翟軍亮
(中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,江蘇 徐州 221116)
公共價(jià)值:行將崛起還是面臨崩塌?
——基于綜合性構(gòu)念生命周期模型的分析
翟軍亮
(中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,江蘇 徐州 221116)
公共價(jià)值是公共價(jià)值理論的核心概念與基石,其發(fā)展?fàn)顩r直接決定著公共價(jià)值理論能否在公共行政發(fā)展史中占據(jù)一席之地。但公共價(jià)值理論與實(shí)踐研究尚未從量變走向質(zhì)的飛躍,學(xué)者們對(duì)公共價(jià)值的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)持肯定與質(zhì)疑的迥異態(tài)度。在此背景下,運(yùn)用綜合性構(gòu)念生命周期模型對(duì)公共價(jià)值的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行分析的結(jié)果顯示:公共價(jià)值的發(fā)展在經(jīng)過(guò)“新興的興奮”階段后,正處于“有效性挑戰(zhàn)”階段與“分類整理”階段并存的狀態(tài);其未來(lái)發(fā)展理路應(yīng)是,在進(jìn)一步厘清公共價(jià)值構(gòu)念并進(jìn)行分類整理的基礎(chǔ)上,著力推動(dòng)公共價(jià)值理論在實(shí)踐中的應(yīng)用和實(shí)證研究,中國(guó)場(chǎng)域中可與網(wǎng)絡(luò)治理背景下的政府改革相結(jié)合以實(shí)現(xiàn)雙贏。
公共價(jià)值;綜合性構(gòu)念;生命周期模型
近二十年來(lái),公共價(jià)值理論在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛影響力,對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理場(chǎng)域中的政府行為、政策制定和公共服務(wù)等方面的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了深刻影響,正在成為公共管理領(lǐng)域中的下一件“大事”[1],公共價(jià)值的時(shí)代已經(jīng)悄然來(lái)臨[2]。在中國(guó),公共價(jià)值理論為新常態(tài)下“建設(shè)什么樣的政府,怎樣建設(shè)政府”提供了新的理論支撐,其對(duì)公共治理實(shí)踐的影響日漸顯現(xiàn)。但是,作為該理論的核心概念與基石的公共價(jià)值卻面臨另一種境地,公共價(jià)值的理論與實(shí)踐研究“量”的變化尚未催生“質(zhì)”的變化。一方面,公共價(jià)值倡導(dǎo)者尚未就公共價(jià)值研究形成統(tǒng)一的概念與話語(yǔ)體系,他們往往采用功利主義的態(tài)度,從局部視角,從對(duì)自身學(xué)術(shù)研究有利的狹隘視角來(lái)闡釋和發(fā)展公共價(jià)值的內(nèi)涵與構(gòu)成要素,無(wú)暇思考作為整體的公共價(jià)值的主要內(nèi)容與發(fā)展方向等問(wèn)題。另一方面,公共價(jià)值有效性捍衛(wèi)者認(rèn)為,公共價(jià)值這一概念太寬泛,包含太多內(nèi)容,難以形成共識(shí),甚至質(zhì)疑公共價(jià)值能否作為理論[3]。根據(jù)生命周期模型,公共價(jià)值這一綜合性構(gòu)念的發(fā)展?fàn)顩r取決于前述兩者之間的辯證關(guān)系,若公共價(jià)值能夠有效回應(yīng)并超越有效性捍衛(wèi)者提出的挑戰(zhàn),則走向崛起,形成具有內(nèi)在連貫性與一致性的學(xué)術(shù)概念;反之,則趨向于崩塌乃至消亡。那么,公共價(jià)值能具有長(zhǎng)久的學(xué)術(shù)生命力嗎?它將走向崛起還是面臨崩塌?在此背景下,本文以綜合性構(gòu)念生命周期模型為分析工具,追蹤公共價(jià)值的發(fā)展軌跡,分析其未來(lái)發(fā)展理路。
1999年,Hirsch和Levin在《綜合性倡導(dǎo)者和有效性捍衛(wèi)者:生命周期模型》[4]一文中,以組織有效性這一綜合性構(gòu)念的發(fā)展過(guò)程為例,提出了反映綜合性構(gòu)念生命周期的一般模型。之后,這一模型被學(xué)界廣泛應(yīng)用,逐步成為分析綜合性構(gòu)念形成、發(fā)展或消亡機(jī)理的重要工具[5-9]。綜合性構(gòu)念的生命周期模型主要由三部分組成,即作為分析對(duì)象的綜合性構(gòu)念、作為分析過(guò)程的生命周期階段和生命周期模型的動(dòng)力機(jī)制。
綜合性構(gòu)念是生命周期模型的分析對(duì)象。綜合性構(gòu)念是指能夠松散包容與解釋一系列多種不同現(xiàn)象的廣義概念。它通常形成于尚未達(dá)成共識(shí)的學(xué)術(shù)領(lǐng)域,試圖將不同的研究要素與現(xiàn)象聯(lián)系在一起,并整合成為一個(gè)構(gòu)念以幫助人們理解一些看起來(lái)貌似不相關(guān)但實(shí)質(zhì)相關(guān)的現(xiàn)象或事物。例如,組織有效性這一構(gòu)念的產(chǎn)生是由于學(xué)者們?cè)噲D將生產(chǎn)力、效率、利潤(rùn)、質(zhì)量、增長(zhǎng)、控制、靈活性與適應(yīng)性、計(jì)劃與目標(biāo)設(shè)定、信息管理與溝通等17個(gè)研究要素整合為一個(gè)構(gòu)念,以增進(jìn)人們對(duì)組織行為的整體理解。
與產(chǎn)品生命周期的導(dǎo)入、成長(zhǎng)、成熟、衰退四個(gè)階段相似,綜合性構(gòu)念的生命周期也分為四個(gè)階段:“新興的興奮”(emerging excitement)、“有效性挑戰(zhàn)”(validity challenge)、“分類整理”(tidying up with typologies)和“構(gòu)念崩塌”(construct collapse)/“超越挑戰(zhàn)”(override of challenges)/“永久議題”(permanent issue)(見(jiàn)圖1)。生命周期模型認(rèn)為,所有的綜合性構(gòu)念都要經(jīng)歷這四個(gè)階段。在最后一個(gè)階段,學(xué)者們要么使這個(gè)綜合性構(gòu)念更具有內(nèi)在連貫性,即超越挑戰(zhàn);要么一致認(rèn)同該綜合性構(gòu)念的不同界定,即成為永久議題;要么使其趨于消亡,即構(gòu)念崩塌。需要說(shuō)明的是,這四個(gè)階段并不一定是截然分開(kāi)的,有可能多階段重疊交織。
圖1 綜合性構(gòu)念生命周期模型
推動(dòng)綜合性構(gòu)念由第一階段向第四階段發(fā)展演變的動(dòng)力來(lái)源于綜合性倡導(dǎo)者(umbrella advocates)和有效性捍衛(wèi)者(validity police)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的辯證統(tǒng)一。綜合性倡導(dǎo)者認(rèn)為,很有必要從廣義視角來(lái)看待和分析綜合性構(gòu)念,它能夠架接起學(xué)術(shù)領(lǐng)域彼此之間以及學(xué)術(shù)領(lǐng)域與現(xiàn)實(shí)世界之間相互聯(lián)系的橋梁。因此,他們?cè)噲D發(fā)展廣義的和具有相關(guān)性的構(gòu)念。有效性捍衛(wèi)者主要由方法論導(dǎo)向的學(xué)者組成,他們倡導(dǎo)從狹義的視角來(lái)看待綜合性構(gòu)念,即綜合性構(gòu)念的建構(gòu)必須要符合有效性和可靠性等嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。因此,他們?cè)噲D縮小綜合性構(gòu)念的內(nèi)涵,從而使其能夠被操作化定義并檢驗(yàn)。表面上,兩者是矛盾體;實(shí)質(zhì)上,兩者是辯證統(tǒng)一的,共同推動(dòng)了綜合性構(gòu)念的發(fā)展演變。如果沒(méi)有綜合性構(gòu)念,學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)⑾萑腈溄訑嗔褜?dǎo)致的不連貫、不系統(tǒng)和不相關(guān)的危險(xiǎn)境地;如果不遵循嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn),學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)⑾萑氩萋屎蜕y的境地。因此,只有兩者辯證統(tǒng)一,學(xué)術(shù)領(lǐng)域才能保持既具有相關(guān)性又具有科學(xué)性。兩者相互制衡,確保雙方能在正確的軌道上發(fā)展,既能夠防止概念聽(tīng)而任之的隨意發(fā)展,又能夠防止理論暴政的出現(xiàn)[10],達(dá)到開(kāi)放性與學(xué)科性之間的平衡[11]。
在運(yùn)用生命周期模型研究組織有效性這一綜合性構(gòu)念為什么會(huì)趨于崩塌的基礎(chǔ)上,Hirsch & Levin提出了一些關(guān)于綜合性構(gòu)念發(fā)展過(guò)程的假設(shè):
假設(shè)1:如果一個(gè)學(xué)術(shù)領(lǐng)域越是缺乏理論共識(shí),這個(gè)領(lǐng)域則愈加依賴于一個(gè)綜合性構(gòu)念來(lái)將眾多不同的研究要素整合起來(lái)。
假設(shè)2:旨在將不同研究要素整合起來(lái)的綜合性構(gòu)念必將受到有效性檢驗(yàn)的挑戰(zhàn)。
假設(shè)3:趨向于崩塌的綜合性構(gòu)念的構(gòu)成要素的生命周期比該綜合性構(gòu)念的生命周期長(zhǎng)。
假設(shè)4:消亡的綜合性構(gòu)念會(huì)以另一種嶄新的和不同的名稱重生。
假設(shè)5:如果綜合性構(gòu)念受到的支持越多,則這個(gè)綜合性構(gòu)念越不容易受到有效性檢驗(yàn)挑戰(zhàn)。
以組織有效性這一綜合性構(gòu)念的生命周期為例:① 新興的興奮階段。組織有效性興起于20世紀(jì)60年代,并迅速進(jìn)入全盛期,吸引了以Goodman,Pennings,Cummings,F(xiàn)reeman,Hannan,Kahn,Perrow,Pfeffer,Pondy,Scott,Seashore,Weick為代表的組織理論學(xué)者。但是,學(xué)術(shù)界并未形成一個(gè)能夠被普遍接受的統(tǒng)一內(nèi)涵。② 有效性挑戰(zhàn)階段。組織有效性研究迅速繁榮的同時(shí),部分學(xué)者開(kāi)始關(guān)注其概念界定和有效性問(wèn)題,有關(guān)組織有效性的實(shí)證研究也隨之增長(zhǎng),但是卻沒(méi)有形成一套統(tǒng)一的組織有效性評(píng)估方法論[12]。以測(cè)量指標(biāo)為例,Cameron[13]比較了21篇關(guān)于組織有效性經(jīng)驗(yàn)研究的文章,發(fā)現(xiàn)其中80%的測(cè)量指標(biāo)不具有重復(fù)性。測(cè)量指標(biāo)的非重復(fù)性對(duì)組織有效性的整合性檢驗(yàn)產(chǎn)生了負(fù)面影響,使得對(duì)組織有效性從整體上進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)變得不具有可行性。與此相伴隨,學(xué)者們開(kāi)始對(duì)從特定視角對(duì)組織有效性進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn),組織有效性的研究蛻變?yōu)椴煌瑢W(xué)術(shù)視角的簡(jiǎn)單累加。③ 分類整理階段。由于對(duì)組織有效性缺乏共識(shí),一些學(xué)者開(kāi)始對(duì)組織有效性研究視角或構(gòu)成要素進(jìn)行分類整理。但最終仍未產(chǎn)生一個(gè)具有內(nèi)在連貫性的組織有效性構(gòu)念。④ 構(gòu)念崩塌階段。由于學(xué)界對(duì)組織有效性沒(méi)有形成共識(shí),有效性捍衛(wèi)者呼吁停止組織有效性研究或轉(zhuǎn)向其構(gòu)成要素的研究。至此,對(duì)作為整體的組織有效性的研究開(kāi)始衰微,而其構(gòu)成要素的研究則成為主導(dǎo)。據(jù)Hirsch 和 Levin粗略統(tǒng)計(jì),1977年和1978年,與組織有效性相關(guān)的主題文章占ABI/INFORM數(shù)據(jù)庫(kù)所收錄文章的比例分別高達(dá)0.3%和0.4%,而到1994年,這一比例僅為0.1%。
與組織有效性類似,公共價(jià)值也是一個(gè)綜合性構(gòu)念。學(xué)者們尚未達(dá)成共識(shí)*具體可見(jiàn)有效性挑戰(zhàn)階段相關(guān)內(nèi)容。,或試圖用它將不同的研究要素整合起來(lái),或用它來(lái)解釋眾多實(shí)踐現(xiàn)象。例如,有學(xué)者認(rèn)為公共價(jià)值包括服務(wù)、結(jié)果、信任或合法性[14]等要素,有學(xué)者認(rèn)為公共價(jià)值包括更好的服務(wù)、不斷增強(qiáng)的信任和社會(huì)資本、社會(huì)問(wèn)題的減少或避免[15]等要素。表面上,學(xué)者們所主張的公共價(jià)值諸要素缺乏緊密聯(lián)系。實(shí)際上,上述諸要素內(nèi)生且辯證統(tǒng)一于公共治理行為過(guò)程與結(jié)果之中,旨在求解治理背景下政府行為的合法性問(wèn)題。從綜合性倡導(dǎo)者視角看,公共價(jià)值能夠架接起治理模式轉(zhuǎn)型所催生的政府行為應(yīng)然研究與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的橋梁;從有效性捍衛(wèi)者視角看,公共價(jià)值因其所含內(nèi)容的廣泛性、試圖將多種不同要素整合起來(lái)等特性而必須接受有效性挑戰(zhàn),以期符合構(gòu)念檢驗(yàn)的有效性和可靠性等標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上,從當(dāng)前的公共價(jià)值構(gòu)念發(fā)展歷程看,學(xué)者們無(wú)意中已在依循綜合性構(gòu)念生命周期模型,開(kāi)始在進(jìn)行更有效建構(gòu)的同時(shí),嘗試對(duì)其進(jìn)行操作化定義并使其接受實(shí)證檢驗(yàn),以推動(dòng)公共價(jià)值理論的發(fā)展。
根據(jù)綜合性構(gòu)念生命周期模型所劃分的階段,公共價(jià)值的發(fā)展已經(jīng)歷了第一階段,在第二階段深入的同時(shí),第三階段也有所發(fā)展,尚未進(jìn)入第四階段。
(一) 新興的興奮階段
以公共價(jià)值為核心概念和基石的公共價(jià)值理論發(fā)端于馬克?莫爾于1995年出版的《創(chuàng)造公共價(jià)
值:政府戰(zhàn)略管理》一書(shū),其最初目標(biāo)是為公共部門(mén)管理者建立一個(gè)戰(zhàn)略管理框架,但后經(jīng)學(xué)者們的理解、擴(kuò)展與應(yīng)用,公共價(jià)值理論逐漸進(jìn)入興起階段。事實(shí)上,“價(jià)值”問(wèn)題一直是公共行政發(fā)展中的經(jīng)典問(wèn)題,有關(guān)公共行政價(jià)值的討論一直貫穿于公共行政學(xué)說(shuō)發(fā)展史,例如,歷史上著名的達(dá)爾與西蒙之爭(zhēng)、西蒙與沃爾多之爭(zhēng)表面上是公共行政學(xué)的學(xué)科地位與學(xué)科身份之爭(zhēng)以及公共行政學(xué)的研究取向與研究方法之爭(zhēng),但處處滲透著公共行政價(jià)值之爭(zhēng)的身影。2009年,《國(guó)際公共行政雜志》(InternationalJournalofPublicAdministration)第32卷第3—4期發(fā)表了公共價(jià)值專題文章,這是國(guó)際公共行政期刊首次以專題形式刊發(fā)公共價(jià)值文章。此后,2012年,《公共行政評(píng)論》(PublicAdministrationReview)第1期刊登了以“在多部門(mén)、權(quán)力共享世界中創(chuàng)造公共價(jià)值”為主題的專題征稿啟事。這標(biāo)志著公共價(jià)值理論研究正式進(jìn)入主流公共行政/管理研究領(lǐng)域。其實(shí),自1995年以來(lái),公共價(jià)值吸引了日益增多的學(xué)者和實(shí)踐者的注意力,相關(guān)研究成果大幅度增長(zhǎng)。以國(guó)內(nèi)外學(xué)者發(fā)表的公共價(jià)值學(xué)術(shù)論文為例,以題目中包含公共價(jià)值字樣為條件進(jìn)行檢索,Oxford Journals,Sage Journals,Taylor & Francis,Wiley四大數(shù)據(jù)庫(kù)中可檢索到的關(guān)于公共價(jià)值主題的實(shí)質(zhì)性論文*所謂公共價(jià)值主題的實(shí)質(zhì)性論文是指以公共價(jià)值為實(shí)質(zhì)性研究?jī)?nèi)容的論文,剔除了借公共價(jià)值之名研究其他內(nèi)容的論文。數(shù)量由1995—2003年間的年均1~2篇逐步增長(zhǎng)為2009—2015年間的年均10多篇*國(guó)內(nèi)外論文檢索截止日期為2015年5月31日。2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)實(shí)際上是半年的數(shù)據(jù)。因此,如果換算成2015年全年的數(shù)量,則關(guān)于公共價(jià)值主題的實(shí)質(zhì)性論文數(shù)量還會(huì)增長(zhǎng)。(見(jiàn)表1),國(guó)內(nèi)知網(wǎng)中可檢索到的關(guān)于公共價(jià)值主題的實(shí)質(zhì)性論文也由2006年的1篇逐步增長(zhǎng)為2013年的13篇和2014年的14篇(見(jiàn)表2)。
表1 四個(gè)數(shù)據(jù)中可檢索到的公共價(jià)值主題實(shí)質(zhì)性論文數(shù)量(單位:篇)
表2 知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中可檢索到的公共價(jià)值主題實(shí)質(zhì)性論文數(shù)量(單位:篇)
在初期階段,相關(guān)研究主要圍繞公共價(jià)值內(nèi)涵或?qū)⒐矁r(jià)值作為一個(gè)績(jī)效測(cè)量工具展開(kāi)。戰(zhàn)略三角模型是莫爾關(guān)于公共價(jià)值論述的核心,它由公共價(jià)值戰(zhàn)略目標(biāo)、授權(quán)環(huán)境和運(yùn)行能力三部分組
成。但是,后續(xù)研究卻并未緊緊圍繞戰(zhàn)略三角模型展開(kāi)。2002年,Kelly 等將公共價(jià)值劃分為服務(wù)、結(jié)果、信任和合法性,標(biāo)志著公共價(jià)值研究?jī)?nèi)容開(kāi)始轉(zhuǎn)型,“盡管結(jié)果、信任和服務(wù)與戰(zhàn)略三角模型中的公共價(jià)值、授權(quán)環(huán)境和運(yùn)行能力寬泛地對(duì)應(yīng),但是莫爾所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)在重新表述中已經(jīng)失去了”[16]。同一年,Bozeman將公共價(jià)值界定為規(guī)范性共識(shí)的價(jià)值,開(kāi)辟了新的公共價(jià)值研究領(lǐng)域。在他看來(lái),公共價(jià)值主要包括公民(不)應(yīng)該獲得的權(quán)力、權(quán)利和利益;公民所應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù);政策制定所需遵守的規(guī)則[17]。此后,Benington對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行了重新定義,首次將公共和集體作為基本的分析單元,認(rèn)為公共價(jià)值在公共領(lǐng)域中能夠得到最好的理解與實(shí)現(xiàn),應(yīng)該包括“公眾最重視什么”和“什么能夠?yàn)楣差I(lǐng)域增加價(jià)值”兩個(gè)方面,標(biāo)志著公共價(jià)值研究開(kāi)始擺脫莫爾時(shí)期新自由主義所強(qiáng)調(diào)的以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為背景的個(gè)體本位主義的拘囿,公共性開(kāi)始凸顯[18]。與之相適應(yīng),公共價(jià)值測(cè)量方面的研究也隨之展開(kāi),例如,Moore將其開(kāi)發(fā)的公共價(jià)值計(jì)分卡作為非營(yíng)利組織績(jī)效測(cè)量與管理的工具[19];Cole 和Parston以公共價(jià)值為依據(jù),開(kāi)發(fā)了公共服務(wù)價(jià)值模型并利用其來(lái)測(cè)量公共服務(wù)績(jī)效[20]。此外,Spano等學(xué)者也對(duì)公共價(jià)值測(cè)量進(jìn)行了探索[21]。
2005年,Benington在其《從私人選擇到公共價(jià)值》一文中,首次提出了將公共價(jià)值作為范式的設(shè)想并進(jìn)行了初步分析[22]。2006年,Stoker在《美國(guó)公共行政評(píng)論》雜志上發(fā)表的《公共價(jià)值管理:網(wǎng)絡(luò)治理的新敘事?》一文中明確將公共價(jià)值管理作為繼傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論之后的新的范式。這標(biāo)志著公共價(jià)值研究的深入與質(zhì)變。之后,O’Flynn,Gains, Stoker,Alford, Hughes 和Bryson等[23-26]加入了公共價(jià)值作為新的學(xué)術(shù)范式的研究之中,探討作為新的學(xué)術(shù)范式的公共價(jià)值理論較之傳統(tǒng)學(xué)術(shù)范式的異同與特征及其對(duì)公共管理理論與實(shí)踐的影響成為主題。例如,學(xué)者們認(rèn)為公共價(jià)值是一種超越傳統(tǒng)命令-控制模式和市場(chǎng)模式的公共治理框架[14];是對(duì)政府的“再發(fā)現(xiàn)”[27];是對(duì)新公共管理途徑的替代[22];通過(guò)確立公民在公共價(jià)值創(chuàng)造中的核心地位定義了新型公民—國(guó)家關(guān)系[16]。
與公共價(jià)值的理論發(fā)展相伴隨的是其在實(shí)踐中的應(yīng)用,但更多集中于以公共價(jià)值及其框架來(lái)評(píng)估公共部門(mén)實(shí)踐或改革成效領(lǐng)域,如公共部門(mén)績(jī)效[20][28-31]、公共采購(gòu)績(jī)效[32-33]、結(jié)果導(dǎo)向的公共管理[34-35]、電子政務(wù)績(jī)效[36]、醫(yī)療改革績(jī)效[37]、公共政策制定[17]、公共部門(mén)在網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中的角色[38]等等。
(二) 有效性挑戰(zhàn)階段
隨著公共價(jià)值的理論研究與實(shí)踐應(yīng)用的發(fā)展,針對(duì)公共價(jià)值的質(zhì)疑與批判也隨之產(chǎn)生,部分學(xué)者開(kāi)始質(zhì)疑公共價(jià)值這一綜合性構(gòu)念的有效性。當(dāng)前,針對(duì)公共價(jià)值的批判主要圍繞公共價(jià)值的模糊性和多維性以及由此導(dǎo)致的實(shí)證研究難題等問(wèn)題展開(kāi)。
眾多學(xué)者認(rèn)為,公共價(jià)值仍然缺少明確的定義[23][26],它常常被表述為多維建構(gòu)的概念,公共價(jià)值被松散地使用,作為一個(gè)寬泛的多用途詞語(yǔ)表達(dá)著不同的觀點(diǎn),對(duì)不同的人意味著不同的內(nèi)涵[18]。例如,有的學(xué)者認(rèn)為公共價(jià)值是由公共偏好決定的,由服務(wù)、結(jié)果、信任和合法性等要素構(gòu)成[27]。有的學(xué)者將公共價(jià)值界定為政府通過(guò)服務(wù)、法律規(guī)制和其他行動(dòng)創(chuàng)造的價(jià)值,包括為使用者服務(wù)而產(chǎn)生的價(jià)值,尤其是服務(wù)供給中的公平價(jià)值、結(jié)果的價(jià)值、信任或合法性的價(jià)值三部分[14]。有的學(xué)者認(rèn)為公共價(jià)值是一個(gè)與通過(guò)股東收益來(lái)測(cè)量的私人價(jià)值緊密聯(lián)系的概念,但在公共價(jià)值中,公民是股東,它可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)凝聚和文化發(fā)展來(lái)創(chuàng)造[15]。有的學(xué)者從超越市場(chǎng)價(jià)值的視角對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行界定,認(rèn)為公共價(jià)值還包括生態(tài)、政治、社會(huì)和文化等方面的價(jià)值[18]。
公共價(jià)值界定的模糊性和多維性導(dǎo)致其難以被測(cè)量或測(cè)量指標(biāo)難以具有內(nèi)在一致性或可重復(fù)性,影響了公共價(jià)值的發(fā)展。Williams & Shearer通過(guò)系統(tǒng)的文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn),關(guān)于公共價(jià)值的實(shí)證研究仍然比較缺乏,部分原因在于公共價(jià)值構(gòu)念界定的模糊性[16]。筆者通過(guò)文獻(xiàn)梳理也發(fā)現(xiàn),目前為止,尚未發(fā)現(xiàn)一套具有可重復(fù)性的公共價(jià)值測(cè)量指標(biāo)體系。例如,Page等學(xué)者以民主責(zé)任、程序合法性、實(shí)質(zhì)性結(jié)果為維度來(lái)建構(gòu)公共價(jià)值框架和測(cè)量指標(biāo)體系[39],而Cole &Parston從結(jié)果與成本-有效性(cost-effectiveness)兩個(gè)維度來(lái)建構(gòu)公共服務(wù)價(jià)值模型并對(duì)公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行測(cè)量[20],兩者之間所采用的測(cè)量指標(biāo)體系截然不同。國(guó)內(nèi)學(xué)者將公共價(jià)值作為績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的研究也面臨類似窘境,公共價(jià)值的構(gòu)成要素或其測(cè)量指標(biāo)嚴(yán)重缺乏內(nèi)在一致性甚至截然不同,甚至有“新瓶裝舊酒”的嫌疑。例如,包國(guó)憲等人從“公共性”、“合作生產(chǎn)”和“可持續(xù)”三個(gè)方面對(duì)新公共管理背景下的政府績(jī)效管理進(jìn)行了反思,建立了以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理概念模型[40];樊勝岳等學(xué)者以公共價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生態(tài)建設(shè)政策績(jī)效進(jìn)行實(shí)證研究,從政策過(guò)程的“公平性”、對(duì)“合作生產(chǎn)”主體的尊重性、政府部門(mén)管理的“效率性”、生態(tài)效果的“可持續(xù)性”、政策的生態(tài)結(jié)果等方面提取指標(biāo)因子[41];肖艾林以公共價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效進(jìn)行研究,選用經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和服務(wù)對(duì)象滿意度、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、對(duì)社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的影響性作為指標(biāo)[33]。這種狀況直接導(dǎo)致了以下后果:① 對(duì)公共價(jià)值整體進(jìn)行研究所需測(cè)量指標(biāo)太多,直接增加了學(xué)者對(duì)公共價(jià)值整體進(jìn)行研究的困難。② 公共價(jià)值在不同研究場(chǎng)域之間的不可比較性與不可通約性,導(dǎo)致難以對(duì)公共價(jià)值的深層共性進(jìn)行深入研究。③ 對(duì)公共價(jià)值所包含各種要素的深度整合構(gòu)成了挑戰(zhàn)。從量化方法論上講,只有當(dāng)公共價(jià)值測(cè)量指標(biāo)具有一定的相關(guān)性時(shí),才有可能在不減少信息量的前提下縮減為少數(shù)幾個(gè)關(guān)鍵公共因素,才能對(duì)公共價(jià)值不同構(gòu)成要素之間的邏輯聯(lián)系進(jìn)行分析并進(jìn)行整合。但是,公共價(jià)值在不同研究場(chǎng)域的不可通約性和測(cè)量指標(biāo)的非重復(fù)性可能直接導(dǎo)致關(guān)于公共價(jià)值的研究很有可能變成臨時(shí)性的簡(jiǎn)單累加,而非有效整合,公共價(jià)值構(gòu)念的整體性建構(gòu)面臨挑戰(zhàn)。例如,有些學(xué)者將公共價(jià)值作為一般意義上的術(shù)語(yǔ)進(jìn)行使用[42-43],或者進(jìn)行選擇性使用,甚至誤用。④ 公共價(jià)值在理論和實(shí)踐上的理解變得模糊不清。正如Alford等學(xué)者所認(rèn)為的,不同的學(xué)者可以從公共價(jià)值中發(fā)現(xiàn)多種多樣的、不同的觀點(diǎn)[44]。這些后果最終導(dǎo)致公共價(jià)值沒(méi)有能夠發(fā)展出實(shí)證研究基礎(chǔ)并失去了其作為一條實(shí)踐途徑的清晰度和獨(dú)特性[16]。
(三) 分類整理階段
對(duì)綜合性構(gòu)念進(jìn)行分類整理的目的在于有效整合其構(gòu)成要素。在難以就公共價(jià)值達(dá)成共識(shí)的背景下,一些學(xué)者嘗試就公共價(jià)值的研究視角進(jìn)行初步分類,但尚未涉及對(duì)公共價(jià)值構(gòu)成要素的分類整理。
Alford &O’Flynn將公共價(jià)值研究視角分為四類:范式、修辭、敘事、績(jī)效[44]。① 作為范式的公共價(jià)值。Stoker認(rèn)為,公共價(jià)值是繼傳統(tǒng)公共行政與新公共管理之后的新的范式,它與網(wǎng)絡(luò)治理相適應(yīng),在繼承傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新發(fā)展,對(duì)效率、責(zé)任和公平關(guān)系進(jìn)行了重新界定[45]。O’Flynn也認(rèn)為,從新公共管理到公共價(jià)值是研究范式轉(zhuǎn)換,公共價(jià)值是對(duì)新公共管理弱點(diǎn)的回應(yīng),代表了一種后官僚和后競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的思維方式,允許我們從在新公共管理運(yùn)動(dòng)中占統(tǒng)治地位的狹隘的市場(chǎng)與政府失靈途徑中跳出來(lái),將焦點(diǎn)由結(jié)果和效率轉(zhuǎn)移至更為廣泛的公共價(jià)值目標(biāo)[23]。Bryson等學(xué)者也認(rèn)為,與新公共管理取代傳統(tǒng)公共行政一樣,一種新的理論正在興起并將取代新公共管理,而公共價(jià)值、公共領(lǐng)域是即將出現(xiàn)的新理論的核心[26]。不僅如此,將公共價(jià)值作為范式的觀點(diǎn)在實(shí)踐界也得到了承認(rèn),例如,Coats認(rèn)為公共價(jià)值為公共管理設(shè)定了一個(gè)新的范式[47];Horner& Hazel、Blaug等認(rèn)為公共價(jià)值管理作為一種后新公共管理的思維方式,它為合法性、資源分配與測(cè)量等提供了一個(gè)框架[15][47];新西蘭勞工部認(rèn)為,將公共價(jià)值與公共部門(mén)生產(chǎn)效率鏈接起來(lái),無(wú)論是在界定公共部門(mén)生產(chǎn)效率還是在理解通過(guò)伙伴關(guān)系來(lái)提升生產(chǎn)效率方面都實(shí)現(xiàn)了突破[48]。② 作為修辭戰(zhàn)略的公共價(jià)值。該觀點(diǎn)認(rèn)為,公共價(jià)值是政府和公共管理者所采用的修辭戰(zhàn)略,旨在維護(hù)部門(mén)利益,擴(kuò)大部門(mén)權(quán)力。③ 作為敘事的公共價(jià)值。典型學(xué)者代表為Stoker和Smith。Stoker認(rèn)為以網(wǎng)絡(luò)治理為基礎(chǔ)的公共價(jià)值管理提供了新的敘事[45];Smith認(rèn)為聚焦于公共價(jià)值能夠講述一個(gè)有用的新故事,它能夠?qū)⒐舱?、政策分析、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治科學(xué)與治理等分析視角鏈接起來(lái)[27]。④作為績(jī)效的公共價(jià)值。該研究視角主要是將公共價(jià)值作為公共服務(wù)測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。例如,Kelly等將公共價(jià)值作為公共部門(mén)改革的分析框架,為測(cè)量政策和公共組織績(jī)效提供了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)[14];而Cole &Parston認(rèn)為,公共服務(wù)價(jià)值模型為界定、測(cè)量和增加公共服務(wù)價(jià)值提供了一個(gè)相對(duì)有意義的、比較容易使用的方式[20]。
此外,亦有學(xué)者從公共價(jià)值理論淵源的視角將其分為莫爾傳統(tǒng)和Bozeman傳統(tǒng),莫爾傳統(tǒng)將公共價(jià)值界定為企業(yè)管理中的私人價(jià)值在公共部門(mén)的等價(jià)物,Bozeman傳統(tǒng)將公共價(jià)值界定為一個(gè)社會(huì)的規(guī)范性共識(shí)[49]。與此相類似,國(guó)內(nèi)學(xué)者將公共價(jià)值(public value)劃分為結(jié)果主導(dǎo)的公共價(jià)值和共識(shí)主導(dǎo)的公共價(jià)值,兩者關(guān)系在于:兩者都以共同的社會(huì)價(jià)值為基礎(chǔ);共識(shí)主導(dǎo)的公共價(jià)值貫穿于結(jié)果主導(dǎo)的公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的整個(gè)過(guò)程,是公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ);結(jié)果主導(dǎo)的公共價(jià)值和共識(shí)主導(dǎo)的公共價(jià)值都以實(shí)現(xiàn)根本公共利益為其最終目的[50-51]。這些都為促進(jìn)公共價(jià)值的有效整合起到了增磚添瓦的作用,但整體上尚未取得實(shí)質(zhì)性突破。
如前所述,公共價(jià)值發(fā)展在整體上仍處于第二階段和第三階段,尚未進(jìn)入第四階段。認(rèn)為“公共價(jià)值將進(jìn)入飛速發(fā)展階段,顯然為時(shí)過(guò)早。然而,認(rèn)為公共價(jià)值潛在地為公共管理提供了一個(gè)不同的理論與實(shí)踐途徑,卻并不為時(shí)過(guò)早”[52]?!叭绻獙?shí)現(xiàn)公共價(jià)值框架的宏大愿望,研究、辯論和應(yīng)用的協(xié)同過(guò)程是必需的”[16]。以生命周期模型為依據(jù),應(yīng)在進(jìn)一步厘清公共價(jià)值構(gòu)念并進(jìn)行分類整理的基礎(chǔ)上,從推動(dòng)公共價(jià)值在實(shí)踐中的應(yīng)用和實(shí)證研究?jī)蓚€(gè)方面來(lái)協(xié)同推動(dòng)公共價(jià)值發(fā)展,并以此來(lái)帶動(dòng)公共價(jià)值的理論發(fā)展。
1. 推動(dòng)公共價(jià)值在實(shí)踐中的應(yīng)用,以其在實(shí)踐領(lǐng)域中的發(fā)展帶動(dòng)其理論發(fā)展。
Hirsch和Levin認(rèn)為,要順利推動(dòng)綜合性構(gòu)念由第三階段向第四階段的發(fā)展,獲取對(duì)綜合性構(gòu)念的強(qiáng)有力的支持,尤其是來(lái)自于實(shí)踐中的支持尤為必要,正如假設(shè)5所認(rèn)為的,“如果綜合性構(gòu)念受到的(非學(xué)術(shù)領(lǐng)域的)支持越多,則這個(gè)綜合性構(gòu)念越不容易受到有效性檢驗(yàn)挑戰(zhàn)”[4]。因?yàn)?,較之于學(xué)界中的倡導(dǎo)者,實(shí)踐中的倡導(dǎo)者受到的有效性約束往往較少,因而能夠比較容易地推動(dòng)綜合性構(gòu)念的發(fā)展。在此基礎(chǔ)上,實(shí)踐界的發(fā)展亦能夠推動(dòng)學(xué)界的發(fā)展,“學(xué)界的觀點(diǎn)往往向?qū)嵺`界的觀點(diǎn)靠攏,而后者則很少受前者影響”[53]。以新公共管理為例,由傳統(tǒng)公共行政向新公共管理的轉(zhuǎn)型并非沒(méi)有遇到抵抗,學(xué)界對(duì)新公共管理也進(jìn)行了持續(xù)和激烈的爭(zhēng)論,因?yàn)樗魬?zhàn)了傳統(tǒng)思維方式,只是將一系列實(shí)踐、政策和理論囊括進(jìn)來(lái)而沒(méi)有提出一些具有內(nèi)在連貫性的理論,即使到目前為止,它仍然是一個(gè)包羅萬(wàn)象的代名詞[23]。考察新公共管理這一綜合性構(gòu)念的發(fā)展過(guò)程可知,新公共管理從一開(kāi)始就具有實(shí)踐導(dǎo)向這一顯著特征,學(xué)界與實(shí)踐界的態(tài)勢(shì)一直是“學(xué)術(shù)界似乎在不斷追趕已經(jīng)作出的政策變化”,而當(dāng)前,公共價(jià)值在理論界引起的爭(zhēng)論與其在實(shí)踐中的應(yīng)用是并駕齊驅(qū)的[1]。令人欣喜的是,較之理論界對(duì)公共價(jià)值的迥異態(tài)度,實(shí)踐界對(duì)公共價(jià)值總體上持歡迎態(tài)度,這為推動(dòng)其在實(shí)踐領(lǐng)域中的應(yīng)用奠定了良好基礎(chǔ)。因此,參照新公共管理這一綜合性構(gòu)念的發(fā)展過(guò)程,要推動(dòng)公共價(jià)值這一綜合性構(gòu)念繼續(xù)向前發(fā)展,必須充分利用實(shí)踐中的公共管理者對(duì)公共價(jià)值持歡迎態(tài)度這一優(yōu)勢(shì),推動(dòng)其在實(shí)踐領(lǐng)域中的應(yīng)用,以其在實(shí)踐領(lǐng)域中的發(fā)展來(lái)帶動(dòng)其在學(xué)術(shù)界中的發(fā)展?!盎蛟S,這些觀念由(公共價(jià)值)一個(gè)詞語(yǔ)囊括不太現(xiàn)實(shí),但是,新公共管理作為一個(gè)綜合性構(gòu)念也囊括了眾多觀念,甚至是相互沖突的觀點(diǎn)”[1]。
具體到中國(guó)場(chǎng)域,鑒于公共價(jià)值旨在為網(wǎng)絡(luò)治理背景下的政府職能創(chuàng)新、對(duì)公共管理者角色發(fā)展提供理論向?qū)54],可通過(guò)將公共價(jià)值與中國(guó)公共部門(mén)改革實(shí)踐尤其是政府改革實(shí)踐相結(jié)合來(lái)推動(dòng)其在實(shí)踐中的運(yùn)用,同時(shí)也推進(jìn)中國(guó)政府職能改革進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)雙贏。以公共價(jià)值創(chuàng)造為目標(biāo)來(lái)推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)治理背景下的中國(guó)政府職能改革,可以有效理順政府間縱向關(guān)系、政府-市場(chǎng)-社會(huì)橫向間關(guān)系和政府自身定位的前后關(guān)系,可以有效回答新時(shí)期“我們究竟需要一個(gè)什么樣的政府”這個(gè)根本問(wèn)題[40][28],重構(gòu)政府合法性。例如:以公共價(jià)值對(duì)公共管理者的角色設(shè)定來(lái)推進(jìn)公共管理者角色的轉(zhuǎn)型進(jìn)程;以公共價(jià)值作為績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)繼續(xù)深入推進(jìn)政府績(jī)效管理改革;以公共價(jià)值為基礎(chǔ)來(lái)推動(dòng)政府與社會(huì)的協(xié)同治理;以公共價(jià)值來(lái)引領(lǐng)社會(huì)治理中多元價(jià)值沖突,實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值對(duì)個(gè)體利益、契約利益的包容。
2. 推動(dòng)公共價(jià)值的實(shí)證研究,為有效整合其構(gòu)成要素奠定基礎(chǔ)。
實(shí)證研究在探討公共價(jià)值構(gòu)成要素及其內(nèi)在聯(lián)系并促進(jìn)公共價(jià)值構(gòu)成要素整合等方面的作用至關(guān)重要。但是,截至目前,公共價(jià)值實(shí)證研究比較缺少,僅有的實(shí)證研究也多集中于以案例、訪談等資料獲取方法為基礎(chǔ)的定性研究,量化研究尤其少見(jiàn)?!肮矁r(jià)值實(shí)證研究較少的事實(shí)反應(yīng)了對(duì)這樣一個(gè)模糊的概念進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)調(diào)查的困難性,同時(shí)也說(shuō)明了對(duì)概念進(jìn)一步澄清、詳述和達(dá)成共識(shí)的必要性”[16]。因此,未來(lái)研究的任務(wù)必須界定其核心內(nèi)涵和外延,并使其受到實(shí)證檢驗(yàn)[16]。
具體而言,可通過(guò)如下方面來(lái)推進(jìn)公共價(jià)值實(shí)證研究:在研究路徑方面,在加強(qiáng)公共價(jià)值在不同場(chǎng)域中的實(shí)證研究的基礎(chǔ)上,增強(qiáng)相同領(lǐng)域中公共價(jià)值構(gòu)成要素與測(cè)量指標(biāo)的內(nèi)在一致性,從而探討不同領(lǐng)域間的共性因素,增強(qiáng)可通約性;在研究方法方面,注重質(zhì)性研究與量化研究并重,通過(guò)質(zhì)性研究來(lái)實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值由經(jīng)驗(yàn)層次向構(gòu)念層次的發(fā)展,通過(guò)量化研究來(lái)實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值由構(gòu)念層次向經(jīng)驗(yàn)層次的發(fā)展,并適時(shí)推動(dòng)兩者之間的混合研究。
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2017 - 03 - 22
教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“農(nóng)地‘三權(quán)分置’中的公共價(jià)值創(chuàng)造研究”(項(xiàng)目編號(hào):15YJCZH216)。
翟軍亮(1986—),博士,中國(guó)礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,研究方向?yàn)楣补芾砝碚撆c實(shí)踐。
D035
A
1009-105X(2017)03-0021-08
中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2017年3期