摘 要 鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)域體制之間法律沖突的根本原因在于改革開放的需要與法制統(tǒng)一原則在實現(xiàn)過程中存在的矛盾。為緩解和協(xié)調(diào)這種矛盾與沖突，本文認(rèn)為不僅要明確“先行先試”的內(nèi)涵，還要根據(jù)有限政府原則和權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，在航空港區(qū)現(xiàn)有法律框架之內(nèi)對相關(guān)的法律制度進(jìn)行完善。簡單地說，首先，鄭州市人大常委會仍應(yīng)對鄭州航空港區(qū)實施基本監(jiān)督；其次，鄭州市人民政府應(yīng)當(dāng)成為化解法律沖突的主導(dǎo)力量；最后，河南省人民政府應(yīng)當(dāng)著力提升鄭州航空港區(qū)的法治發(fā)展水平。

關(guān)鍵詞 鄭州 航空港區(qū) 港區(qū)管委會 行政區(qū)劃 法律沖突

基金項目：本文是作者主持的2017年鄭州市社科聯(lián)項目《鄭州航空港區(qū)與行政區(qū)劃沖突解決機(jī)制研究》（編號：ZSLX2017012）階段性研究成果。

作者簡介：黃雪嬌，武漢大學(xué)法學(xué)博士，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院法學(xué)院講師，研究方向：行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)。

中圖分類號：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.194

一、問題的提出——鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃法律地位之沖突

實踐中，建立行政區(qū)劃一般分為兩步，首先設(shè)立行政建制，然后劃定行政區(qū)域。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，行政區(qū)劃內(nèi)的國家機(jī)關(guān)至少應(yīng)當(dāng)包括同級人民代表大會和同級人民政府。鄭州航空港區(qū)一方面不存在一級人民代表大會和人民政府，另一方面，鄭州航空港區(qū)內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)職權(quán)也不受同級行政區(qū)劃法律的約束。鄭州航空港區(qū)是市場選擇和政府協(xié)調(diào)兩種力量共同作用的結(jié)果，所以，它應(yīng)當(dāng)探索出一條與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的、以市場為主導(dǎo)的行政管理模式。

（一）鄭州航空港區(qū)管委會不是一般意義上的政府派出機(jī)構(gòu)

河南省人民政府根據(jù)《河南省人民政府關(guān)于印發(fā)鄭州國際航空樞紐暨港區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要的通知》設(shè)立鄭州航空港區(qū)管委會，但這個管委會并不是一般意義上的政府派出機(jī)構(gòu)，也不屬于行政區(qū)劃體制之下的政府派出機(jī)構(gòu)。根據(jù)行政區(qū)劃的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)或部門設(shè)立政府派出機(jī)構(gòu)的主要目的是緩解行政管理壓力，防止因地域范圍太廣或者管理強(qiáng)度過大而導(dǎo)致政府行政管理和服務(wù)的目標(biāo)無法實現(xiàn)。因此，政府派出機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)單一，不能超越設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)或部門的權(quán)責(zé)范圍，財政權(quán)和人事權(quán)由設(shè)立機(jī)關(guān)或部門統(tǒng)一管理。

與此相對，鄭州航空港區(qū)管委會雖在表面上被看作是河南省人民政府的派出機(jī)構(gòu)，但其法律性質(zhì)已經(jīng)截然不同。為了進(jìn)一步完善鄭州航空港區(qū)的管理體制，簡化行政程序，提高經(jīng)濟(jì)運行的效率，減少行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)所造成的不利影響，鄭州航空港區(qū)管委會不可能在傳統(tǒng)行政區(qū)劃體制下運作。河南省人民政府以及鄭州市人大常委發(fā)布的一系列政策文件客觀上都是為了鼓勵并保證鄭州航空港區(qū)“先試先行”的順利展開。也就是說，鄭州航空港區(qū)管委會不僅不應(yīng)該受到過度的監(jiān)督和約束，而應(yīng)當(dāng)在相當(dāng)程度上保持其獨立性。

（二）鄭州航空港區(qū)與鄭州市人大常委會的法律關(guān)系尚待理清

一方面，港區(qū)管委會是河南省人民政府的派出機(jī)構(gòu)，與鄭州市政府行政級別同屬正廳級；另一方面，鄭州市人大常委在港區(qū)設(shè)立人大工委作為其派出機(jī)構(gòu)，這些設(shè)置和職能都與行政區(qū)劃有顯著的差異。雖然河南省人民政府對鄭州市人民政府的工作有指導(dǎo)權(quán)，但它與鄭州市人大常委會并無上下級關(guān)系，因此，在法律上無法明確河南省人民政府和鄭州市人大常委如何就航空港區(qū)事務(wù)的監(jiān)督進(jìn)行行政權(quán)力劃分，也不能明確鄭州市人民政府和鄭州市人大常委會如何就對航空港區(qū)的事務(wù)監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行劃分。

鄭州航空港區(qū)管委會及其設(shè)立的符合法定條件的組織的行政執(zhí)法權(quán)源自鄭州市人民政府的委托，根據(jù)依法行政的原則，受委托機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)不得超出受托范圍。而根據(jù)《鄭州航空港區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的規(guī)定，鄭州航空港區(qū)在體制機(jī)制創(chuàng)新和完成各項職能等方面可以先行先試。這使得鄭州航空港區(qū)管委會能夠繞開地方性法規(guī)的束縛，結(jié)果可能會破壞依法行政原則在行政區(qū)劃的法律淵源層面的統(tǒng)一性要求。

二、解決鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃法律沖突之基本原則

現(xiàn)有的政策法規(guī)已經(jīng)在很大程度上放松了行政權(quán)力對鄭州航空港區(qū)經(jīng)濟(jì)運行的限制，盡可能減少行政程序?qū)κ袌龌顒拥母深A(yù)。未來航空港區(qū)還會出臺更多鼓勵建立以市場為主導(dǎo)的法律制度設(shè)計。為了解決解決這些制度創(chuàng)新與現(xiàn)有行政區(qū)劃體制之間沖突所造成的規(guī)則適用困境，不僅需要明確“先行先試”的內(nèi)涵，還必須始終堅持有限政府原則和權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的要求。

（一）明確“先行先試”的內(nèi)涵

先行先試意味著可以打破常規(guī)、突破傳統(tǒng)。鄭州航空港區(qū)在法律性質(zhì)上不屬于傳統(tǒng)行政區(qū)劃的范疇，鄭州市人大常委會在航空港區(qū)的監(jiān)督職能在客觀上也已經(jīng)被弱化，作為河南省人民政府派出機(jī)構(gòu)的港區(qū)管委會，實際上行使的行政權(quán)力和所涉及的法律關(guān)系都已超出了傳統(tǒng)行政區(qū)劃法律框架的調(diào)整范圍。像航空港區(qū)這類具有特殊經(jīng)濟(jì)功能的區(qū)域的出現(xiàn)，其實是調(diào)和改革開放的需要與法制統(tǒng)一原則之間矛盾的產(chǎn)物，不可能取代已經(jīng)定型的傳統(tǒng)行政區(qū)域體制。因此，先行先試的發(fā)展模式只能局限于區(qū)域經(jīng)濟(jì)，通過局部調(diào)整法律制度的實施，來激勵該區(qū)域內(nèi)確立以市場為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)制度，從而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入新的活力。先行先試的發(fā)展模式應(yīng)當(dāng)遵守憲法和法律，不得違反法律的基本原則和精神。此外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能偏離全國性的戰(zhàn)略目標(biāo)，地方經(jīng)濟(jì)利益的提升不得損害國家整體經(jīng)濟(jì)利益。

（二）堅持有限政府的原則

鄭州航空港區(qū)的行政管理體制不能脫離行政權(quán)力行使的一般規(guī)律，解決鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃法律沖突，應(yīng)當(dāng)堅持有限政府原則，盡量減少行政權(quán)力對鄭州航空港區(qū)經(jīng)濟(jì)活動的干涉。

首先，鄭州市人民政府要維護(hù)公平競爭環(huán)境，保護(hù)市場主體的法律權(quán)利和合法利益，盡量減少對航空港區(qū)管委會行政管理活動的干預(yù)。其次，鄭州市人大及其常委會相對減少對港區(qū)管委會及其設(shè)立的符合法定條件的組織行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督強(qiáng)度，降低市場經(jīng)濟(jì)運行的成本。最后，港區(qū)管委會及其設(shè)立的符合法定條件的組織也要盡量減少行政管理給市場主體帶來的成本。凡是市場機(jī)制自身能夠作出的判斷和解決的事項，行政權(quán)力和行政手段就盡可能不要插手。endprint

（三）貫徹權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則

權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則就是要求國家機(jī)關(guān)的設(shè)置、人員組成和權(quán)力配置等方面科學(xué)合理。將這一原則適用于鄭州航空港區(qū)國家機(jī)關(guān)的組織活動中，至少應(yīng)當(dāng)在行政管理和執(zhí)法體制中滿足三個方面的要求：首先，港區(qū)管委會及其設(shè)立的符合法定條件的組織的設(shè)置應(yīng)當(dāng)充分考慮市場因素的影響。其次，港區(qū)管委會及其設(shè)立的符合法定條件的組織的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合精簡、便民的要求。最后，港區(qū)管委會及其設(shè)立的符合法定條件的組織的設(shè)置要具備專業(yè)化和穩(wěn)定性。

三、化解鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃的法律沖突之建議

為了化解鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃之間的法律沖突，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有限政府原則和權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的要求，在航空港區(qū)現(xiàn)有法律框架之內(nèi)對相關(guān)的法律制度進(jìn)行完善。

（一）鄭州市人大常委會仍應(yīng)對鄭州航空港區(qū)實施基本監(jiān)督

一方面，鄭州航空港區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r復(fù)雜多變、體制機(jī)制先行先試，立法機(jī)關(guān)本身的局限性決定了它無法及時掌握本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r并積極作出應(yīng)對政策；另一方面，鄭州航空港區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以市場為導(dǎo)向的，不僅地方行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡量減少法律監(jiān)督，地方人大及其常委會也只能實施基本監(jiān)督。

首先，鄭州航空港區(qū)管委會制定的其他規(guī)范性文件必須依法向鄭州市人大常委會進(jìn)行備案。以此為基礎(chǔ)，鄭州市人大常會還應(yīng)從維護(hù)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，對鄭州航空港區(qū)其他規(guī)范性文件的實施效果是否超越傳統(tǒng)行政區(qū)劃體制進(jìn)行綜合性評估，并根據(jù)具體情況對航空港區(qū)的其他規(guī)范性文件提出補充或者修改的意見，特殊情形下還可以直接通過立法的方式進(jìn)行修訂。

其次，鄭州市人大常委會應(yīng)當(dāng)對鄭州市人民政府及其職能部門與鄭州航空港區(qū)之間新確立的管理機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督。具體來說，鄭州市人大常委會通過建立綜合性評估機(jī)制，與鄭州市人民政府及其職能部門、鄭州航空港區(qū)建立各種溝通渠道和信息共享平臺，借助評估報告、質(zhì)詢等手段對鄭州市人民政府及鄭州航空港區(qū)管委會有關(guān)航空港區(qū)管理與建設(shè)中的重大決策進(jìn)行監(jiān)督，倘若發(fā)現(xiàn)決策存在不當(dāng)之處，可以根據(jù)實際情況向鄭州市人民政府提出補充、修改或是撤銷意見。

（二）鄭州市人民政府應(yīng)當(dāng)成為化解法律沖突的主導(dǎo)力量

鄭州市人民政府應(yīng)當(dāng)在《鄭州航空港區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的基礎(chǔ)上制定地方政府規(guī)章，明確鄭州航空港區(qū)管委會權(quán)力行使的行政程序，盡可能減少鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)域之間法律沖突的可能性。同時，對于河南自貿(mào)區(qū)與鄭州航空港區(qū)之間的法律沖突，也應(yīng)當(dāng)由鄭州市人民政府牽頭加以協(xié)調(diào)解決。鄭州航空港區(qū)和河南自貿(mào)區(qū)都將處于體制機(jī)制創(chuàng)新的探索階段，其他規(guī)范性文件只有適應(yīng)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，推動地方人民政府職能的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)以市場為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的建立，才能在綜合評估中得到確認(rèn)。此外，還應(yīng)當(dāng)在鄭州航空港區(qū)管委會與河南自貿(mào)區(qū)未來的管理機(jī)構(gòu)之間建立良好的溝通協(xié)同機(jī)制。

（三）河南省人民政府應(yīng)當(dāng)著力提升鄭州航空港區(qū)的法治發(fā)展水平

鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃之間的沖突在相當(dāng)程度上具有跨區(qū)域性質(zhì)：首先，鄭州航空港區(qū)下轄地區(qū)包括鄭州市新鄭市、開封市尉氏縣，現(xiàn)有的行政區(qū)劃體制不足以滿足并解決航空港區(qū)經(jīng)濟(jì)社會急速發(fā)展所帶來的各種問題，反而，多個同一行政級別的主體之間會因為行政管理權(quán)限的劃分和公共資源的分配產(chǎn)生各種摩擦。其次，鄭州航空港區(qū)被明確賦予推動地方政府行政管理體制改革、建立以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、帶動整個中原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重任，這已經(jīng)很大程度上決定了鄭州航空港區(qū)相較于與傳統(tǒng)行政區(qū)劃的沖突，應(yīng)當(dāng)接受河南省人民政府從本地發(fā)展的全局所做的制度安排。最后，河南省人民政府的一些職能部門也會越過行政區(qū)劃的邊界，對鄭州航空港區(qū)其他規(guī)范性文件的制定以及體制機(jī)制創(chuàng)新活動依法進(jìn)行監(jiān)督，相應(yīng)的也會產(chǎn)生法律沖突。

總的來說，河南省人民政府應(yīng)當(dāng)站在整個地區(qū)發(fā)展的高度，以實現(xiàn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的改革與發(fā)展為目標(biāo)，以有限政府原則和權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則為指引，建立起鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)域體制之間法律沖突的解決機(jī)制，對鄭州航空港區(qū)的管理和建設(shè)活動進(jìn)行有效的監(jiān)督。

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