摘要：文章利用1997年-2007年我國(guó)大規(guī)?！翱h改區(qū)”行政區(qū)劃改革政策，分析了全國(guó)范圍內(nèi)縣級(jí)區(qū)劃改革對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的影響。研究結(jié)果表明，縣級(jí)區(qū)劃變更導(dǎo)致新企業(yè)進(jìn)入數(shù)下降，并在一定程度上造成了“國(guó)進(jìn)民退”的現(xiàn)象。政府在進(jìn)行縣域區(qū)劃調(diào)整時(shí)應(yīng)充分考慮不同縣區(qū)的異質(zhì)性，避免貧富差異的加劇。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃;改革企業(yè);進(jìn)入倍差法

一、 引言

我國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃改革的相關(guān)研究以局部地區(qū)的案例研究為主，鮮有在全國(guó)范圍內(nèi)分析縣級(jí)區(qū)劃調(diào)整對(duì)企業(yè)影響的實(shí)證文獻(xiàn)。張蕾、張京祥（2007）發(fā)現(xiàn)區(qū)劃調(diào)整后政府管理職能的缺失導(dǎo)致進(jìn)駐新區(qū)的工業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目銜接滯后，使企業(yè)錯(cuò)失發(fā)展良機(jī)。韓永輝等（2014）對(duì)撤市設(shè)區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)績(jī)效進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)區(qū)劃調(diào)整雖對(duì)地級(jí)市發(fā)展有利，但對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)未有足夠的帶動(dòng)效果，長(zhǎng)此以往將挫傷縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。

現(xiàn)有研究表明，晉升激勵(lì)往往是地方官員進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整的主要?jiǎng)訖C(jī)之一。如周偉林等（2007）對(duì)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)2000年12月～2002年4月間發(fā)生的11個(gè)撤縣設(shè)區(qū)案例進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行的官員晉升體制下，地方政府轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r常被作為考核指標(biāo)，使地方政府傾向于選擇謀求本級(jí)行政單元內(nèi)的利益最大化。在此情形下，縣級(jí)行政區(qū)劃兼并的調(diào)整不僅意味著土地?cái)U(kuò)張和城市空間拓展，對(duì)地方政府還意味著能夠瓜分縣區(qū)發(fā)展資源，擴(kuò)大與政績(jī)考核相掛鉤的市級(jí)財(cái)政規(guī)模。徐現(xiàn)祥、王賢彬（2010）的實(shí)證研究同樣發(fā)現(xiàn)地方官員會(huì)因政績(jī)激勵(lì)做出有利于本級(jí)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)的反應(yīng)。但在企業(yè)層面，被調(diào)整區(qū)域的私營(yíng)企業(yè)所面臨的政策和經(jīng)營(yíng)環(huán)境或?qū)夯?，從而造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)變差或績(jī)效降低，而國(guó)有企業(yè)則不易受影響;另一方面，行政力量主導(dǎo)的資源整合和地方貿(mào)易保護(hù)等問(wèn)題，或?qū)⑻岣咝缕髽I(yè)進(jìn)入門檻并造成“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象發(fā)生。

本文以1997年～2007年全國(guó)縣域行政區(qū)劃改革為樣本，采用倍差法分析了縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)企業(yè)進(jìn)入的影響，揭示了不同所有制企業(yè)受行政區(qū)劃調(diào)整影響的差異。其余部分結(jié)構(gòu)如下，第二部分介紹了縣級(jí)區(qū)劃調(diào)整的制度背景，第三部分介紹了數(shù)據(jù)來(lái)源、變量與模型，第四部分分析了回歸檢驗(yàn)結(jié)果，第五部分是本文結(jié)論和政策建議。

二、 制度背景

我國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整面臨“分散式治理”（Decentralized Governance）和“集中式治理”（Centralized Governance）兩種管理方式的權(quán)衡。所謂“分散式治理”是指城市區(qū)域內(nèi)的各城鎮(zhèn)分散管理，由市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)城市區(qū)域的發(fā)展，彼此獨(dú)立，相互競(jìng)爭(zhēng)，共同促進(jìn)城市化的管理方式;“集中式治理”是指由市級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃整個(gè)城鄉(xiāng)區(qū)域土地利用、行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)等方案，帶動(dòng)周邊縣區(qū)共同發(fā)展的管理方式。

我國(guó)縣級(jí)行政單位的調(diào)整從20世紀(jì)80年代起日趨頻繁，主要經(jīng)歷了由“集中式治理”到“分散式治理”、再到“集中式治理”的改革過(guò)程。80年代，中國(guó)城市區(qū)域發(fā)展以“集中式”為主，采用“市帶縣”的改革政策，依托中心城區(qū)范圍內(nèi)的有限財(cái)力、物力和人力資源，促進(jìn)城市區(qū)域資源的集中，推動(dòng)縣（市）工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。90年代，為促進(jìn)縣（市）對(duì)縣域城市化的推動(dòng)作用，國(guó)家采取“撤縣設(shè)市”政策，城市治理采取“分散型”模式。其中，1983年～1985年新設(shè)縣級(jí)市70個(gè)，1986年～1992年新設(shè)197個(gè)，1993年～1997年增設(shè)151個(gè)，直到1997年國(guó)務(wù)院明確提出凍結(jié)縣改市的審批，這股“縣改市”熱潮才退卻。在此過(guò)程中，新設(shè)縣級(jí)市與中心城區(qū)之間形成了激烈競(jìng)爭(zhēng)，最突出的是城市規(guī)劃建設(shè)用地的擴(kuò)張，由于市縣之間并不存在統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，由此形成了縣域脫離中心城區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，城市土地資源的使用效率降低，資源配置被扭曲，城市區(qū)域的健康發(fā)展遭遇了嚴(yán)重阻力。

1997年起，全國(guó)范圍內(nèi)逐漸實(shí)施了“撤縣并區(qū)”、“劃縣并區(qū)”以及市轄區(qū)間邊界調(diào)整等區(qū)劃改革政策，改革范圍輻射珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲、京津唐和遼中南等多個(gè)地區(qū)。此類調(diào)整的初衷旨在增強(qiáng)城市中心城區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力，加強(qiáng)中心城區(qū)與周邊縣區(qū)的有效合作。然而這類改革使原縣級(jí)行政單元的獨(dú)立自主權(quán)大幅削弱，原有區(qū)域資源被分割，導(dǎo)致縣本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性受挫。事實(shí)上，一些地級(jí)市在加速土地?cái)U(kuò)張的同時(shí)，新建成區(qū)比例并未同步提高，相反，新劃入市區(qū)的地域時(shí)常出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足和土地資源閑置等問(wèn)題，制約了該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以廣東省為例，原本自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的縣（市）如順德、南海、惠陽(yáng)等在區(qū)劃調(diào)整前一直位列全國(guó)領(lǐng)先水平，而劃入市轄區(qū)后，其自身發(fā)展資源與經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限被大幅削減，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著倒退。

這一問(wèn)題的出現(xiàn)可能是由于地方政府片面追求土地財(cái)政收益最大化所引起的。當(dāng)既有城市土地資源不足以支撐中心城區(qū)的擴(kuò)張時(shí)，市級(jí)政府往往有將所鄰近縣區(qū)劃入中心城區(qū)的激勵(lì)。如湖州市和長(zhǎng)興縣之間一直是“強(qiáng)縣弱市”的格局，長(zhǎng)興縣作為浙江財(cái)政“省直管縣”，八成財(cái)政留在本級(jí)，二成上繳省級(jí)財(cái)政;一旦改區(qū)后，一半財(cái)政要交給湖州市。另一方面，縣改區(qū)還將使農(nóng)村廣闊的土地被納入市轄區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)體制所有的土地將逐步轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，市級(jí)政府的土地財(cái)政收入將大為提高。而原縣級(jí)政府不僅將喪失獨(dú)立的財(cái)權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)和土地使用權(quán)，原縣所擁有的優(yōu)質(zhì)資源將向中心城區(qū)聚集，原縣級(jí)轄區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)所享有的優(yōu)惠政策或?qū)⒃獾较鳒p，甚至面臨更多的政府管制，進(jìn)而使企業(yè)的生存和發(fā)展受限。

三、 數(shù)據(jù)、變量和模型

本文所使用的數(shù)據(jù)有3個(gè)來(lái)源：《中國(guó)縣市社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》和中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)。本文根據(jù)國(guó)務(wù)院對(duì)各年度縣級(jí)以上行政區(qū)劃變更的批復(fù)文件統(tǒng)計(jì)了在1997年～2007年所有發(fā)生行政區(qū)劃調(diào)整的區(qū)縣名稱、調(diào)整類型和開(kāi)始時(shí)間;在檢驗(yàn)了各省、市的統(tǒng)計(jì)年鑒與《中國(guó)縣市社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)的一致性后，本文又用省、市年鑒對(duì)1997年～2007年市轄區(qū)GDP和人口數(shù)據(jù)進(jìn)行了補(bǔ)充，并將以上數(shù)據(jù)整合為1997年～2007年企業(yè)層面的面板數(shù)據(jù)。本文去除了四個(gè)直轄市中的區(qū)縣，實(shí)際發(fā)生行政區(qū)劃邊界調(diào)整的市轄區(qū)縣有281個(gè)。此處采用倍差法對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整的效果進(jìn)行估計(jì)，固定效應(yīng)模型的設(shè)定如下：

其中，yi，t是因變量，在基準(zhǔn)回歸中包括所有新企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)和國(guó)有企業(yè)進(jìn)入數(shù);gaigei，t是虛擬變量，如果第i個(gè)企業(yè)所在區(qū)縣在第t年已經(jīng)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整改革則取1，否則為0。controli，t是包含企業(yè)工作資本、規(guī)模、年齡和所在區(qū)縣年人均GDP對(duì)數(shù)值的控制變量，？姿t反映的是時(shí)間趨勢(shì)，？滋i刻畫(huà)不隨時(shí)間變化的企業(yè)個(gè)體固定效應(yīng)，比如企業(yè)文化、資源稟賦等，？著i，t是殘差項(xiàng)。

表1是描述性統(tǒng)計(jì)。本文用“縮尾法”將人均GDP、企業(yè)運(yùn)營(yíng)資本、企業(yè)年齡、企業(yè)規(guī)模最高和最低1%的賦以1%和99%分位點(diǎn)的數(shù)值，以避免數(shù)據(jù)異常值對(duì)回歸結(jié)果的干擾。不同分位數(shù)的選擇，如2.5%和5%分位數(shù)的選取不影響估計(jì)結(jié)果的顯著性和符號(hào)方向。所有變量都以1997年為基期的GDP平減指數(shù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，以消除價(jià)格因素對(duì)結(jié)果的影響。1997年～2007年間共有158個(gè)縣區(qū)發(fā)生了邊界變更的區(qū)劃調(diào)整，其中1997年有93個(gè)縣區(qū)發(fā)生邊界變更調(diào)整，1999年有62個(gè)縣區(qū)發(fā)生調(diào)整，此后國(guó)家層面收緊審批，行政區(qū)劃調(diào)整停滯近10年。每年規(guī)模以上新企業(yè)進(jìn)入數(shù)量約為5家。

四、 基本實(shí)證結(jié)果

1. 基準(zhǔn)回歸。表2的回歸結(jié)果顯示，行政區(qū)劃調(diào)整使縣區(qū)的新企業(yè)進(jìn)入數(shù)平均減少4.12%，其中民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入數(shù)平均減少2.67%，外資企業(yè)進(jìn)入數(shù)平均減少0.33%，估計(jì)系數(shù)均在1%的統(tǒng)計(jì)水平下顯著。與之相對(duì)的是，行政區(qū)劃調(diào)整并未使國(guó)有企業(yè)進(jìn)入數(shù)顯著下降。這表明，在給定其他因素不變的情況下，縣區(qū)級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整會(huì)降低非國(guó)有新企業(yè)的進(jìn)入意愿，阻礙地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展效率和活力，這可能是新企業(yè)預(yù)期到區(qū)劃調(diào)整將使企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)環(huán)境變差所導(dǎo)致的。

2. 分樣本回歸?？紤]到不同縣區(qū)存在異質(zhì)性，本文根據(jù)改革縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將其劃分為窮縣和富縣，并進(jìn)行了分樣本回歸。本文以財(cái)政收入水平為衡量標(biāo)準(zhǔn)，將改革前財(cái)政收入高于全市所轄縣區(qū)財(cái)政收入均值的縣區(qū)定義為“富縣”，低于平均水平的縣區(qū)定義為“窮縣”?！案F縣”和“富縣”的分樣本回歸估計(jì)結(jié)果如表3所示。

由表3可知，給定其他條件不變，行政區(qū)劃調(diào)整使得窮縣新企業(yè)進(jìn)入數(shù)下降8.5%，其中，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入數(shù)減少4.1%，在幾類不同性質(zhì)的企業(yè)中是受影響最大的，這意味著縣級(jí)區(qū)劃調(diào)整將降低地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，不利于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)。

富縣的新企業(yè)進(jìn)入數(shù)整體下降2.5%，其中民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入數(shù)下降1.55%，外資企業(yè)進(jìn)入數(shù)下降0.56%。值得注意的是，行政區(qū)劃調(diào)整使位于富縣的國(guó)有企業(yè)進(jìn)入數(shù)顯著上升了0.3%，這表明行政區(qū)劃改革在導(dǎo)致改革區(qū)縣對(duì)民營(yíng)和外資企業(yè)的吸引力下降的同時(shí)，在一定程度上造成了“國(guó)進(jìn)民退”的現(xiàn)象。

綜上，行政區(qū)劃調(diào)整使窮縣企業(yè)進(jìn)入數(shù)整體顯著下降8%以上，這一下降數(shù)值遠(yuǎn)高于全國(guó)所有縣區(qū)企業(yè)進(jìn)入數(shù)的均值2.2%，另一方面在經(jīng)濟(jì)意義上也遠(yuǎn)高于發(fā)生調(diào)整的富縣的估計(jì)系數(shù)，說(shuō)明行政區(qū)劃改革對(duì)窮縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生更大的負(fù)面影響，客觀上造成了“劫貧濟(jì)富”的效果，加劇了貧富縣間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距。雖然發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)都存在地方保護(hù)主義行為，但不發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)貿(mào)易保護(hù)扶持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的依賴程度更高，加之投資軟環(huán)境建設(shè)和改善力度不夠，當(dāng)市場(chǎng)被吞并后，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在吸引新企業(yè)投資方面將更為乏力。另外，行政區(qū)劃調(diào)整使富縣轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了“國(guó)進(jìn)民退”的現(xiàn)象，私人和外商投資意愿受到抑制，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率和活力被削弱，長(zhǎng)此以往將不利于區(qū)域資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

五、 結(jié)論和政策建議

地級(jí)市政府主導(dǎo)的縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整，是我國(guó)城市化進(jìn)程中非常重要的一環(huán)，對(duì)其如何影響微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行評(píng)估從而提供合理的改革建議，具有重要意義。本文以1997年～2007年全國(guó)縣區(qū)級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整政策為研究對(duì)象，運(yùn)用企業(yè)面板數(shù)據(jù)，對(duì)區(qū)劃調(diào)整影響企業(yè)進(jìn)入的效果進(jìn)行了分析，從而判斷當(dāng)前的行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)縣區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到何種影響。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，縣級(jí)區(qū)劃調(diào)整對(duì)新企業(yè)進(jìn)入起到了抑制效果，阻礙了縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，富縣區(qū)出現(xiàn)了“國(guó)進(jìn)民退”的現(xiàn)象。有鑒于此，本文為今后的行政區(qū)劃體制改革提供如下政策建議：

縣區(qū)級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整需要協(xié)調(diào)各改革縣區(qū)和周邊縣區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)利益，平衡發(fā)達(dá)縣和不發(fā)達(dá)縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和資源流動(dòng)，同時(shí)還需有機(jī)結(jié)合財(cái)政和行政體制改革以及干部考核體制改革。由于欠發(fā)達(dá)區(qū)縣往往缺乏資源和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整時(shí)需要考慮改善投資環(huán)境，著重完成重大配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和公共服務(wù)均等化，提升城鄉(xiāng)服務(wù)管理能力和綜合承載力，吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)入。對(duì)于長(zhǎng)期依賴地方保護(hù)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的縣區(qū)，區(qū)劃調(diào)整后需要以整合周邊地區(qū)的相關(guān)經(jīng)濟(jì)資源為基礎(chǔ)，將地方政府的經(jīng)濟(jì)職能逐步分離出來(lái)，漸次實(shí)現(xiàn)政府向公共職能供給者角色轉(zhuǎn)變;同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)該區(qū)域與周邊地區(qū)的分工，提高自身比較優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，改進(jìn)整個(gè)區(qū)域的資源配置效率，使行政區(qū)劃改革在城市化進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。

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作者簡(jiǎn)介：韋欣（1988-），女，漢族，安徽省合肥市人，北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)。

收稿日期：2017-03-25。