【摘要】20世紀(jì)90年代以來，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入高速時期且?guī)в忻黠@的政府主導(dǎo)特征，在城鎮(zhèn)擴(kuò)張和政府績效壓力推動下的行政區(qū)劃調(diào)整行為不斷涌現(xiàn)。撤縣設(shè)區(qū)成為1997年后行政區(qū)劃調(diào)整的主流方式并且基于不同的動因呈現(xiàn)出不同的階段特征，其所形成的市轄區(qū)是一個“地域型政區(qū)”和“城市型政區(qū)”的融合型政區(qū)，未來應(yīng)因地制宜、合理謹(jǐn)慎地選擇與城市化進(jìn)程相適應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整方式。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 撤縣設(shè)區(qū) 行政區(qū)劃 城市化

一、概念的界定

我國市、縣行政區(qū)劃調(diào)整主要有兩個類型，撤縣設(shè)市、撤縣（市）設(shè)區(qū)，行政區(qū)劃的調(diào)整是政府關(guān)系的直接反映，不同類型的調(diào)整意味著不同的權(quán)力分配，“撤縣（市）設(shè)區(qū)”對于中心城市來說是行政區(qū)域的延伸、權(quán)力的擴(kuò)展。1997年后在城鎮(zhèn)擴(kuò)張的推動下，市、縣一級政府間為謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而展開了激烈的空間博弈，這一階段行政區(qū)劃調(diào)整類型是撤縣（市）設(shè)區(qū)。

首先，筆者對本文主要討論的這一行政區(qū)劃調(diào)整類型作一個概念界定，狹義的撤縣（市）設(shè)區(qū)是指直轄市、地級市撤銷其所屬的縣級市、縣，以原行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)或者在原有基礎(chǔ)上重新劃分、合并為新的市轄區(qū)。本文所討論的撤縣（市）設(shè)區(qū)還包括以下幾種情況：1.地級市在其行政區(qū)域內(nèi)劃分一部分地域設(shè)立市轄區(qū)或調(diào)整增設(shè)新的市轄區(qū)，不涉及縣級市、縣一級的撤銷；2.直轄市、地級市將已有市轄區(qū)重新合并、劃分為新市轄區(qū)；3.撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)。廣義的“撤縣（市）設(shè)區(qū)”將行政區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)放在了現(xiàn)有市轄區(qū)的形成上。

二、“撤縣（市）設(shè)區(qū)”脈絡(luò)分析

1997年至2015年我國新增市轄區(qū)數(shù)量達(dá)351個，這一期間逆向撤銷市轄區(qū)數(shù)量14個，凈增數(shù)量337個，其中直轄市與副省級城市變動數(shù)量75個，占總數(shù)21.4%。1994年我國實(shí)行分稅制改革使得地方政府獲得了以城市化方式來增加財(cái)政收入的途徑，同時中央對撤縣設(shè)市的叫停都使得撤縣（市）設(shè)區(qū)在1997年出現(xiàn)爆發(fā)式增長。在全國范圍內(nèi)，2000年與2002年撤縣（市）設(shè)區(qū)的變動數(shù)量達(dá)到高峰值。這一時期行政區(qū)劃調(diào)整特點(diǎn)為：1.主要集中在中國經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)；2.省會城市、省域中心城市為重點(diǎn)。這一時期的噴井式發(fā)展得益于我國加入WTO后，國際市場對我國市場經(jīng)濟(jì)體制提出了更高的要求，我國特殊的政治、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所塑造的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”在官員晉升錦標(biāo)賽中愈演愈烈，為打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的封鎖，加快城市區(qū)域間產(chǎn)品和要素的流動，作為理順空間權(quán)力關(guān)系的行政區(qū)劃調(diào)整噴井式出現(xiàn)。

經(jīng)過2000年～2002年撤縣（市）設(shè)區(qū)噴井式的出現(xiàn)，2002～2007年伴隨著城市內(nèi)部空間治理的再調(diào)整，反映在行政區(qū)劃調(diào)整上就是城市內(nèi)部市轄區(qū)合并重組，2002至2007年合并重組的城市中有8個省會城市、2個副省級城市。省會城市數(shù)量占總共變動城市數(shù)量的41.7%，省域中心城市、重點(diǎn)城市占總數(shù)的58.3%，其主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)能夠有足夠的動力進(jìn)行市轄區(qū)重組的城市。同時，這一階段還有許多縣級市、縣、區(qū)的行政邊界再調(diào)整。其相較于“撤縣（市）設(shè)區(qū)”或者重組市轄區(qū)這樣較大的行政區(qū)劃調(diào)整，較小幅度的邊界調(diào)整可以滿足擴(kuò)張動力不足地區(qū)調(diào)整其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，逐步將城鄉(xiāng)體制接軌。

1997～2007年，為了適應(yīng)城市化進(jìn)程的“撤縣（市）設(shè)區(qū)”“市轄區(qū)合并重組”等行政區(qū)劃調(diào)整使得我國大中城市的土地規(guī)模迅速擴(kuò)大，城市化的質(zhì)量得到了明顯的提升。2011年我國城市化水平首次超過50%，我國進(jìn)入了以城市社會為主的新成長階段。

2008年，中央對區(qū)縣一級的行政區(qū)劃調(diào)整行為叫停，2009年～2015年撤縣（市）設(shè)區(qū)又進(jìn)入了新一階段的上升期。2009年財(cái)政部確立在2012年底前全國全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政的改革目標(biāo)成為“撤縣（市）設(shè)區(qū)”再次興起的直接原因。這一階段的行政區(qū)劃調(diào)整有以下幾個特點(diǎn)：1.撤縣（市）設(shè)區(qū)與市轄區(qū)內(nèi)部合并重組同時發(fā)生，以直轄市和省會城市、副省級城市內(nèi)部市轄區(qū)合并重組為主流，可以說這一階段直轄市、省會城市的行政區(qū)劃調(diào)整是對上一階段狂飆突進(jìn)“撤縣（市）設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整的“再吸收”。經(jīng)過1997～2007年撤縣（市）設(shè)區(qū)的實(shí)踐，更多的中心城市發(fā)現(xiàn)將相同體制的政區(qū)融合重組的成本與阻力遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于將不同體制的“縣”與“區(qū)”的融合管理成本，這也是在本階段市轄區(qū)合并重組成為主流的一個重要原因。比較1997～2007年的市轄區(qū)內(nèi)部合并重組來說，這一階段參與的城市的行政級別更高，調(diào)整的范圍更廣，雖然在數(shù)量上依然少于嚴(yán)格意義上的“撤縣（市）設(shè)區(qū)”行為，但更具有城市內(nèi)部治理的主動性與戰(zhàn)略性。2.2009～2015年這一階段，東部和中部地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整呈下降趨勢，西部地區(qū)“撤縣（市）設(shè)區(qū)”比例呈上升趨勢且主要發(fā)生在省會城市和西部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)城市。在上一輪撤縣（市）設(shè)區(qū)熱潮中沒有足夠擴(kuò)展動力的西部城市經(jīng)過十多年的發(fā)展，在城市規(guī)模、空間需求、擴(kuò)張動力上都有了長足的進(jìn)步，需要通過行政區(qū)劃的調(diào)整來解決空間治理不協(xié)調(diào)的問題。

撤縣（市）設(shè)區(qū)所形成的市轄區(qū)需要在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、管理體制、政府職能關(guān)系等方面轉(zhuǎn)型接軌，如若強(qiáng)行做出不順應(yīng)城市發(fā)展的行政區(qū)劃調(diào)整，有可能產(chǎn)生“假性城市化現(xiàn)象”以及原縣域地區(qū)邊緣化現(xiàn)象。這會造成資源的浪費(fèi)，阻礙城市化的進(jìn)程。雖然不合理的行政區(qū)調(diào)整會帶來許多負(fù)面的影響，但目前在我國用行政手段處理經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)不協(xié)調(diào)問題仍然是最行之有效的方法。因此，未來應(yīng)因地制宜、合理謹(jǐn)慎地選擇與城市化進(jìn)程相適應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整方式。

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作者簡介：楊洋（1990-），女，漢族，四川成都人，研究生碩士，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院，公共管理專業(yè)，研究方向：行政管理。