi)部的“政治觀察員”（political observer）。[1]Tim Stephens and David L.Vanderzwaag, Polar Governance in an Era of Environmental Change, Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited, 2014, pp.89-95.

近年來，英國、挪威、澳大利亞等南極治理“核心權(quán)力集團”成員相繼頒布南極戰(zhàn)略文件，以期進一步增強對南極事務(wù)的管控力度，夯實南極事務(wù)的主導(dǎo)者地位。2009年3月，英國外交部公布《英屬南極領(lǐng)地戰(zhàn)略文件》，提出通過“保持英國在南極地區(qū)的實質(zhì)性存在，保障英屬南極領(lǐng)地的安全，強化公民南極主權(quán)意識，保護南極生態(tài)環(huán)境，完善南極領(lǐng)地的法律和行政管理，保持南極領(lǐng)地良好的財政狀況”，最終實現(xiàn)“英屬南極領(lǐng)地的安全和善治”。[1]鮑文涵：《英國的南極參與：過程、目標與戰(zhàn)略》，載《世界經(jīng)濟與政治論壇》2016年第2期，第72-77頁。挪威作為南極領(lǐng)土“聲索國”，是世界上唯一真正的“兩極”國家。它于2015年6月頒布《挪威在南極地區(qū)的利益和政策白皮書》，向國際社會系統(tǒng)闡述了挪威在南極治理中的利益關(guān)切和政策優(yōu)先方向。這是挪威1959年締結(jié)《南極條約》之后制定的第一份綜合性南極政策文件，展現(xiàn)出其深度參與南極事務(wù)的政治雄心。[2]Leif Christian Jensen, “From the High North to the Low South: Bipolar Norway’s Antarctic Strategy,” The Polar Journal, Vol.6, 2016, p.16.2016年4月，澳大利亞總理馬爾科姆·特恩布爾（Malcolm Turnbull）、環(huán)境部長格雷格·亨特（Greg Hunt）以及外交部長朱莉·畢曉普（Julie Bishop）發(fā)表聯(lián)合聲明，公布了最新戰(zhàn)略文件《澳大利亞南極戰(zhàn)略及未來20年行動計劃》。聯(lián)合聲明指出，該戰(zhàn)略是迄今澳大利亞政府頒布的最重要的南極政策文件，目的是將澳大利亞建設(shè)成為在南極科學(xué)研究領(lǐng)域領(lǐng)先的國家?！赌蠘O戰(zhàn)略》明確地向國際社會闡釋了澳大利亞在南極地區(qū)的利益關(guān)切和戰(zhàn)略目標——維護澳大利亞“南極領(lǐng)土”的主權(quán)及臨近海域的主權(quán)權(quán)利，支持和確保南極條約體系的權(quán)威性，開展世界一流的南極科學(xué)考察等。[3]Australia Antarctic Division, “Australian Antarctic Strategy and 20 Year Action Pl an,”Apr, 2016, http://www.antarctica.gov.au/about-us/antarctic-strategy-and-action-plan.

在這種國際背景下，作為南極事務(wù)“后來者”的巴西，能否擺脫南極治理“建章立制”進程中的“邊緣者”身份，依然存在較大的不確定性。尤其是在南美洲區(qū)域范圍內(nèi)，巴西期望塑造南極事務(wù)“區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)者”的政治抱負，與阿根廷和智利存在較強的競爭性：阿根廷和智利作為南極領(lǐng)土的“聲索國”和《南極條約》的原始締約國（阿根廷首都布宜諾斯艾利斯還是南極條約常務(wù)秘書處所在地），相較于巴西而言，在南極事務(wù)中擁有更加便利的地理優(yōu)勢和身份優(yōu)勢。

四、結(jié) 論

總之，隨著南極在全球地緣政治格局中重要性凸顯，巴西將逐漸加大對南極事務(wù)的介入力度。巴西的南極政策是由其在南極地區(qū)的政治、經(jīng)濟和環(huán)境等戰(zhàn)略利益決定的，尤其是深受其全球政治大國抱負的影響。但是，面對較為穩(wěn)固的南極地緣政治格局和美澳等國進一步強化南極事務(wù)主導(dǎo)地位的政治現(xiàn)實，受到資金掣肘的巴西南極科研計劃能否順利實施面臨很大的不確定性。這些都使得現(xiàn)階段巴西介入南極事務(wù)的力度和程度相當有限。

但是，巴西積極謀劃介入南極事務(wù)，為中巴兩國開拓了廣闊的雙邊南極合作空間。在中國快速和平崛起的背景下，中國國家利益的邊界開始向全球延伸。南極地區(qū)作為大國發(fā)展的新前沿、全球治理的新焦點，攸關(guān)中國外交和海洋事業(yè)發(fā)展的大局，逐漸成為中國國家利益拓展的一個新空間。

2014年11月，國家主席習(xí)近平視察中國南極考察隊之際，強調(diào)“南極科學(xué)考察意義重大，是造福人類的崇高事業(yè)”，并提出“中國愿同國際社會一道，更好認識南極、保護南極、利用南極”。[1]《南極科考意義重大，是造福人類的崇高事業(yè)》，中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gn/2014/11-19/6790019.shtml。2015年7月1日頒布的《中華人民共和國國家安全法》以法律形式認定中國在南極等“戰(zhàn)略新疆域”存在多種樣式的國家利益。2016年3月16日，十二屆全國人大四次會議表決通過的《關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》[2]《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，新華網(wǎng)， http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322.htm。明確指出，中國要“積極參與網(wǎng)絡(luò)、深海、極地、空天等領(lǐng)域國際規(guī)則的制定”。這表明中國新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體愈來愈重視南北極等戰(zhàn)略新邊疆的國際治理，為中國系統(tǒng)謀劃參與南極治理的策略提供了良好的國內(nèi)政治基礎(chǔ)。

南極環(huán)境變化的影響是全球性的，需要國際社會的共同應(yīng)對。中國和巴西作為世界兩大新興經(jīng)濟體，同為金磚國家、二十國集團、南極條約協(xié)商國會議等重要國際機制的成員國，在南極事務(wù)中保持密切接觸和溝通，在南極治理關(guān)鍵性議題領(lǐng)域互相尋求政治支持，符合中巴的共同利益。2014年7月，巴西總統(tǒng)羅塞夫會見到訪的中國國家主席習(xí)近平之際，表示“巴中兩國對許多戰(zhàn)略問題看法一致，巴中關(guān)系日益緊密，正在以前所未有的速度和質(zhì)量向前發(fā)展，彼此是重要的政治、經(jīng)濟和投資伙伴。巴中要加強在聯(lián)合國、二十國集團等框架內(nèi)合作，促進世界可持續(xù)發(fā)展”。[1]《共創(chuàng)中巴關(guān)系更加輝煌燦爛的明天》，新華網(wǎng)， http://news.xinhuanet.com/mrdx/2014-07/18/c_133491890.htm。因此，中國理應(yīng)抓住歷史機遇，開展與巴西在南極事務(wù)上的雙邊合作，推動中巴合作走向縱深領(lǐng)域，豐富中巴全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的政治內(nèi)涵。